“四维治理”视角下新疆边境...塔什库尔干塔吉克自治县为例_雷霆.pdf

BIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUA2023 年第 7 期（总第 235 期）边疆经济与文化THE BORDER ECONOMY AND CULTURENo.7.2023General.No.235收稿日期：2022-12-14基金项目：2022 年度国家社会科学基金西部项目“我国边疆地区公共安全涉外因素交叉影响与协同治理研究”（22XMZ070）作者简介：雷霆，教授，博士，从事边疆治理、公共管理与公共政策研究；黄亚宁，硕士研究生，从事边疆治理、养老保障研究。新疆作为西北边疆地区的重要省份，边境线长达 5700 多公里，占全国陆地边境总长度的近四分之一，沿边境线有 34 个边境县（市），与八国接壤，是我国邻国最多、陆地边界线最长的省级行政区，尤其是沿边开放战略的实施，新疆已成为中国西部对外开放的前沿。随着社会发展的不断进步，国内外形势的日益复杂，以及现代社会呈现出的资源和财富向中心城市流动、风险在边境地区集散等特点，边境地区面临着越来越多的风险。这些风险不仅包括地震、极端天气、经济发展滞后、信息技术不发达等自然、经济风险，还面临三股势力、基层治理等政治、社会风险，尤其是新冠肺炎疫情（以下简称“疫情”）暴发以来，更是加深了新疆边境地区的风险叠加。在党的十九届五中全会上，习近平总书记强调“治国必治边”“健全强边固防工作机制，切实维护边疆安全”，充分凸显了边境安全与边疆安全的重要地位。党的二十大报告提出：“推进国家安全体系和能力现代化，坚决维护国家安全和社会稳定。”做好边境地区风险防范工作，对于实现维护边境地区社会稳定和国家安全目标具有重要的现实意义。一、文献回顾与问题提出边境是与国家边界直接相连的特殊区域，既是国家陆地疆域之边缘，也是国家地缘战略的前沿阵地。随着我国现代化建设的推进和“一带一路”倡议的广泛响应，边境地区逐渐从偏远地带转变为对外开放的前沿以及与邻国交流的重要节点，同时也成为各类社会风险聚集交织的复杂区域和敏感地带，这就需要对社会风险进行防范。社会风险是指在社会发展过程中出现的各种不确定性因素以及可能引发社会动荡或冲突的一种状态1。当今时代是一个充满不确定性因素和各种危机的时代，边境地区一直是我国社会矛盾和冲突的高发区。一旦边境地区的风险防范不当，就可能爆发危机，给边境地区的和谐稳定带来巨大影响，也给国家治理体系和治理能力现代化带来巨大挑战。边境地区的社会风险防范引发了学者们的普遍关注，学术界针对边境地区的社会风险防范和边境治理等相关问题进行了不同角度的探讨，研究成果主要集中于以下两个方面。一方面是有关边境地区社会风险防范面临的紧迫性和重要性的研究。朴今海和孙云彤(2022)、谢贵平（2016）、方盛举和张“四维治理”视角下新疆边境社会风险防范研究以塔什库尔干塔吉克自治县为例雷 霆，黄亚宁（新疆大学 政治与公共管理学院，乌鲁木齐 830046）摘 要：边境地区一直是我国社会矛盾和冲突的高发区，边境地区社会风险防范不仅是边境治理的重要部分，也是总体国家安全的重要部分。为了应对新疆边境地区社会风险的复杂性、多样性、扩散性和动态性等特征，在理论上构建了以系统治理为治理体系、以依法治理为治理基础、以综合治理为治理理念、以源头治理为治理方式的“四维治理”分析框架，以塔什库尔干塔吉克自治县为典型案例总结目前边境地区社会风险的类型以及在社会风险防范过程中面临的实际问题，最后提出优化新疆边境地区社会风险防范的路径。关键词：四维治理；社会风险防范；新疆边境中图分类号：D63文献标志码：A文章编号：1672-5409（2023）07-0001-071BIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUA边疆经济与文化 2023 年第 7 期The Border Economy And Culture No.7，2023增勇（2021）等学者基于边境社会风险的分类与特征以及边境地区面临的安全与威胁等进行了多维探讨，指出边境安全是国家安全中不可或缺的一部分，边疆民族地区社会风险对社会稳定产生着重要影响2-4。另一方面是有关边境地区社会风险的防范研究。面对社会风险的特殊性和难以控制性，白维军（2013）指出要从政治、经济、文化、社会等多个方面开展民族地区的“风险危机”治理5；夏文贵和杨冬琴（2022）指出可以建立边境地区一主多元的协同治理机制6；李俊清和刘应美（2022）则建议对边境地区社会风险实施全周期管理7；马成明和崔莉（2022）从文化的角度强调铸牢边境地区中华民族共同体意识在防范边境社会风险中的重要作用8。已有研究关注了边境地区社会风险防范治理的具体内涵、运作逻辑、梗阻困境、推进策略等，从边境地区单一风险的研究到复合风险的研究均有显著成果，研究范式也趋于多面化，理论研究角度多种多样，不断丰富着我国边境地区社会风险防范和社会治理的思路。党的十八届四中全会提出要“坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理”，党的十九届四中全会进一步指出要“加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理”。从“坚持”到“加强”，表明党中央对“系统治理、依法治理、综合治理、源头治理”重视程度的不断增强。新疆边境地区长期以来作为社会风险聚集地，面对其日益复杂的形势，本研究基于“四个治理”视角，从治理体系、治理基础、治理理念、治理方式角度，构建防范边境社会风险的“四维治理”分析框架，尝试对新疆边境地区社会风险的防范治理给出有效回应，加快对新疆边境地区社会风险防范的研究。二、“四维治理”与社会风险防范的耦合性分析框架边境地区社会风险有着鲜明的特性，具体表现为复杂性、多样性、扩散性、动态性等。首先，边境地区社会风险具有复杂性。边境地区因其自然地理、社会结构、人文环境、政治制度等方面的复杂性和特殊性，加之与民族地区的高度结合，各种矛盾问题和潜在风险相互交织、彼此转化，在一定程度上形成社会风险的“综合体”9。其次，边境地区社会风险具有多样性。这是指边境地区社会风险的类型众多，既有社会风险的普遍性，也有边境地区的特殊性；既有现有风险与潜在风险并存、传统风险与非传统风险共生，也有自然风险、经济风险、社会风险以及政治风险相互交织。再次，边境地区社会风险具有扩散性。新疆边境地区特殊的地理位置，使其安全问题的影响不仅局限于某一特定区域或者特定国家10，而是呈现出“内传”和“外溢”现象，例如跨境赌博、电信诈骗等，通常需要国家间的配合和完整的法律制度来完成对犯罪组织的打击。最后，边境地区的社会风险具有动态性。不同阶段会出现不同类型的风险，早期新疆边境地区主要面临的是军事威胁衍生的安全风险，后来面临的是“暴乱”“恐怖事件”“三股势力”等政治风险，而近年来主要面临的是疫情防控中遇到的社会风险以及脱贫攻坚中边民的经济返贫风险等。总之，边境地区的社会运行存在多重社会风险，同时这种风险的存在是客观的、必然的，也是我们无法完全规避的，边境地区的社会稳定直接关系到国家的国防安全。（一）社会风险防范的治理体系系统治理“系统”是指由相互联系的若干组成部分结合而成的、具有特定功能的有机整体。随着国内外形势的复杂化，目前边境地区面临的风险不仅是军事入侵的威胁，而且是范围更广、更分散、更多样性的社会风险，仅仅依靠政府或单个部门通过自上而下或控制性的路径已经无法有效解决，应该通过多元主体的共同参与，共同防范边境地区的各种社会风险。因此，在边境地区社会风险防范的过程中，要基于“系统”的思维，以“系统”的理念应对这项系统工程。党的二十大报告提出要“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”，这为构建防范边境地区社会风险的治理体系指明了方向和行动思路。充分发挥党的领导核心和政府的主要引导作用，通过统筹各方面资源，调动一切积极因素，将边境地区各治理主体有机结合，使得各个要素在协同之下实现良性互动，最终形成风雨同舟式的社会风险防范治理体系，共同筑牢边境社会安全屏障。在这个过程中，不仅需要各主体做到“人人有责”，还需要各主体“各司其职，人人尽责”。（二）社会风险防范的治理基础依法治理法乃国之重器，法治对于边境地区各种社会风险防范工作的有序开展与规范运行极其重要。习近平总书记提出的新时代党的治疆方略中把依法治理放在首位，中央民族工作会议提出要提升民族事务治理法治化水平，这些论断都体现了法治的重要性。坚持依法治理既是促使边境地区摆脱落后、愚昧思想的前提，也是实现民主与法治的基础。面对边境地区社会风险的扩散性和涉外性特点，治理行为和治理过程也要有相应的法律支撑和法律保障。一方面，新疆边境地区出现的一切社会问题必须纳入法治化范畴，用法治精神引领社会治理，用法治思维谋划社会治理，用法治方式破解社会治理难题。以法治化理念、思维、办法和手段指导和开展边境地区的社会风险防范工作，从而在边境地区形2BIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI 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No.7，2023成有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的良好治理基础。另一方面，不断提高边民的法律意识和法律素养，让法律意识在边民心中生根发芽，努力形成边境居民“人人懂法、自觉守法、主动护边”的良好局面，自觉抵御潜在风险的威胁。（三）社会风险防范的治理理念综合治理无论社会风险多么复杂多样，综合治理要求综合运用各种手段在边境地区筑牢反对分裂、维护稳定的防范化解根基，不仅需要法治的坚强外壳作为治理基础，也需要德治与法治相结合、经济发展与社会稳定相依托的治理理念。一方面，在边境地区风险防范治理的过程中，要遵循“刚柔相济”的原则，充分运用中华民族共同体的政治建设、社会主义核心价值观的文化建设以及道德建设、思想教育、宣传引导、激励等“软方法”；另一方面，边境地区的经济建设和民生保障也是防范边境风险的重要部分。因此，将经济发展和民生改善作为争取民心的重大法宝，使各族群众能平等充分地享受到国家发展的成果，最大限度地团结各族群众，把他们紧紧团结在党和政府周围，自觉感党恩、听党话、跟党走，筑牢反对分裂、维护稳定的根基。（四）社会风险防范的治理手段源头治理无论边境地区出现何种风险，风险如何转化，建立一个未雨绸缪的社会风险预警机制和应急处置机制是关键。要在边境地区建立“人防、物防、技防”的三防机制，在风险前奏或苗头出现时，相关部门能够及时、准确地掌握风险前奏动态，并对可能危害社会稳定的事件迅速作出反应，将风险扼杀在萌芽状态。其中，“人防”的主体不仅包括驻边军队、公安民兵组织，护边员、干部、普通边民都是不可或缺的一部分，例如巡逻巡视人员、应急队伍、值班警卫等；“物防”是指对边境地区的重点区域、位置、场所安装防护栏、围墙等防御和安全设施，为人员提供必要的执勤、防护、抓捕等器械装备，以及在边境设置提示牌和各种标识；“技防”是对人防和物防在技术手段上的补充和加强，是指提高边境地区社会风险防范的科学化、智慧化、精细化，必须借助信息技术和数字技术，这三个部分不是彼此割裂的，而是一个整体，共同增加防范风险的屏障功能。概而言之，以“四维治理”应对边境地区社会风险防范，不能简单将系统治理、依法治理、综合治理、源头治理分割成单个主体，应以系统治理为治理体系、以依法治理为治理基础、以综合治理为治理理念、以源头治理为治理手段，构建一个完整的边境社会风险防范治理体系，四者相互内嵌，共同服务于我国国家治理体系和治理能力现代化。系统治理是基于系统的思维，要求国家治理从整体着眼、联合动态演进，重点是建立社会风险防范治理共同体；依法治理是以法治精神、法治思维、法治方式破解社会治理难题；综合治理是在依法治理的基础上，将德治与法治相结合，经济发展与民生保障相互衬托，共同实现社会风险防范的“善治”；源头治理突出未雨绸缪，强调从源头上建立社会风险防御机制是提高治理能力的关键，核心是做好边境地区的“人防”“物防”“技防”等三防建设。“四维治理”既需要坚持系统治理，处理好多元主体的关系，又需要坚持依法治理，使治理有法可依；既需要综合治理，采取多策并举的手段，又需要源头治理，标本兼治，重在治本，提高边境地区社会治理水平。关系图如图 1 所示。三、边境地区社会风险防范研究案例以塔什库尔干塔吉克自治县为例新疆边境受多因素影响，面临着突出的边境安全问题。塔什库尔干塔吉克自治县（以下简称“塔图 1以“四维治理”应对边境地区社会风险防范分析框架3BIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN HUABIAN JIANG JING JI YU WEN 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