空间尺度下黄河国家战略实施...基于济南市域协同案例的研究_吕俊平.pdf

80城市规划 CITY PLANNING REVIEW2023年 第47卷 第6期 VOL.47 NO.6 JUN.2023R e g i o n a l G o v e r n a n c e区域治理【作者简介】吕俊平(1986-)，男，山东大学政治学与公共管理学院博士研究生，lvjp0306 。尹晶晶(1999-)，女，山东大学政治学与公共管理学院硕士研究生。王佃利(1971-)，男，博士，山东大学政治学与公共管理学院教授，山东大学国家治理研究院副院长，中国城市规划学会会员。【修改日期】2023-05-09【中图分类号】TU982.2【文献标识码】A【doi】10.11819/cpr20230607a【文章编号】1002-1329(2023)06-0080-09【摘要】黄河流域生态保护和高质量发展战略是我国江河战略的重要构成，其体现出的流域治理模式和国家战略贯彻方式，是中国式流域治理的政策集成的重要体现。地方政府是落实黄河战略的主要执行者和关键力量。在黄河战略提出三年之际，对济南市域空间的协同案例进行多尺度拆分，从空间尺度视角审视黄河国家战略中市域范围内协同模式与特征，可以发现：济南市落实黄河国家战略中的区域协同，在国家、市域和县(区)域三个尺度上呈现出不同的模式与特征，分别为国家战略驱动的科层模式、创新激励驱动的网络模式和平等协商驱动的契约模式。不同空间尺度上呈现出的区域协同模式，是自下而上协同主体的治理需求与自上而下战略驱动的政策要求共同作用的结果。【关键词】空间尺度；区域协同；黄河国家战略ABSTRACT:The ecological protection and high-quality development strategy of the Yellow River Basin is an important component of Chinas strategy for rivers,which embodies the watershed governance mode and the way of implementing the national strategy,and is an important embodiment of the policy integration of Chinese-style watershed governance.Local governments are the main actors and key forces in the implementation of the Yellow River strategy.At the time of three years after the Yellow River strategy was proposed,it can be seen through a multi-scale splitting of the collaboration case of Jinan City space and a review of the collaborative mode and characteristics within the medium-sized area of the national strategy for the Yellow River Basin from a spatial scale that:the regional collaboration in the implementation of the Yellow River national strategy in Jinan City presents different modes and characteristics at the national,municipal,and county(district)scales,which are the national strategy-driven section-level mode,the network mode driven by innovation incentives,and the contract mode driven by equal consultation,respectively.The regional collaboration modes presented at different spatial scales are the result of the combination of governance needs of bottom-up synergistic subjects and top-down strategy-driven policy requirements.KEYWORDS:spatial scale;regional collaboration;the Yellow River national strategy1 问题提出2019年9月，习近平总书记主持召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会并发表讲话，黄河流域生态保护和高质量发展上升为重大国家战略。2021年10月，深入推动黄河流域生态保护和高质量发展座谈会在济南召开，意味着黄河战略从初步规划转向深入落实，也体现出“让黄河成为造福人民的幸福河”国家信念的坚定追求。黄河自西向东横跨九个省(自治区)，在山东省东营市流入渤海，有其独特的地理区位特征和经济发展特征。黄河流域治理是典型的跨域治理，超越不同范围的行政区域，流域治理的协同性与属地管理的“碎片化”矛盾，要求必须以协同治理为黄河流域治理的基本凭借，这也是扩大黄河流域治理的正外部性、阻滞负外部性扩散的必然选择。从地理意义上来说，“流域是以水为核心要空间尺度下黄河国家战略实施的区域协同模式*基于济南市域协同案例的研究REGIONAL COLLABORATION MODE FOR THE IMPLEMENTATION OF YELLOW RIVER NATIONAL STRATEGY FROM A SPATIAL SCALE PERSPECTIVE:BASED ON A COLLABORATION CASE IN JINAN CITY吕俊平 尹晶晶 王佃利L Junping;YIN Jingjing;WANG Dianli*国家社会科学基金一般课题“黄河流域生态保 护 与 高 质 量 发 展 的 跨 域 协 同 治 理 机 制 研究”(22GLA00343)；山东省社会科学规划项目“健全共建共治共享的社会治理制度和提升社会治理效能研究”(22AWJ35)。81致力于共同解决好社会公共事务，“最大限度地维护和增进公共利益”3；第三，治理过程动态性，各协同主体采取适当的方式进行互动和决策，最终就公共事务达成共识并采取行动。本文关注的是黄河流域市域范围内的府际协同治理，因此，治理主体的多元性仅体现在行政体制内的层级政府和政府部门。流域治理是协同治理理论最常见的应用场景。黄河流域协同治理是黄河治理的重点研究领域，也是实务界需要优化提升的现实治理策略。自2019年黄河战略提出以来，国内以黄河流域为主题展开的研究迅速增加，从中央政府到沿黄各省市不断探索实践黄河流域生态保护和高质量发展的有效路径，在经济、社会、生态、文化等多领域实现跨域协同合作，为黄河流域协同治理研究提供了丰富的现实样板。通过前期文献梳理，黄河流域协同治理的已有研究大致形成两条研究路径：其一，以整体性为视角关注全流域的协同合作，遵循“理论内涵应然要求机制构建”的研究路径，主要解释了是什么、为什么、怎么办的问题。流域协同治理具备协同治理的基本特征，是在流域的整体性、外部性等特征的基础上，由流域多主体共同解决流域治理碎片化问题的过程。在流域协同治理的政府内部，大致形成几种协同关系，包括纵向府际间协同、横向府际间协同和斜向政府间协同1-2。在黄河流域治理面临诸多困境的当下，“黄河流域协同治理不仅是破解生态环境治理行政分割的客观要求”2，也是遏制生态环境恶化和负外部性的关键举措，更是推动流域经济社会均衡发展4的必然选择。至于如何通过协同治理实现黄河流域生态保护和高质量发展，学者们提出要完善治理机制和结构，实现治理转型。周伟认为要从建立组织载体、健全制度体系、完善协调机制三个方面完善协同治理机制2。廖建凯和杜群认为需要通过治理转型实现黄河流域协同治理。具体而言，在治理结构上“从黄河水管理转向黄河流域治理”4、“从以行政区划为主的区域管理转向流域管理”5，在治理模式上“从科层管理转向多元共治4、从地方分治转向协同共治”6，在治理手段上“从命令控制主导的威权管制转向利益诱导的衡平治理”4。其二，以专题性问题关注黄河流域特定区段问题，遵循“现实困境原因分析对策建议”的研究路径，基于案例分析，从不同维度提出黄河流域协同治理的优化路径。司林波等对黄河流域上中下游不同区段进行比较，分析不同区段生态协同保护的模式与特征，从完善机制建设方面提出推进黄河流域生态协同保护的治理策略7。素，由土地、生物等自然要素以及与此相关的经济、社会等人文要素所构成的复合系统”1。同样，黄河流域不仅是承载水资源的空间载体，也是由自然、经济、社会组成的“系统性极强、整体性极高、协同性密切的区域”1，中央、省、市、县(区)等多层级行政主体参与黄河流域治理，横跨多个政府职能部门。而空间恰恰是一个既具有地理属性也具有社会属性的概念，黄河流域协同治理可以看作是在地理空间的基础上对流域内社会空间的多维重构过程，在空间治理结构上呈现出一定的层次性。通过尺度拆分可以考察黄河流域协同治理在不同空间尺度上的表现形式和特征。因此，从空间尺度讨论黄河流域的协同治理模式，为黄河流域协同治理提供了新的研究视角。跨域治理需要各主体之间的高度协同。地方政府是跨域治理的主要执行者和关键力量2，对于黄河流域协同治理而言，辖区的市域是位于中间层级的十分重要的治理单元。一方面，辖区的市承接来自上级的中央和省的治理要求，成为国家意志在地方的执行者；另一方面，辖区的市级政府作为市域内的最高行政主体，对内统筹领导各协同主体之间的关系，是构建市域协同治理网络的关键节点。在黄河战略背景下，探究市域范围内协同治理中不同空间尺度的协同模式和特征，探求国家战略在市域范围内的实现方式，关系到黄河战略实施走深走实的速度和质量，也关系到黄河流域治理效能。在黄河流域和黄河战略中，济南市具备独特的地理区位优势和突出战略定位。本研究聚焦于济南市域内落实黄河战略的协同行动策略，基于国家尺度、市域尺度和县(区)域尺度三个层面的协同实践，从空间尺度视角探讨市域府际协同的模式及其特征表现，力图回应如下研究问题：在不同的空间尺度上，济南市在落实黄河战略的过程中形成何种协同模式？在不同的空间尺度上府际协同模式呈现出何种特征？通过对济南市贯彻黄河国家战略的实践挖掘和探究，试图探求市域府际协同的内在动力和行为逻辑，增强对黄河流域协同治理的现实解释力。2 文献回顾与研究视角2.1 文献回顾：黄河流域协同治理协同治理是多元主体共同解决区域性或跨域性社会公共事务的方式。对于协同治理的主体和发生过程，学者们的观点主要有，第一，治理主体多元性，包括政府组织内部和外部的主体多元性1，如非政府组织、企业、居民等，构成相互交错的协同关系网络；第二，治理目标一致性，空间尺度下黄河国家战略实施的区域协同模式吕俊平 尹晶晶 王佃利82城市规划 CITY PLANNING REVIEW2023年 第47卷 第6期 VOL.47 NO.6 JUN.2023R e g i o n a l G o v e r n a n c e区域治理韩建民和牟杨以甘肃段生态环境协同治理为例，从政府、市场、社会、公民四个主体维度提出实现生态环境治理协同化的优化路径8。实证分析进一步验证了治理结构和治理模式转型的必要性。在协同的具体内容上，黄河流域协同治理研究还包括对立法协同、司法协同、产业协同等具体领域的关注，体现了同样的研究思路。已有的两种研究路径对黄河流域协同治理做出回应，兼具理论价值和现实指导意义，但仍存在不足之处。一方面，对协同治理的认知偏重应然和宏观，对黄河流域治理协同机制的构建具有有效性，但由于缺乏对现实的关照，导致其现实解释力不足。另一方面，对某区段或全流域协同治理的研究，侧重于对实践中行动策略就事论事的对策回应，缺乏空间层次性的眼光，忽视了协同层次性的差别。本文基于黄河战略产生的治理特殊性，提出空间尺度的研究视角，从济南市落实黄河战略的协同行动策略入手，探求市域内不同尺度的协同治理模式与特征，以期对黄河流域市域范围内的协同治理机制的运行进行阐释。2.2 研究视角：空间尺度近年来，学者将空间和尺度作为一种对社会问题分析的视角，契合了本文的研究主题，本文以此视角分析济南市域范围内贯彻黄河战略协同治理的模式与特征。空间是一个抽象的概念，最简单的空间本意是指地理学上的空间，是物与物的位置距离的度量。空间生产理论的出现“赋予空间浓烈的社会性色彩”9，将空间与权力、资本相联系，认为空间中弥漫着社会关系和社会结构。尺度一词源于地理学，本意是“表征空间规模、层次及其相互关系的量度”10。“直到20世纪80年代，尺度的人文含义逐渐被地理学者关注”11，尺度从地理空间意义上的静态概念，转变为具有人文色彩的动态概念，人文地理学对尺度研究的框架和方法不断完善。“尺度既指一定地域内的绝对空间，又包含社会空间内所附着的诸多社会关系，地域空间、行政权力、社会关系等内容是尺度内涵的应有之义”9。尺度被赋予社会属性，“在空间治理中代表了制度和空间政策的容器以及空间治理的层级”12。由此可知，空间和尺度都是既具有地理空间属性又具有社会空间属性的概念，空间尺度为分析流域和区域治理提供了新视角。目前，不同学科对空间尺度视角的研究呈现出一些差别。地理学中使用的空间尺度基本上停留在静态的空间层级划分上，根据地理空间的大小构建不同层级的空间尺度分析框架。如张宇硕等从县域、市域、集聚区三个尺度构建黄河流域旅游景区空间格局分析框架13，周滔等将城市形态的多尺度结构划分为建筑空间尺度、街区尺度、城市尺度、区域尺度，均是用空间单元表征空间尺度14。行政学研究则赋予空间尺度社会性和政治性色彩，不再局限于地理空间意义上，尤其侧重于尺度政治和尺度重构研究，借此阐释我国城市群、城市战略功能区、国家级新区等区域治理形成的尺度逻辑和机制。黄河流域的协同治理，实质上可以看作是对黄河流域的区域空间治理。本文所使用的空间尺度视角兼具地理学和行政学意义，在济南市落实黄河战略的协同实践中，呈现出两层意涵：第一，从行政区划的空间范围，将济南市落实黄河战略的空间治理结构分为国家、市域、县域三个尺度；第二，从科层制的层级关系，关注不同空间尺度中协同主体的内在行动策略和权力关系，以尺度政治来分析权力互动问题。本研究选择济南市为案例，主要基于以下两方面考量：一方面，对于济南来讲，黄河战略是最高层次的战略，在此背景下济南市全力建设的“新旧动能转换起步区”具有明显的国家尺度特征；另一方面，济南市下辖十区两县，是山东省强省会战略的直接承载者，是落实黄河战略的关键行动者，在市域内形成了市域层面和县域层面的协同关系，构成了市域、县域两个分析尺度。3 济南市贯彻黄河战略的协同行动根据黄河国家战略的要求，济南市落实黄河战略面临着公共服务、基础设施、产业发展、生态保护、科技文化等诸多领域的多重任务，涉及中央、省、市、县(区)多层级政府，涵盖多个政府部门。“跨域性公共事务的有效治理需要地方政府间协同合作，实现治理目标的一致性、治理行动的协同性和治理过程的有序性，从而提高跨域性公共事务协同治理绩效”3。对济南市贯彻黄河战略的协同行动进行多尺度拆分，描述济南市在国家、市域和县域三个尺度上的协同实践，可为跨域性公共事务治理提供现实参照。3.1 战略定位：战略叠加对济南提出的新要求2021年10月，中共中央、国务院印发黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要，为黄河国家战略的贯彻落实提供根本遵循。为实施这一战略，山东省、济南市先后出台山东省黄河流域生态保护和高质量发展规划和济南市黄河流域生态保护和高质量发展规划，将济南放在国家战略发展大局、区域协调发展布局中高点定位，为实施黄河国家战略提供战略牵引力、政83策推动力和发展支撑力。2021年2月，济南出台关于贯彻落实强省会战略的实施意见，明确城市的发展目标是“准确把握黄河重大国家战略赋予济南在新发展格局中的历史方位”“加快建设国家中心城市”。高战略定位凸显着国家对济南的发展期许，也反映出资源在空间尺度上的分配与集聚。济南市贯彻黄河国家战略的协同实践为黄河流域市域协同蹚出新路、总结经验，以期辐射带动黄河流域中心城市的发展。3.2 济南市落实黄河战略的协同行动策略3.2.1国家尺度：新旧动能转换起步区实现条块间协同所谓国家尺度，是指从国家层面、国家战略层面来观察济南市的行动策略。济南新旧动能转换起步区是黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要中唯一支持建设的新区，是国家从黄河战略的高度来谋划布局的，是济南落实黄河战略的战略功能区，具有明显的国家尺度特征。影响起步区建设和发展的行为主体除起步区自身外，也包括中央政府、起步区所在的省级政府和其所依托的母体市级政府15。梳理政策发展脉络可知，济南新旧动能转换起步区建设的要求源自于中央和省级层面的政策支持(表1)。针对起步区省属市管的管理实际，在行政体制内建立组织化的机构作为起步区建设府际协同的载体，实现了多主体的互动和权力配置重构。一方面，山东省和济南市均成立以党委、政府主要负责同志任双组长的省、市支持济南新旧动能转换起步区建设工作领导小组16，作为省委、市委议事协调机构，促成政府内部块块之间的协同共建。领导小组是为了完成某项任务而组建的跨区域、跨部门的临时政治单元，具有行政管理职能，但位列于正式机构之外。成立领导小组的主要目的之一，是对某项综合性事务所涉部门进行协调，其成员通常包括该事务所有相关机构的正职或副职领导人。济南市在具体工作领域也成立了领导小组，如济南新旧动能转换起步区管委会政务公开领导小组和济南新旧动能转换起步区城乡公益性岗位开发管理工作领导小组，均由起步区专职副书记任组长，小组成员涵盖各街道、各职能部门、直属单位、驻区各单位的领导。非常规的领导小组，作为一种临时性的议事协调机构，可以在前期帮助起步区建设工作走上正轨。另一方面，成立济南新旧动能转换起步区党工委、管委会，作为山东省委、省政府的派出机构行使权力，由省委省政府领导担任起步区党工委和管委会的“一把手”，委托济南市管理，省属市管的管理实际促成了条块间的协同。管委会成为起步区的行政管理机构，其管辖范围以经济性事务为主，社会性事务为辅，组织领导、统筹协调济南新旧动能转换起步区开发建设管理的全面工作。区域性专门机构的设立可以促使区域内条块之间形成区域公共事务治理的合力，在国家尺度的协同治理中是一种行之有效的方式。3.2.2市域尺度：跨领域部门间牵头任务制+联席会议所谓市域尺度，是指在辖区的市的空间范围观察区域协同的行为，主要表现为牵头任务制和联席会议两种形式。“牵头任务制是指，围绕需要协调完成的具体任务，以党政文件的形式，在同级党政机关中确定的包含任务牵头部门与配合部门的组织形态”17。牵头部门是完成这一任务的第一责任单位，协同配合部门合作完成工作，配合部门主要由同级部门组成。联席会议作为一种议事协调方式，承担跨部门的组织协调任务，是“我国政府横向协作的基本形式之一”18，已成为跨域治理、区域协同发展的重要工具。2021年，在山东省检察机关开展的年度“检察工作创新”活动号召下，济南市检察院在全省率先提出黄河流域生态检察一体理念，作为牵头部门推动省域范围内区域检察协作机制的建立，与涉河职能部门探索建立水行政联合执法机制。在省域范围内，济南市检察院牵头省内沿黄表1 中央、山东省、济南市三级政府有关起步区的相关政策Tab.1 Relevant policies for the start-up area of the Central Government,Shandong Provincial Government,and Jinan Municipal Government资料来源：笔者根据公开资料整理而成。时间发文机构政策文件名称2018年1月国务院国务院关于山东新旧动能转换综合试验区建设总体方案的批复2018年1月国家发展改革委国家发展改革委关于印发山东新旧动能转换综合试验区建设总体方案的通知2018年2月山东省人民政府山东省人民政府关于印发山东省新旧动能转换重大工程实施规划的通知2018年9月山东省人民政府办公厅济南市新旧动能转换重大工程实施规划2021年4月国务院办公厅国务院办公厅关于同意济南新旧动能转换起步区建设实施方案的函2021年5月国家发展改革委国家发展改革委关于印发的通知2021年6月中国共产党济南市第十一届委员会第十三次全体会议通过中共济南市委关于加快济南新旧动能转换起步区建设的意见2022年8月国务院国务院关于支持山东深化新旧动能转换推动绿色低碳高质量发展的意见2022年8月山东省人民政府办公厅 济 南 新 旧 动 能 转 换 起 步 区 发 展 规 划（20212035年）空间尺度下黄河国家战略实施的区域协同模式吕俊平 尹晶晶 王佃利84城市规划 CITY PLANNING REVIEW2023年 第47卷 第6期 VOL.47 NO.6 JUN.2023R e g i o n a l G o v e r n a n c e区域治理九市检察机关签订黄河流域(山东)生态环境保护跨区域检察协作机制，牵头成立沿黄九市检察工作协调领导小组，定期召开联络会议和联席会议，各部门成员就所涉问题阐明立场，达成共识，形成决策。在济南市级层面，济南市检察院与济南黄河河务局签订济南黄河流域生态保护治理协作配合机制，共同对黄河流域济南段开展“清四乱”联合巡查；与市河长办签订关于建立“河(湖)长+检察长”协作工作机制的意见，由市、县两级检察院设立相应的市(县)级河湖检察长，形成检察与水资源保护的合力。在区县层面，济南市检察院在历城、长清、济阳、章丘等沿黄区县设立了专门的派驻黄河检察工作站，以此为依托，与河务部门建立巡回检察工作室和黄河生态环境司法修复基地，达成流域生态治理的司法协同。可见，牵头任务制是实现部门间横向协同的一种较为灵活的方式，联席会议工作机制为牵头部门和配合部门提供平等对话与合作的平台基础，将横向各部门纳入协同治理网络。3.2.3县域尺度：区县政府间签订横向生态补偿协议县域尺度是指在区县层面展开的横向协同合作，主要表现为流域上下游区县政府就流域生态补偿达成共识，签订横向生态补偿协议，实现了地方政府间的横向协同。流域生态补偿是促进流域上下游进行水污染协同治理的重要手段，遵循“谁破坏、谁补偿，谁受益、谁负担”的原则，兼具生态效益和经济效益。生态补偿作为生态环境治理尤其是流域治理的有效方式，已有多年的试点和政策经验。梳理政策发展脉络可以发现，中央、省、市三级政府出台的相关政策具有明显的历时性特征和演进逻辑。2016年，中央四部委明确提出“流域横向生态保护补偿主要由流域上下游地方政府自主协商确定”19，地方为主，中央扮演引导和支持角色。黄河国家战略提出之后，中央随即发布了支持引导黄河全流域建立横向生态补偿机制试点实施方案，明确鼓励地方政府加快建立生态补偿机制，并将其与绩效考核挂钩，在一定程度上加快了地方政府开展横向生态补偿工作的速度。中央的顶层设计推动了地方实践。2021年5月，山东省与河南省签订黄河流域(豫鲁段)横向生态保护补偿协议，这是黄河流域第一份省际横向生态补偿协议，标志着黄河流域政府间生态补偿工作的正式启动。2021年7月，山东省生态环境厅和省财政厅联合印发关于建立流域横向生态补偿机制的指导意见，明确横向生态补偿的基本要求和各市政府的责任主体地位，并制定横向生态补偿协议书，明确补偿基准、补偿方式、补偿额度、水质测定的基本要求和完成时限。这一政策导向直接推动了济南市建立横向生态补偿机制发展目标的确立以及责任主体地位的明确。在这些政策的推动下，2021年9月，济南市完成市域范围内11个断面、全部区县的横向补偿协议签订工作，辖区内上下游的各个区县之间都以协议明确了彼此之间的权责关系。2021年12月，济南市人民政府办公厅先后印发济南市“十四五”生态环境保护规划和济南市“十四五”水务发展规划，明确提出“落实黄河流域横向生态补偿机制，建立流域县际间横向生态补偿机制”20，县域生态补偿工作趋于完善和规范。上下游政府签订的横向生态补偿协议书主要包括实施范围和期限、水质目标、水质测定、补偿标准等内容，其法律属性应视为流域上下游的“共同利益”。横向生态补偿协议有效协调流域上下游生态与经济利益，达到了水质优化、生态保护的目的，实现地方利益和区域利益的共赢，是市域内县(区)域尺度协同治理的重要工具。4 空间尺度视角下多层级黄河战略执行特征4.1 国家尺度：国家战略驱动的科层式协同济南新旧动能转换起步区是济南作为黄河流域中心城市引领黄河流域生态保护和高质量发展的战略支点，承载重要的战略地位。从动态视角来看，起步区是在国家政策的战略性扶持下设立的，国家为起步区建设提供政策红利和资金支持。伴随着区域-国家空间格局的尺度上移，起步区建设跃升到国家尺度的协同治理。与先行区相比，起步区在原有产业功能的基础上，承载更多的经济、社会、生态等综合功能。起步区建设远远超出了济南市政府的行政边界，其行政体制变化、权力配置重构等依赖于科层组织内部高层级行政力量的介入，国家和省级政府主导了起步区的建设历程10。一方面，国家通过战略规划明确起步区发展目标及方向；另一方面，省级政府赋予起步区市级经济社会管理权限和部分省级经济管理权限(图1)。“显 性 的 组 织 结 构 蕴 含 着 权 力 关 系 结构”21。济南新旧动能转换起步区党工委、管委会作为山东省委、省政府的派出机构，是专门负责起步区开发建设和管理工作的行政实体，省级政府通过让渡或授予部分法定职权，将分散于各职能部门的治理区域公共事务的能力和资源集中到一个机构，实现了权力转移和权威集中。济南85新旧动能转换起步区建设工作领导小组权力主要来源于其成员在原单位的职权和在整个权力金字塔中所处的位置。当前的领导小组从结构上保证了这一组织形式有利于协调相关部门共同解决起步区的特定问题，从人员和权利配置上保证了这一组织形式的权威性，达成了有效性与制度化的平衡21。国家战略驱动的协同治理模式呈现出明显的科层特征，“以权威作为其协调机制，通过明确的分工以及组织内部的层层授权和节制，实现政府间关系的协调和区域公共事务的共同治理。”224.2 市域尺度：创新激励驱动的网络式协同在省级政府治理创新的要求下，济南市检察院在省域和市域范围内推出一系列创新举措，以助力落实黄河战略。济南市检察院作为牵头单位，与省、市、县三个层级的检察机关和涉河部门分别开展检察协作和水行政联合执法工作，构成跨层级、跨领域、跨部门的协同网络(图2)。济南市检察院是协同网络的中心，参与协同的各部门是地方政府府际协同网络中的节点，具有权威分散性和平等参与权与决策权，提升了流域公共事务治理的有效性。“协同网络中各个行动者之间相互信任与积极合作的态度是达成协同合作的基础要件，采取的是一种合作互惠的行动策略”22。在市域尺度的协同实践中，济南市检察院作为牵头部门，是构建协同治理网络的核心要素，对其他配合部门没有指挥命令权。通过牵头部门调动不同层级、不同部门的治理资源，实现协同治理主体功能定位的重构和革新。同时，协同治理网络的构建也重构了协同主体之间的行政关系，在行政主体之间、管理体制内部等构建起高效、扁平的新型协同关系网络9。在协同实践中，联席会议凭借其“代表性”和“共识决策”的鲜明特征，成为被广泛采用的协同治理方式。新型协同网络中的各主体依托联席会议这一平台，“就区域内的公共事务进行交流、协商并达成一致意见”22，进而促成合作事项的达成。4.3 县域尺度：平等协商驱动的契约式协同流域上下游区县政府是行政层级上的平等主体，遵循市场规律为各自的利益讨价还价，通过签订横向生态补偿协议，“利用契约平等、协商的特质以及对契约双方的约束力来对地方政府治理区域公共事务的权力、责任进行合理的配置”22，实现生态利益与经济利益的双赢。根据政策演进脉络可以发现，济南市域范围内区县之图1 济南新旧动能转换起步区尺度上移示意Fig.1 Leveling up of start-up area for conversion of old and new kinetic energy of Jinan City图2 济南市检察院协同网络示意Fig.2 Coordination network of Jinan Procuratorate空间尺度下黄河国家战略实施的区域协同模式吕俊平 尹晶晶 王佃利86城市规划 CITY PLANNING REVIEW2023年 第47卷 第6期 VOL.47 NO.6 JUN.2023R e g i o n a l G o v e r n a n c e区域治理的行动主体受到不同的要素驱动实现协同治理。国家尺度上，国家战略驱动济南市新旧动能起步区建立发展，呈现出明显的科层特征，其空间格局发生了区域-国家的尺度上移。市域尺度上，济南市检察院受到上级部门的创新策略驱动，在省域、市域范围内探索跨领域、跨部门的协同实践，构建起协同网络。县域尺度上，横向生态补偿协议以其平等互惠的优势被各级政府广泛采纳，区县政府间基于平等协商达成契约式协同(图4)。5 结语济南市在国家、市域和县(区)域三个空间尺度的协同分别呈现出科层式、网络式、契约式的协同模式，有其各自的协同实现基础和驱动要素，但分析可以发现，不同空间尺度的协同治理呈现出一定的共性特征。第一，自下而上协同主体的治理需求是达成协同意愿的基础，在低空间尺度中往往成为协同治理的直接动因，易于达成地方自主导向的横向协同。第二，自上而下高层级政府的政策要求与支持是实现协同治理的关键，在任何空间尺度中都发挥重要的助推作用，往往是高空间尺度协同主体实现协同治理的直接动因，易于达成权威主导的纵向协同。在我国地方政府府际协同过程中，同时满足这两点要求，能够更有效地促进协同关系达成和协同效能提升。每一种协同模式都有它的相对优势和治理困境，也有其适用条件和阶段。济南市落实黄河战略的协同治理现实叙事，只是提供了一个黄河流域市域协同治理样板。面对动态的、不断发展变化的治理环境，仍要循序渐进地探索治理经验，将自上而下的顶层设计与自下而上的基层探索相结合，引导企业、公众、社会组织等更加多元的主体参与，保证良好长效的合作关系和治理成效。注释(Notes)本文所指的市特指介于直辖市与县级市(不设区的市)之间的设区的城市，也称辖区的市，一般包括副省级城市和地级市。尺度重构主要包括尺度上移、尺度下移和尺度重组。参考文献(References)1 黄燕芬，张志开，杨宜勇.协同治理视域下黄河流域生态保护和高质量发展欧洲莱茵河流域治理的经验和启示J.中州学刊，2020(2)：18-25.HUANG Yanfen，ZHANG Zhikai，YANG Yiyong.TheEcologicalProtectionandHigh-QualityDevelopmentoftheYellowRiverBasinfromthePerspectiveofCollaborativeGovernance：ExperienceandEnlightenmentofEuropean图3 济南市区县之间横向生态补偿协议签订示意Fig.3 Horizontal ecological compensation agreement signed between districts and counties of Jinan City图4 空间尺度视角下济南市落实黄河战略的协同模式Fig.4 Coordination mode of the implementation of the Yellow River strategy in Jinan City from the perspective of spatial scale间横向生态补偿协议的签订工作，遵循“中央统筹省推动市组织区县落实”的纵向服从机制。济南市政府位于重要的责任主体地位，负责协调上下游各区县之间签订横向生态补偿协议，并且要对上下游区县的工作落实和开展情况进行监督。在这种垂直的指挥监督机制下，区县层面按照济南市的部署具体落实横向生态补偿工作，以横向生态补偿协议书为正式约束(图3)。在流域治理过程中，自上而下的行政组织体系逐级推动横向生态补偿政策实施23，是地方政府建立横向生态补偿机制的政策基础要件。流域水治理问题牵涉上下游双方的共同利益，横向生态补偿协议是上下游区县对流域水治理问题的诉求表达途径和互利共赢手段，平等协商是区县政府间签订补偿协议的驱动要素。因此，县域尺度上契约协同模式的达成受到自上而下政策支持和自下而上协同意愿的双重推动。从济南市落实黄河战略的协同行动策略可以发现，在黄河国家战略背景下，不同空间尺度上87RhineRiverBasinGovernanceJ.AcademicJournalofZhongzhou，2020(2)：18-25.2 周伟.黄河流域生态保护地方政府协同治理的内涵意蕴、应然逻辑及实现机制J.宁夏社会科学，2021(1):128-136.ZHOUWei.TheConnotation，LogicandImplementationMechanism of the Local Governments CoordinatedGovernanceforEcologicalProtectionintheYellowRiverBasinJ.NingxiaSocialSciences，2021(1):128-136.3 杨清华.协同治理与公民参与的逻辑同构与实现理路J.北京工业大学学报(社会科学版)，2011(2):46-50，70.YANGQinghua.TheLogicofIsomorphismandtheRouteoftheRealizationoftheCollaborativeGovernanceandCitizenParticipationJ.JournalofBeijingUniversityofTechnology(SocialSciencesEdition)，2011(2):46-50，70.4 廖建凯，杜群.黄河流域协同治理：现实要求、实现路径与立法保障J.中国人口资源与环境，2021，31(10):39-46.LIAOJiankai，DUQun.CollaborativeGovernanceoftheYellowRiverBasin:RealisticRequirements，RealizationApproachesandLegislativeEmphasesJ.ChinaPopulation，ResourcesandEnvironment，2021，31(10):39-46.5 郭晗，任保平.黄河流域高质量发展的空间治理：机理诠释与现实策略J.改革，2020(4):74-85.GUOHan，RENBaoping.SpatialGovernanceofHigh-QualityDevelopmentintheYellowRiverBasin:MechanismInterpretation and Practical StrategiesJ.Reform，2020(4):74-85.6 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