论现代财税金融体制下县级财...—以福建省84个县财政为例_章馨.pdf

第 34 卷第 2 期陇 东 学 院 学 报Vol34No22023 年 3 月Journal of Longdong UniversityMar 2023文章编号:1674-1730(2023)02-0018-07收稿日期:2021-10-19作者简介:章馨(1995)，女，山东枣庄人，硕士研究生，主要从事财税理论与政策研究。论现代财税金融体制下县级财政收支平衡的实现 以福建省 84 个县财政为例章馨，胡志勇(集美大学 财经学院，福建 厦门 361005)摘要:“郡县治则天下安，县域强则国家富”。县级财政高效运行是保障基本公共服务供给的基础，而现代财税金融体制是促进县级财政收支平衡的制度基础，因此在现代财税金融体制下研究县级财政收支平衡显得尤为重要，有利于完善我国公共财政体系。运用财政分权和公共产品理论分析县级财政收支平衡。以福建省为例，研究省内 84 个县财政收支平衡率较低、区域发展不平衡、缺乏大宗稳定税源、财力与事权不匹配、预算绩效管理质量不高以及财政同质性等问题。从现代财税金融体制角度分析县级财政收支平衡思路，进而为实现县级财政收支平衡提出政策建议。关键词:现代财税金融体制;财政收支平衡;县级财政;财政分权中图分类号:F812文献标识码:Aesearch on the ealization of the Balance of Financial evenue and Expenditureat the County Level under the Modern Fiscal，Taxation and Financial SystemThe ealization of the Balance of Financial evenue and Expenditure atthe County Level Under the Modern Fiscal，Taxation and Financial System Taking the Finance of 84 Counties in Fujian Province as an ExampleZHANG Xin，HU Zhi-yong(School of Finance and Economics，Jimei University，Xiamen 361005，Fujian)Abstract:“Administration of counties leads to security in the world，and strong counties means prosperity to thecountry”The efficient operation of county-level finance is the basis for ensuring the supply of basic public serv-ices，and the modern fiscal and taxation financial system is the institutional basis for promoting the balance of coun-ty-level fiscal revenue and expenditure Therefore，it is important to study the county-level fiscal revenue and ex-penditure balance under the modern fiscal，taxation and financial system，which is conducive to the improvement ofChina s public finance system The thesis uses fiscal decentralization and public product theory to analyze county-level fiscal revenue and expenditure balance Taking Fujian Province as an example，the thesis studies the low fis-cal balance rate of 84 counties in the province，unbalanced regional development，lack of large and stable taxsources，mismatch between financial power and power of affairs，low quality of budget performance management，and fiscal homogeneity issues From the perspective of the modern fiscal，taxation and financial system，the thesisanalyzes the county-level fiscal revenue and expenditure balance，and then proposes policy recommendations for a-chieving the county-level fiscal revenue and expenditure balanceKey words:modern fiscal，taxation and financial system;balance of fiscal revenue and expenditure;county-levelfinance;fiscal decentralization第 2 期章馨，等:论现代财税金融体制下县级财政收支平衡的实现1文献综述分税制改革之后，县级政府的财力较弱并且承担了更多的财政支出责任，县级财政不平衡问题较为严重，而财政收支平衡是政府行使其公共职能的基础，对优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安具有重要作用。“十四五”规划提出要建立现代财税金融体制，而现代财税金融体制就是要把财税和金融问题放在一起统筹考虑，构建更加高效协调的互补机制。财政与金融的密切关系，决定了财政与货币政策是否配合得当，将会直接影响宏观经济的稳定运行。由于现代财税金融体制是促进县级财政收支平衡的制度基础，因此在现代财税金融体制的背景下研究县级政府财政收支具有重要意义。财政是国家治理的基础，而财政收支平衡又是财政的核心问题。国内外学者对财政收支平衡的研究主要集中于财政收支不平衡的原因与转移支付的财政平衡效果分析。探究造成地方财政收支不平衡的原因是解决财政收支不平衡问题的起点，国内学者为此进行了有关研究分析。孙文学，付海威(2004)1 认为分税制体制的内在缺陷是造成我国地方财政失衡的首要原因，并且行政体制改革滞后严重妨碍了财政体制改革进程。杨华(2006)2 从我国现行的财税体制，经济和社会因素等方面进行论述，认为事权与财力脱节和转移支付不规范是财政收 支 不 平 衡 的 主 要 原 因。李 建 军，王 德 祥(2012)3 认为为促进地方财政收支平衡，应利用经济开放对地方财政收支平衡的积极效应，努力创造使经济开放对地方财政收支平衡积极效应最大化。吴俊培(2013)4 指出对经济增长和投资的热衷追求是影响地方财政平衡的重要因素。许多学者认为地方政府财力与事权不匹配是造成财政收支不平衡的重要原因。杨华(2006)2 认为由于上下层级政府间的政府管理体制，导致了各级政府间财力的纵向不平衡，财政收入过多集中于省、市两级，而县乡财政收入却明显不足，同时由于公共支出过度依赖于基层财政，造成了县乡财政财力与事权严重脱节。郭德君(2013)5 认为由于部分下级政府的财政权限被上级政府集中以减轻自己的财政压力，同时上级政府的一些事权也被转移给下级政府，而作为最基层的乡镇却无法再转移压力，财力与事权的不对等束缚了乡镇财政的正常运转。政府实施转移支付的目的是促进地区间基本公共服务的均等化，实现地方财政的收支平衡。关于政府转移支付的效果分析，国内外存在两种不同的观点:第一种观点认为中央政府的转移支付在缩小地区间的财政能力上发挥了有效作用。Boadway etal(2002)6 通过研究加拿大政府的转移支付制度，认为转移支付能够通过地区间人口的流动来实现地区间的财政收支平衡。张玉荣，冯毅(2010)7 通过比较地方政府财政的泰尔指数值，认为转移支付可以降低地区间财力的差异，并且从时间趋势上看，这种效果在逐步加强。赵永辉，付文林(2017)8 则利用中国 1998 2012 年省级面板数据，通过构建联立方程模型，发现转移支付在一定程度上能够缓解地区间财力不平衡。而有些学者则认为中央政府的转移支付不能缩小地区间财政能力差异。尹恒，康琳琳，王丽娟(2007)9 利用中国 2000 多个县级地区1993 2003 年的财政数据，发现在分税制改革以后，转移支付几乎造成了近一半的县级财力差异。王丽艳，马光荣(2017)10 使用模糊断点回归方法，发现西部地区转移支付没有发挥均等化效应，反而带来了低效率。国内外文献大多主要是从财政收支结构、公共服务非均等化、转移支付、财政赤字等角度间接地对地方财政收支平衡进行某一方面的研究，而直接研究财政平衡的文献则相对较少，而从现代财税金融体制角度直接研究财政收支平衡的文献尚未发现。同时在现有文献中，大多数学者选取全国作为研究对象来研究财政收支平衡问题，鲜有文献研究县级的财政收支平衡，县的重要性并没有得到足够的重视。因此本文在现代财税金融体制背景下，直接研究县级的财政收支平衡。2县域财政平衡分析的理论基础党的十九届五中全会指出要建立现代财税金融体制，现代财税金融体制是国家治理体系和治理能力现代化的重要支柱，也是社会主义市场经济体制的重要组成部分，有利于加快推动有效市场和有为政府更好结合，为我国经济高质量发展奠定坚实基础。现代财税金融体制的目标主要是财政资源有效分配、中央与地方政府事权与支出责任明确、财政支出标准化、基层公共服务有效保障、现代税收制度完善、政府债务管理机制健全等11。而我国目前个别经济领域资源配置低效的问题仍然存在，不利于激发市场经济活力，且县级财政运行存在着财力与事权不对等，地方债风险较大，财政91陇 东 学 院 学 报第 34 卷收支同质性较高等问题。同时我国实施转移支付的规模较小，且其具有时滞性，有时省级政府为满足自身财政支出需要，截留挪用部分下达至县级地区的财政资金，导致最终发放到县级地区的财政资金不能满足其行使财政职能。财政分权理论认为在市场统一调控的前提下，允许地方政府有一定的财政自主权，同时各级政府分工履行其职能，提高市场配置效率;在尊重市场主体地位的基础上，把政府的职能限定在公共财政领域，以弥补市场失灵;中央要对地方政府进行有效的转移支付，实现地方财政收支平衡12。因此在现代财税金融体制背景下解决县级财政运行出现的一些问题可以在一定程度上运用财政分权理论。财政分权是指中央给予地方政府一定的税收权和支出责任范围，允许地方政府自主决定其预算支出规模和结构13;财政分权的实质在于各级政府治理与财政收支权责的划分14。公共产品理论也对中央与地方财力与事权划分提供了理论基础，萨缪尔森15 认为公共产品具有消费上的非排他性和非竞争性，公共产品又可以划分为纯公共产品和准公共产品，其中准公共产品严格满足消费上的非排他性和非竞争性。该理论认为各级政府间应当根据消费上的非排他性和非竞争性差异以及公共产品收益原则为依据划分事权，并在此基础上配置相应的财力。由于我国分税制改革重点在于中央与省的财力与事权划分，基本上忽视了省以下政府的财力与事权划分，且由于地方政府缺乏主体税种和稳定的收入来源，导致了我国“财力上移，事权下移”的格局;这种格局的出现，造成了县级政府事权大于财力，一些本该属于上级政府的事权下移，县级财政收支不平衡现象较为严重。3县级财政收支平衡的现状与问题 以福建省为例3 1县级地区财政收支平衡率较低，区域发展不平衡由于县级政府本级收入远低于该地区所需要的支出，且受转移支付制度的局限性，转移支付只能部分地弥补财政收支缺口，导致县级财政收支平衡率较低。财政收支平衡率=一般公共预算收入/一般公共预算支出，当平衡率等于 1 时，表示财政收支平衡;平衡率远小于 1 时，意味着财政收支极不平衡;反之则过度平衡。图 1 表示了 2009 年至 2019 年福建省 84 个县的财政收支平衡率的核密度图，数据来源于 福建省统计年鉴。核密度图的峰值大概在0 35左右，意味着有较多的县财政收支平衡率较低。福建省分为闽东，闽中，闽南，闽西，闽北五个区域，图 2 反映了 2019 年 5 个区域财政收支平衡率的差异。从图 2 可以看出闽南个别县级地区达到了财政收支平衡，平衡率的峰值大概在 0 5 左右。闽中地区财政收支平衡率的峰值大概在 0 8 左右，而闽北，闽西，闽东平衡率的峰值则较低，大概在 0 25 左右，以上结果反映出福建省县级地区的财政平衡程度差异较大。同时全国地方政府也面临着财政收支不平衡的现象，我国2020 年地方财政收支平衡率为047，这意味着我国财政收支平衡压力较为突出。图12009 年 2019 年福建省县级财政收支平衡率核密度图图 22019 年福建省县级财政收支平衡率核密度图3 2县级地区缺乏大宗稳定税源和主体税种由于地方主体税种的缺乏，加上“营改增”全面推行之后，地方政府无大宗稳定的专项税源，使地方各级政府在划分收入时很难采取分税制，而不得不采取传统体制，导致县级政府财力严重缺乏。同时由于各种刚性支出超越县级的实际负担能力且有不断增加的趋势，致使县级财政收支不平衡现象较为突出。“营改增”之后，我国实行中央与地方政府共同征收增值税的办法，地方政府高度依赖共享税，引发了县级政府不顾财政绩效与实际需要，盲目兴办企业，自主培育地方财源等扭曲现象，不利于地区产业结构的高质量发展。此外，由于地方税收立法等权限过于集中于中央，地方政府很难因地适宜地调02第 2 期章馨，等:论现代财税金融体制下县级财政收支平衡的实现整税制，进而遏制了地方政府履行其职能的能动性。3 3财政刚性支出压力较大，县级政府财力与事权不对称在新时代背景下，国家出台了一系列的民生政策，比如在精准脱贫、乡村振兴、医疗保障和教育等方面的支出都大大增加，这些政策的出台一方面改善了人民的生活，另一方面也加重了县级政府的财政负担。上级政府在下达建设任务时，同时也提出了县级政府需要提供配套资金的要求，甚至在一些情况下，上级政府下达的专项指标与项目投资总额相差较大，最终导致县级财政承担兜底责任，其财政支出压力进一步加大。此外，由于分税制改革没有明确省以下政府之间的财力分配，对事权也没有进行明确规定，导致了中央到地方的财力逐级递减，同时由于县级财政是我国人民群众面对的基层财政，既要完成上级下达的项目建设支出任务，也要承接本地区的民生领域支出，因此县级财政支出压力日益增加，县级政府财力与事权不对称现象较为严重。从福建省县域数据看，一般公共预算支出由 2014 年的 2086 亿上升到 2019 年的 3218 亿，增长 54%，一般公共预算收入由 2014 年的 1313 亿上升到 2019年的 1679 亿，增长 28%。由此可以看出，福建省县级财政支出压力较大，收支不平衡现象较为严重。3 4县级政府财政预算绩效管理质量不高县级政府在推动预算制度改革过程中付出了很大努力，为提高财政资金利用效率、财务管理质量起到了积极促进作用，但从整体运行状况看仍存在一些问题。主要表现在以下几个方面:一是个别县级政府对预算绩效管理的认识不足，参与财政预算绩效管理的积极性不高，过度重视争项目拿资金，而对财政资金的使用效益的重视度却不足;二是某些县级政府没有根据本地区的实际情况来科学地确定预算指标，不能为财政资金分配提供科学准确的依据，加上关键资料收集不完整，一些财政指标“粗”而不“细”，最终导致目标责任无法明确到个人;三是针对财政预算绩效管理的培训教育相对落后，不能很好地组织相关绩效管理人员及时地学习相关理论业务知识，导致在构建县级财政预算绩效体系时力不从心。3 5县级财政具有同质性问题地方财政的“同质性”是指各县级之间在财政收支上有类似的构成和数量关系，并且在行为模式下也具有趋同的趋势 16。管永昊和贺伊琦(2013)16 研究发现我国地方财政存在着较为明显的同质性，这种同质性会影响财政的自主能动性，损害地方财政的创新，使财政活动不能反映当地居民的真实性需求。由于县级政府在投资、经济、基础设施建设等方面相互“攀比”，财政支出规模盲目扩大，财政不平衡的现象较为严重。为探索县级财政收支的趋同性，本文以福建省 84 个县财政为例，采用实证分析方法进行研究。由于我国政府在 2007 进行了财政收支改革，比如经济建设支出没有在 2007 年之后的统计年鉴中单独出现，因此 2007 年前后的财政收支数据不具有可比性;且由于 2018 年缴纳营业税的应税项目改成缴纳增值税，营业税从此退出中国的历史舞台，因此本文选取 2007 年至 2018 年福建省 84个县及市辖区的财政收支数据，并使用 stata 软件，数据来源于 福建省统计年鉴。3 5 1县级财政收入的同质性I=1 862I 增值税+1 265I 营业税+2 173I 企业所得税+2 395I 个人所得税+(1)税收是目前我国地方财政预算收入的主体部分，而增值税、营业税(2018 年营业税改为增值税)、企业与个人所得税是我国税收收入的主体税种。因此本文用上述四个税种来分析福建省县级财政收入的同质性。从理论上而言，地方的税收结构主要与地方经济发展水平有关，而经济发展水平主要从经济结构优化、企业利润率以及个人收入来体现。地区之间的经济发展水平有差距，其经济结构、企业利润率以及个人收入也会存在较大的差距。随着经济的不断发展，经济发达地区的金融业、服务业的比重会越来越高，其增值税、企业与个人所得税所占的税收比重也应该越来越高;即经济发展水平不同的县级地区各类税收收入增长所占比重不应该表现出线性关系，而通过对福建省县级地区主体税种进行一阶差分，发现各类税收收入增长呈现线性关系。从表 1 第 2 列固定面板效应显示，各变量均在 1%的水平上显著，且财政收入增长率与增值税增长率、营业税增长率、企业与个人所得税增长率正相关。因此，从上述实证结果中可以得出福建省各县同一税种的增长对财政收入增长的贡献率基本相同。3 5 2县级财政支出的同质性I=4 26I 一般公共服务+0 61I 教育+4 43I 科学技术+2 83I 农林水事务+(2)本文选取 2007 年至 2018 年福建省各县级的一般公共服务支出、教育支出、科学技术、农林水事务支出，使用 stata 软件，计算结果如下表所示。从表112陇 东 学 院 学 报第 34 卷第 3 列固定面板效应显示，各变量均在 1%的水平上显著，这说明福建省各县之间的财政支出结构高度统一，即无论各县级之间经济发展水平、资源禀赋、宗教信仰有多大不同，地区之间同一类支出的增长对财政支出增长的贡献率基本类似。从上述实证分析中发现，福建省地方财政存在着较为明显的同质性。由于福建省各县的经济发展状况、资源禀赋、产业结构以及民族构成上有较大差距，所以这种同质性现象不是由经济社会发展造成的，而是由地方政府制定的计划和指标所决定的。这说明虽然地方政府在提供公共产品上取得了一定的成效，但离公共财政还有一段差距。表 1财政同质性回归结果变量回归(1)财政收入增长率回归(2)财政支出增长率增值税增长率1862 (1314)营业税增长率1265 (1893)企业所得税增长率2173 (634)个人所得税增长率2395 (1922)一般公共服务支出增长率4260 (1356)教育支出增长率0 614 (767)科学技术支出增长率4426 (7 20)农林水事务支出增长率2827 (1736)时间固定效应控制控制个体固定效应控制控制样本数8588952097310 5514注:、*分别表示显著性水平为 1%、5%、10%，括号内为回归系数的 t 值4政策与建议4 1现代财税金融体制下县级财政收支平衡思路建立现代财税金融体制为促进县级财政收支平衡务实制度奠定了基础。现代财税金融体制是对财税体制改革成果的巩固和发展。具体表现在以下几个方面，第一，理顺各级政府间财政关系，推进事权与支出责任改革，使地方政府事权与财力相适应，进而实现县级政府财政收支平衡。第二，中央与地方政府要正确界定政府与市场的分工关系，优化投融资结构，发挥好政府投资效率，形成投资有效供给。要发挥好政府投资的引导和激励作用，带动更多的民间投资与社会资本流向民生领域。第三，中央政府要健全预算管理体系，推进预算绩效改革，建立全面规范透明、约束有力的预算制度，尽快出台统一的绩效考核标准，积极推进县级政府财政信息公开，提升其预算透明度并提高公众参与度。同时加强中长期财政规划管理，进一步健全预算问责制，增强对预算违法行为的威慑与问责。第四，完善地方政府债务管理机制。防范化解地方政府隐性债务风险，严格禁止地方政府以企业债务形式增加隐形债务。创新地方公债机制，优化地方政府债券品种和期限结构，健全及时反映市场供求关系的国债收益率曲线。第五，健全地方税体系，培育地方税源，统筹推进非税收入改革。第六，健全省以下财政体制，按照分税制原则科学划分地方各级政府收入，加快完善地方政府转移支付制度，使财力向困难地区倾斜。4 2县级财政收支平衡的具体对策4 2 1明确政府与市场的边界构建新发展格局，实现县级财政收支平衡，就必须充分发挥市场在资源配置上的决定性作用，推动有效市场与有为政府更好地结合。市场主体是社会生产力的基本载体，是经济发展内生动力的源泉，激发市场活力就是把市场竞争环境营造好，把政府的权力放到位。要以“减税降费”为总抓手，以优化营商环境为切入点，完善产权保护制度。从政府的角度来说，政府必须厘清边界，在尊重市场运行规律基础上，完善市场监管、公共服务、经济调节和社会管理等职能，不断提高宏观经济治理能力。为此要加大力度推动简政放权，进一步优化政府服务流程，让群众和企业办事更有效率。按照中央提出的要求，地方政府要最大限度减少对市场资源的直接配置和对价格的直接干预，最大限度地减少不必要的行政执法事项。同时应善于借助大数据、云计算和物联网等的应用，更好地发挥政府的作用。最后要强化政府的制度建设，形成不敢腐，不能腐的惩戒机制和保障机制，确保权力得以公正廉洁地使用。4 2 2划分县级政府财权与事权“十四五”规划明确指出，要明确中央和地方政府事权与支出责任，健全省以下财政体制。根据公共财政理论，中央政府应该提供全国性公共产品与服务，而地方政府提供区域性公共产品与服务。对22第 2 期章馨，等:论现代财税金融体制下县级财政收支平衡的实现于跨地区外部性强的事务，应明确为中央财政事权。要适度上移中央的事权与支出责任，把涉及市场统一和要素全国范围内流动的事务明确为中央支出责任。目前我国地方政府财力较小，不利于地方政府履行支出责任，提高当地居民的生活水平，同时由于各地区的经济发展水平、产业结构状况以及风俗习惯有差异，与中央相比，地方政府对当地状况更为了解，更有可能制定出有利于当地经济发展的财政支出政策。所以应该在保证中央有一定程度的调控能力前提下，适度增加地方财力。最后，中央应该把各级政府职能的全部事项形成支出责任明细单，做到有法可依，有章可循。涉及国计民生的大事要由宪法加以规定，然后以宪法为基础制定其他相关法律。目前我国法律没有直接规定有关政府财力与事权匹配问题，有关这一方面的法律还不健全，有待尽快完善。4 2 3完善地方税体系目前我国税收体系中间接税占比较高，而间接税在调节收入再分配方面上具有累退性，不利于调节国民收入分配。“十四五”规划提出要适当提高直接税比重，深化税收征管制度改革。为此要健全以所得税和财产税为主体的直接税体系，进一步完善个人所得税制度。要合理扩大纳入综合征税的所得范围，实行有差异的宽免制度，同时把“绩合机制”适度扩大到非劳动收入，加快完善家庭赡养系数差异化的征收模式;要进一步优化增值税，简化增值税税率，争取把 13%、9%和 6%三档税率变为两档的模式。积极推进房地产税立法，立法方向为公平土地、不动产税负和缩小社会贫富差距，并为地方税体系设立稳定税种。合理配置地方税权，理顺税费关系，使地方非税收入体系的改革匹配地方税体系的建设。加快推进资源税费改革，适度地将资源税征税范围扩大至森林、水等自然资源。培育地方税种，使县级政府有稳定的收入来源，按照中央与地方收入划分的改革方案和“立法先行、充分授权、分布推进”的原则，把消费税征收稳步下划至地方。最后要深化税收征管制度改革，建立权责清晰、规范统一的征管制度，持续推进涉税信息共享平台信息建设，促进各部门信息共享。4 2 4完善转移支付我国税收返还采用的是“基数法”，经济发达的地区税收额多，其获得的税收返还也多，财力会更加充裕。与此相反，经济欠发达的地区财政收入基数小，税收返还比例小，财力依旧不足，因此税收返还对缩小地区间财政收支平衡的作用不大。为此可以考虑将税收返还的一部分采用“因素法”进行分配，使其按各地区所需进行分配，同时适度地减少税收返还，将减少的税收返还用于增加一般性转移支付。此外，中央政府要加快创新转移支付方式，加大对财力薄弱地区的支持力度，让财政资金直接下达至县级地区，进而促使县级政府有效地推进“六保”“六稳”工作。最后中央政府要健全转移支付定期评估机制，同时应有后续的资金追踪，强化监督水平，确保转移支付资金及时准确地到位。4 2 5提升县级财政预算绩效管理2018 年中共中央、国务院印发的关于全面实施预算绩效管理的意见，标志着我国预算绩效管理进入“全方位、全过程、全覆盖”的改革阶段。首先，县级政府要加强对预算绩效管理的认识，定期对绩效管理人员进行相应的专业培训，不断加强学习国家的新政策、新法规，让其充分了解预算绩效管理体系的流程和实施标准，进一步提升绩效管理效率。其次，县级各部门机构制定的中长期财政规划和年度预算绩效计划要符合该部门的绩效目标，同时中央政府可以适度给予县级预算部门一定的灵活自主权，允许预算部门按照各项目的重要顺序来安排预算收支。再次，健全预算绩效管理体系，各部门要合理规划绩效周期，不断完善绩效主体，科学设计绩效指标，并且要分析实际绩效评估结果偏离绩效目标的原因，把反映出来的问题及时汇总、解决，为以后年度编制预算积累经验。特别是对于县级政府，要建立专项资金的预算绩效目标，明确禁止专项资金挪用现象，确保专项资金专款专用。最后，要建立科学的监督机制，实时跟踪各部门预算资金的使用状况，同时审计部门可以每年对各部门绩效信息的真实性和监督机制进行风险评估，从而确保决策者可以安心地把绩效信息作为预算决策的参考依据。4 2 6构建地方特色经济县级政府要发挥地区资源优势，使其优势发展成为经济增长优势，以改变地方财政结构同质性。首先在自然资源利用上，开发地区特色农产品，推进农业现代化，争取提高其附加值，引导农户走向市场化。其次可以利用当地自然人文景观优势，发展旅游业，如敦煌莫高窟、九寨沟、台儿庄古城等。旅游业与其他产业关联度高，经济乘数效应较大，我国一些具有自然资源优势的县级地区也可以将此作为推手间接地带动其他产业的发展，以起到培育财源的作用。利用当地的劳动力资源优势，交通位置优势，32陇 东 学 院 学 报第 34 卷大力发展民营经济，着力扶植一批科技型，农副产品加工型和吸纳下岗职工就业型的民营经济，“扶优扶强”，培植骨干型财源，力争使民营经济在整个县级经济中占据主导地位，成为县级经济发展的主导力量。最后要大力推进工业化，以工业化带动产业化，城镇化，力争培育一批具有市场竞争实力的支柱企业，并加快运用高新技术改造传统农业，利用技术进步，提升经济运行的质量和效益。4 2 7规范县级政府竞争行为、改善政绩考核机制财政结构同质性会阻碍县级财政管理的创新，诱导地方财政的不合理竞争，并且会在一定程度上影响公共财政的实现，间接加剧地区间经济发展的不平衡，因此改变地方财政同质性则显得尤为重要。要规范引导县级政府间的良性竞争，首先就要营造公平的竞争环境。要把严格的上下级财政关系写入宪法，将有助于避免上级政府不断要求下级政府增加上缴资金，并向下级政府转移支出责任的现象。其次要把基本公共产品供给与服务均等化作为各地方政府公共财政的目标。公共财政的核心就是要将财政活动建立在公民真实需求表达的基础上，以公民的实际需求为导向，进而改变地方政府的支出结构，消除地方财政同质性所带来的不利影响。另一方面，要建立全面科学的政绩考核机制，加强居民的直接决策和监督权，例如可以举办由各领域居民直接参加的听证会等，增强居民对于地方政府的约束力。在公民充分行使公共选择权利的基础上，中央可以适度赋予地方政府更多的财政和税收管理权限，逐步放宽限制“用脚投票”机制发挥作用的户籍制度，以此来推动人力资本的流动。最后可以鼓励地方政府根据居民的实际需求进行财政管理创新，并且发挥出本地区的比较优势，制定出符合国家产业政策要求的产业发展政策。参考文献:1 孙文学，付海威 财政体制创新是化解体制风险的当务之急 兼论地方财政平衡中的不平衡因素 J 辽宁工学院学报(社会科学版)，2004(05):85-872 杨华 县乡财政:困境与出路J 中央财经大学学报，2006(01):14-183 李建军，王德祥 经济开放与地方财政收支非平衡 基于中国省际面板数据的实证研究 J 武汉大学学报(哲学社会科学版)，2012，65(01):106-1124 吴俊培，陈思霞 税收和政府转移支付的经济稳定效应分析 基于中国经验数据的实证J 税务研究，2013(07):10-155 郭德君 西部乡镇财政收支矛盾研究 以乡镇债务的成因及化解为视角 J 西北农林科技大学学报(社会科学版)，2013，13(02):58-636 Boadway W，Frank F Efficiency and equalization pay-ments in a federal system of government:A synthesisand extension of recent resultsJ Canadian Journal 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