村规民约视角下的宅基地管理制度：文本解读.pdf

现代农业研究Modern Agriculture Research第29卷引 言作为我国农村集体建设用地的宅基地，在相关国家法规和村规民约共同管理下存在一些不协调，探索农村宅基地管理问题具有重要意义。此外，由于国家法律在广大农村地区的普及与执行存在一定的局限性，难以落到实处，因此在农村宅基地管理中，村规民约显然是有其存在价值的。但村规民约也不是能够解决农村宅基地管理问题的“万金油”，更多的是以一种契约的形式起到教化民风、规范村民行为的作用。本文通过查阅“中国选举与治理”“百度文库”“村民自治”以及各村级政府官网等网站，共收集了63 个村的村规民约，一共包含了20 个省。本文将指出在村规民约视角下关于农村宅基地是如何进行管理的，在管理过程中既存在着与国家立法之间相互调适的部分，也存在着一些不协调的部分；对于如何促进村规民约与国家法律法规之间相互调适以便更好地处理农村宅基地管理问题提出了可行的解决措施。1 村规民约视角下的宅基地管理内容分析村规民约中宅基地管理的主要内容包括宅基地资格权、“一户一宅”管理、宅基地面积管理、闲置宅基地管理以及宅基地退出等五个方面。根据所分析的村规民约研究文本可知，对于宅基地资格权的管理在21 份村规民约中有体现，占比33.33%；对于“一户一宅”的管理在13 份村规民约中有体现，占比20.63%；对于宅基地面积的管理在15 份村规民约中有体现，占比23.81%；对于闲置宅基地的管理在7份村规民约中有体现，占比11.11%；对于宅基地退出的管理在3份村规民约中有体现，占比4.76%（如表1所示）。村规民约视角下的宅基地管理制度村规民约视角下的宅基地管理制度：文本解读文本解读（湖南农业大学经济学院湖南，长沙410128）【摘要】解读不同地区村规民约中宅基地管理制度的主要内容，发现村规民约视角下的宅基地管理制度既有与法律政策相互融合的一面，也有与法律政策不协调的一面，不协调导致了村庄社会的许多冲突与矛盾。如何让村规民约等地方性自治条例更加完善，作为法律政策在村庄内部的细化而不是用来规避法律政策的手段。使其不再是介于自治与法治之间的一种教化型契约，而是具有法律效力的载体，从根本上促进基层民主自治与法律政策相融合的实现。【关键词】村规民约；土地制度；宅基地管理中图分类号：F301.22文献识别码：A文章编号：2096-1073（2024）02-0114-117唐雯妤，唐 浩TANG Wenyu,TANG HaoAbstract This paper studies the main contents of the house-site management system in the village regulations,it is found thatthe homestead management system from the perspective of village regulations and folk conventions is not only integrated withthe law and policy,but also incompatible with the law and policy,which leads to many conflicts and contradictions in thevillage society.Therefore,we should think about how to make the local self-government regulations such as village rules andconventions more perfect,as a legal policy in the village,rather than to evade the means of legal policy.It is no longer anedifying contract between autonomy and rule of law,but a carrier with legal effect,which promotes the integration ofgrass-roots democratic autonomy and legal policy.Key words village rules and regulations；the land system；management of residential land（School of Economics,HunanAgricultural UniversityChangsha,Hunan410128)The Management System of Homestead from the Perspective of VillageThe Management System of Homestead from the Perspective of VillageRegulations and Folk Conventions:Text InterpretationRegulations and Folk Conventions:Text Interpretation收稿日期：2023-10-09基金项目：湖南省社会科学基金项目“土地延包中坚持和实现集体所有权问题研究”（项目编号：21YBA080）作者简介：唐雯妤（1998-），女，汉族，湖南邵阳人，硕士研究生，研究方向：村庄治理与土地制度等；唐浩（1977-），男，汉族，湖南安乡人，副教授，研究方向：土地制度、乡村治理等。主要内容宅基地资格权“一户一宅”宅基地面积闲置宅基地宅基地退出数量（份）21131573占比（%）33.33%20.63%23.81%11.11%4.76%表表1 1 村规民约研究文本中宅基地管理主要内容的占比村规民约研究文本中宅基地管理主要内容的占比114唐雯妤，唐浩：村规民约视角下的宅基地管理制度：文本解读1 1.1 1 对于宅基地资格权的管理宅基地资格权是指集体经济组织成员基于其集体成员身份，依法取得宅基地使用权的保障权利，而这种权利的作用就在于其是村民依法取得宅基地使用权的一种保障，同时也是关乎农民的切身利益和维护集体内部秩序的需要1。在所分析的村规民约研究文本中，多数表现为村民申请宅基地与是否是集体经济组织成员挂钩。也有少部分村规民约进行了详细说明，如山西省阳城县皇城村民自治章程中规定了宅基地资格权的审批并精确到审批户的姓名、面积、土地类别、收费等项目；湖北省浠水县倒旗河村在宅基地的申请条件中不仅介绍了宅基地申请报批程序，还有村民可申请使用宅基地以及不得获批宅基地的情形。在年龄限制方面，四川省龙泉驿区十门村的村规民约规定，只有年满14周岁的村民才能享受村、组的集体收益以及集体土地的分配。1 1.2 2 对于“一户一宅”的管理农村村民一户只能拥有一处宅基地，这就是所谓的“一户一宅”管理。山西省洪洞县北马驹村村规民约、浙江省北仑区小门村村民自治章程中规定：原则上一户只能有一处农村宅基地，其村民在出卖、出租农村住房后，不准再申请宅基地。不仅如此，有的村还会说明办理宅基地证后的建房期限，如山西省万荣县东景村村规民约中规定办理宅基证后，两年内未建房的，每年向村委会交纳违约金1000元，直至新房建成。然而在乡村现实情况中，“一户多宅”的现象极为普遍。有学者认为该现象产生是时代的产物，其根本原因是村民原有宅基地的位置或规模等条件已不能适应需求的变化，在这一管理过程中，农村宅基地土地管理主体的缺位，加上作为被管理的客体农户法律意识的缺失，使得形成了推动农村宅基地土地“一户多宅”现象的外在驱动力2。在所分析的村规民约研究文本中，出现了一些关于新建房屋后不愿意退出原有宅基地形成的“一户多宅”现象的村民可能面临经济或其他处罚，如湖北省浠水县倒旗河村中规定按照新建房所占地面积实行有偿使用，并且每平方米不得低于3元，老宅基地不得低于2元，收费面积以滴水为界；云南省草铺镇青龙哨村村规民约规定审批建房地基按每平方米交费15元，拆旧建新每平方米收费5元，其中交村民小组、村委会各50%。根据我国 土地管理法 相关规定，每一户农村居民原则上只能拥有一户农村宅基地，如果不实行分户的话，每一个家庭只享有一处宅基地，若是实行分户，就可以拥有两处或者更多处的宅基地3。目前我国农村地区“一户多宅”现象频发，因此，明确分户人员的宅基地确权标准能够在最大程度上保障每位农户分配宅基地的合法权益。在村规民约研究文本中对于分户人员的管理措施主要包括两个方面：其一，可以批准宅基地的情况，如安徽省临泉县迎新村的村规民约明确规定，凡是符合当地建房分户条件但未分户的，未分开居住且所使用宅基地面积，未超过建房用地合计面积的村民，可按其批准面积予以确权登记。其二，不予批准宅基地的情况，如广东省三水区五顶岗村民自治章程中规定，以所有家庭成员作为一户来申请宅基地并被批准以后，不具备分户条件；不合理分户后再申请宅基地的，如子女已立户且符合立户条件，其父母再单独申请宅基地的不予批准宅基地。1 1.3 3 对于宅基地面积的管理村规民约规定农户的宅基地需服从统一编制和村镇规划，其宅基地的面积也有当地规定的标准。如山西省洪洞县北马驹村村规民约、浙江省北仑区小门村村民自治章程、河北省涞水县下港村村规民约中都规定一户村民的宅基地面积不得超过该省规定的标准，并且对于符合条件的新建房屋，由乡有关部门与村委会统一铺线、确定地基高度和位置。对于确定宅基地面积更加详细的办法还有浙江省三北镇双马村村民自治章程，该章程说明了建房获批准后，建房户应在开工前向村委员会提出开工申请，由村干部会同镇规划、土管人员到现场勘察，并按批准的四址位置及面积进行打桩放样，方可施工。在针对宅基地面积的管理记录问题也有相应解决措施，如浙江省崇福镇华光村村民自治章程中提出村民委员会应将村民宅基地面积进行详细记载并建立土地管理档案。关于宅基地面积上限有的也进行了详细阐述。如湖北省浠水县倒旗河村中规定每户宅基地占用面积（包括附属设施）不得超过140平方米；浙江省嘉善县厍浜村村民自治章程中规定村民用地面积按农户承包面积5亩以上，每亩两户一体用房2平方米；按人头计算每人5平方米，按在册户口计算并且两户一体建房户最多不超100平方米。此外，宅基地乱占超占滥建的情况也层出不穷，在村规民约中对于宅基地乱占超占滥建的情况多数表现为村委会进行警告及责令整改，但也有少部分对超占情况进行经济处罚的行为，而这些措施都是由村委会制定的。如云南省宾川县宾居村委会村民自治章程中说明对未经批准手续，乱占乱围的，按 土地法 规定外加以二倍处罚；云南省曼来镇新光村村规民约中提到不按要求超占建盖的，除退出所占面积外，每平方米罚款50100元。1 1.4 4 对于闲置宅基地的管理1.4.1 闲置宅基地优先使用如广东省清新县松岗村村规民约、山西省洪洞县北马驹村村规民约以及浙江省北仑区小门村村民自治章程中均有提出，村民自建住宅的宅基地，尽力使用原有的宅基地和村内空闲地，并应当符合乡镇土地利用总体规划。1.4.2 闲置宅基地使用权流转农村宅基地使用权的流转方式一般包括转让和出租等方式。对于农村闲置宅基地使用权的转让，包括其转让范围及方式、原农村宅基地所有权人以及受转让人的要求也有相关规定。而不合法的流转有的村规民约会采取经济处罚的方式，如广东省南沙区芦湾村村规民约中规定侵占、买卖、出租及非法转让集体用地按情节的严重115现代农业研究Modern Agriculture Research第29卷性处10005000元罚款。1.4.3 鼓励原基改建湖北省浠水县倒旗河村农村土地管理，其村规民约中说明需加强农村建设用地计划管理，村民农村建设住宅必须符合该村年度用地计划以及农用地占用计划，村民建设农村住宅宅基地尽量使用村庄内空闲用地及村民退出的老宅基地，大力鼓励村民原基改建。1.4.4 优先在空心村建房农村空心村空心化是指在某个农村村庄中居住的农民很少但占用的土地却很多，使得农村土地大面积处于空置和浪费的状态。随着现代经济的飞速发展，中国人口城市化和农村人口空心化加剧发展，农村“空心村”和宅基地闲置等问题越来越普遍，引发了严重的农村空心村、空心化现象及其引发的相关社会经济问题3。湖南省嘉禾县宅侯村村规民约就针对这一现象提出了原则上村民需要建房的，优先在空心村内购地建房，具体程序是，本人写好申请报告，再由村民小组开会讨论后并签具意见，经村民委员会审查同意后，经村委定好房屋基地的方位，送报乡人民政府和县国土管理局批准，才允许建房。1 1.5 5 对于宅基地退出的管理农村宅基地退出是指在农村整治过程中，农民通过一定的方式将自己农村居民点拥有的宅基地变为非居住用途的行为。原则上来说，村庄内宅基地退出需要优先使用，如湖北省浠水县倒旗河村土地管理村规民约中规定了宅基地退出优先使用的措施。当宅基地退出与收回后，村集体不可随意使用土地，在使用的过程中应优先用于保障村集体经济组织成员的住宅建设用地需求。由此可见，村民有需要建房的，并且符合申请宅基地的相关条件，应该将退出与收回的宅基地分配给有建房需求的村民使用。例如全家进城落户的情况，四川省龙泉驿区十门村自治章程中说明如户口已迁出本村，原有住房已倒塌的，村民小组有权收回宅基地；关于“五保户”去世的情况，如浙江省吴兴区杨家庄村村规民约中说明由村供养的五保户去世后，房屋归集体所有；村民搬迁后的原宅基地归集体安排使用，不准任何人以任何方式和借口占用。2 村规民约中宅基地管理与法律政策存在不协调的分析2 2.1 1 宅基地资格权明确界限模糊按照 农业农村部 自然资源部关于规范农村宅基地审批管理的通知（农经发 2019 6号）规定，宅基地申请审批必须有相关流程。宅基地和建房申请等事项规定统一由村级组织办理的，农户首先可直接向村级组织提出申请，再经村民代表会议讨论通过后，并在本集体经济组织范围内公示，然后报送乡镇政府，完成审批手续。而只有33.33%的村规民约对宅基地资格权进行了说明，大多也用“集体经济组织成员有资格申请”一笔带过。这类现象进一步反应出村规民约中对于符合什么条件的村民才能被认定是集体经济组织成员、才能够拥有申请宅基地的资格的界限归属并不明确，甚至未曾涉及该方面。2 2.2 2 宅基地使用权流转过程中收取不正当费用房屋登记办法 第八十六条规定，房屋所有权依法发生转移，申请房屋所有权转移登记的，应当提交登记申请书、申请人的身份证明、房屋所有权证书等其他必要材料。由此可见，村干部是没有权利向村民收取费用的，而有的村规民约中提出在宅基地使用权流转过程中应由村组织统一向房屋转让双方收取手续费或管理费的这种行为是不符合法律程序规定的，从本质上来看应属于村级组织自发的截留村民的土地租金，是与 农村土地承包法 不协调的。2 2.3 3 收取闲置宅基地使用费国土资发 2004 234号 关于加强农村宅基地管理的意见 中第二条第七款规定，各地一律不得在宅基地审批中向农民收取新增建设用地土地有偿使用费。农村村民在新建、改建或者扩建住宅时，要充分利用自己的老宅基地、村内空闲地以及荒坡地、废弃地等。根据意见有关规定，其一，农村新增建设用地土地，有偿使用费的缴纳主体为市或县政府；其二，如果农村宅基地位于利用总体规划确定城市(含建制镇等)的建设用地，规模范围内的所使用的新增建设用地，无论是否办理农村土地征收审批手续，都应该纳入缴纳新增建设用地的土地有偿使用费的范围。由此可见，有的村规民约中规定需向村民收取闲置宅基地使用费的行为是需要商榷的。2 2.4 4 强制村民退出宅基地农业农村部关于进一步加强农村宅基地管理的通知 中规定对于进城落户的农村村民，各地可以探索通过多种方式鼓励其自愿有偿退出宅基地。土地管理法 修正案明确，对于进城落户的农村村民，将落实自愿有偿退出宅基地的政策。这意味着，地方政府不得违背农民意愿，强迫农民退出宅基地。宅基地退出实际上是宅基地使用权退出，指宅基地使用权人自愿将作为宅基地的用益物权消灭，即拥有使用权的农户不再拥有用益物权，从而恢复所有权人（集体经济组织）对宅基地的完全支配状态。实际上，就狭义而言，宅基地退出包含宅基地使用权人在得到相应补偿后自愿退出给农村集体经济组织4。“自愿有偿”是农民退出宅基地的先决条件，但是在所分析的村规民约研究文本中，仍有村规民约规定对于全家进城落户的村民，村集体组织可强制收回宅基地，忽略了村民是否“自愿”退出宅基地。3 思考与启示村规民约视角下的宅基地管理制度呈现了三种具有代表性的问题，体现了村规民约与法律政策不协调的方面。因此需要思考：村规民约中规定的宅基地管理措施与国家法律政策的关系是什么？这些措施是否太过“自治”而忽略了法律的公正性？在宅基地管理中又当如何处理村集体组织与村民的关系？当二者出现冲突时法律116唐雯妤，唐浩：村规民约视角下的宅基地管理制度：文本解读能否为处于弱势地位的村民提供适当且有效的司法救助手段？首先，程序正义是实质正义的前提和保证，只有规范村规民约的制定过程，才能保证全体村民共同遵守的行为准则的民主性与群众性。其一，尽管 村民委员会组织法 规定村民自治章程或村规民约不得与宪法、法律、法规和党的方针政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利。但少数乡镇干部片面强调村民自治，认为村民难以沟通，缺乏协调；有关部门对于和法律不协调的村规民约还是选择不加以约束与干涉，持消极态度处理问题。若强制整改不符合法律规范的村规民约，势必会挫伤村干部工作的积极性和主动性，造成干群对立，从而影响其他工作的开展。其二，虽然 村民委员会组织法 第二十七条规定乡、镇政府对违反国家宪法、法律、法规、政策的村规民约有责令改正的权利，第三十六条规定村民委员会或者村民委员会成员做出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民有向人民法院申请撤销的权利，但在现实情况中行政审判认为村民委员会不是一级行政单位，不属于行政诉讼的受理范围，民事审判则强调这类纠纷必须先由政府解决，再以行政诉讼进行裁决，遇到乡镇一级政府久拖不决，造成互相推诿，无处投诉的局面5，导致这些和法律政策存在不协调的村规民约难以得到纠正。其次，对 土地管理法 等相关法规以及国务院和国土资源部、建设部等部委文件，直至地方政府的既有政策（如村规民约、地方性宅基地管理办法等）做出调整及完善。建立并完善农村宅基地的取得、宅基地登记和宅基地使用等系统的农村宅基地管理办法，明确其法律关系和法律地位，从法律法规上解决目前农村宅基地的制度性顶层设计缺陷。针对目前我国农村宅基地立法的滞后，应完善符合当地地方政府实际情况的村规民约，对农村宅基地的规划利用、使用监督；农村宅基地使用权的取得方式、获取内容、行使、流转等方面落实监管责任，并且就其他法律法规应当规定的条款做出合法的规定。让村规民约等地方性条例不再是介于自治与法治之间的一种教化型契约，而是具有法律效力的载体，从根本上促进基层民主自治与法律政策相融合的实现。参考文献参考文献:1 唐浩.村规民约视角下的农地制度:文本解读J.中国农业大学学报（社会科学版），2011，28（04）：106-113.2 王楠，顾恬玮，郝晋珉，等.基于农户特征的黄淮海平原农村一户多宅行为影响因素以河北省曲周县前河道村为例J.地域研究与开发，2022，41（03）：151-155.3 张长春，高泽崇，于秋玲，等.河北省农村宅基地面积问题与对策分析J.江苏农业科学，2013，41（03）：421-422.4 赵佩芳，丁德昌.乡村振兴进程中宅基地退出的法律机制J.中国集体经济，2023（13）：86-89.5 土地承包与妇女权益关于农村第二轮土地承包工作中妇女权益被侵害情况的调查J.中国妇运，2000（03）：30-33.（责任编辑：李丹）117