邻避事件中公众环境话语权的实现路径探析_王欢君.pdf

第 41 卷第 1 期2023 年 2 月常 州 工 学 院 学 报(社科版)Journal of Changzhou Institute of Technology(Social Science Edition)Vol 41No 1Feb 2023doi:10 3969/j issn 1673 0887 2023 01 019收稿日期:2022-06-25作者简介:王欢君(1997)，女，河南郑州人，硕士研究生，研究方向为污染防治法。基金项目:国家社科基金项目“邻避危机视角下的公众参与悖论与适应性治理研究”(15BSH026)邻避事件中公众环境话语权的实现路径探析王欢君(河北地质大学法政学院，河北 石家庄 050031)摘要:随着城市化进程的不断加快，公共产品供给和需求的矛盾在邻避设施兴建过程中日益突出，引发邻避事件。作为邻避事件的主要治理者，政府在治理邻避事件时易忽视公民的环境话语权，产生选址前封闭决策、选址时听证程序无法落实、选址后忽视监管与风险控制等问题，这既不利于实现公民的环境权又有损环境正义，还会给当地带来社会稳定风险。针对这些问题，文章拟从沟通机制的畅通、程序的正当设置与监管赔偿制度的建立这三种路径调和社会公益与公民私益之间的矛盾，提升公众在邻避事件中的环境话语权。关键词:邻避事件;公众环境话语权;环境管理;社会治理中图分类号:D630;C913 9 文献标志码:A文章编号:1673 0887(2023)01 0110 06邻避冲突是现代技术、权利意识、环保意识共同发展的结果1。在权利话语推动下，邻避事件已成为当前城市规划、环境管理、社会治理等领域的研究热点2。公众话语权是公众表达民生需求的渠道，也是一个社会成熟的标志。在民主社会中，个人的人格、人性和权利得到了充分的保护和发挥，人民拥有了当家作主的权利，拥有广泛而充分的话语权。公众的话语权也不断向社会的各个方面延伸，公众环境话语权就是其中的重要部分，在处理邻避事件中发挥着重要作用。邻避设施是维护社会安全稳定、满足社会公众利益必不可少的内容，但同时邻避设施也可能会对周边环境造成潜在或实质污染以及生态破坏，进而产生负外部性。公众因担心其负外部性而产生邻避情结引发邻避抗争行为，实践中因在邻避设施兴建前公众缺少对邻避设施的风险感知，当邻避设施开始兴建时公众短期内难以接受并会产生巨大的情绪波动。当前在邻避设施兴建过程中存在着沟通机制不健全、听证程序难以落实等问题，导致公众无法行使环境话语权，愤怒的情绪和不同的意见无处安放和表达，他们为了实现环境话语权会采取过激行为，就邻避设施的兴建进行抗争;在邻避设施兴建完成后政府部门缺乏监督，周遭居民得不到补偿又投诉无门，于是常引发大规模邻避事件。因此政府必须畅通邻避设施建设时的沟通渠道，对听证、公开等程序进行变革，以避免或合理解决邻避事件。一、邻避事件与公众环境话语权近年来邻避事件引发社会普遍关注，其作为环境公共事务治理中的一大重点需要公众环境话语权的参与，由其主导环境公共事务的走向，并最终决定相关利益分配的结果。邻避事件中的公众在不断寻求环境话语权，确保自身在环境公共事务的决策与执行过程中处于有利地位时，必然与政府公权力产生种种矛盾，对相关问题进行剖析的前提是需要明确邻避事件与公众环境话语权的内涵界定及价值追寻。(一)邻避事件与公众环境话语权的内涵界定邻避一词最早于 1977 年被提出，欧海尔在他的一本书中以“Not in my backyard”对其命名。第 1 期王欢君:邻避事件中公众环境话语权的实现路径探析邻避设施就是指那些建立以后可能会对周边环境造成潜在或实质污染以及产生生态破坏的设施，常见的邻避设施有医院、火葬场、火电厂、垃圾处理站等。欧海尔认为邻避设施有两个明显的特征:一是会带来较差的社会情况，比如因环境公共物品的供给质量下降导致附近居民生存环境变差和附近地区经济衰退;二是邻避设施在给大多数人带来利益的同时会不可避免地损害小部分人的利益。邻避事件就是邻避设施所在地附近的居民因为担心邻避设施会带来环境污染和环境侵权，故而反对相关邻避设施的建立，捍卫自己生存家园的公众性事件。邻避事件的特征一般有三:一是发生规模一般从小到大;二是体现方式既有线下公众的示威游行，又有线上公众利用新媒体发声的舆论盛行;三是邻避事件参与主体的范围不断扩大，最初的参与者只是邻避设施周边遭受不良影响的居民，后来会吸引对生活不满和对政府有怨言的民众加入。环境话语权是指环境主体对环境相关的问题提出自己的看法、发表自己的观点以及关注这些看法和观点是否能在现实中对相关环境问题的发展起到实质作用。环境话语权不仅会影响社会中关于环境的舆论的走向，也会影响环境问题的发展方向。广义的环境话语权，包括国际环境话语权和国内环境话语权，本文提到的话语权均指国内环境话语权。我国邻避事件中的环境话语权既有政府的环境话语权、媒体的环境话语权，又有公众的环境话语权，本文仅论述公众的环境话语权。我国邻避事件中的公众环境话语权是指对邻避设施的选址和建立，公众能发声以及公众的发声会对政府的抉择和相关施工企业的实施产生实质影响的权利。它不但赋予了公众在邻避事件中的民主权利，扩大了他们的公共空间，而且提升了政府运作的合法性，增强了政府行为的可信度3。从表面上来看，我国邻避事件中的公众环境话语权只体现在对邻避设施的选址及实施公众能否发声以及其发声是否会产生实质意义，但实际上它也关系到政治稳定、经济繁荣和社会发展，它既是我们寻求应有环境权的方式，也是我们实现环境正义的现实路径。(二)邻避事件中发挥公众环境话语权的重要意义邻避事件的解决不必须是“革命式”，也可以是“改良式”，这要求政府转变意识，将地区经济发展、生态保护、社会稳定与公民环境权和环境正义相结合，充分关注公众环境话语权，发挥公众环境话语权在邻避事件处理过程中的重要作用。第一，环境话语权是公民实现环境权的必由之路。环境话语权与公民的环境权在目的上具有一致性，政府和企业尊重公民环境权，在邻避设施选址前进行充分调研，向公众阐释邻避设施建设的科学依据，并在邻避设施选址后做好监督工作，将对附近居民的不良影响降到最低，就能很好地避免邻避运动的产生。国务院 2017 年发布的 建设项目环境保护管理条例 第十四条提到了保障公众环境权益，但是在具体操作阶段仍然不够明确，比如在这条规定中提到，建设单位编制环境影响报告书时应该充分征求公众的意见，从表面上看，这是在鼓励公众行使环境话语权，但是在实际实施时却被模糊化了。第二，实现环境话语权是为了追寻环境正义。有关环境正义的话题讨论源自 1987 年美国联合基督教会种族正义委员会发表的研究报告美国有毒废弃物与种族，该报告指出大多数美国的邻避设施都建设在黑人聚集区。邻避设施的建立常常为了公共利益而牺牲小部分人的利益，但是在邻避设施的选址和建设过程中，环境风险总是与弱势群体的生存利益相关联。因为同样面临邻避设施可能带来的环境污染和环境侵权的风险，强势群体有能力远离邻避设施所带来的这些环境风险，弱势群体却无法选择更好的生活环境，他们只能在现有的环境风险中继续生存。在这种环境社会事件中，公众行使环境话语权是为己方谋求环境利益的一种表现，直接关系到环境正义的实现。第三，实现邻避事件中的环境话语权有利于维护社会稳定。作为一种社会抗争性运动，邻避运动给地方政府带来了很大的维稳压力，对此政府通常的解决办法是一闹就停，但这种一刀切的解决办法只能是短期行为，无法从根源上解决问题，只有政府和公众双方通过协商达成利益共识111常州工学院学报(社科版)2023 年才是解决问题的根本之道。邻避设施的受害者一般是弱势群体，他们不仅无法改变体制内的决策，而且无法有效表达自己的利益需求，因此亟须探讨邻避事件中公众环境话语权的实现路径，唯有健全公众表达环境权利的渠道，转变政府治理邻避运动的范式，使公众的意见被尊重、吸收才能实现政府政绩和公众环境话语的双赢。二、邻避事件中公众环境话语权缺失存在的问题在制度层面，虽然没有法律直接肯定环境话语权，但是我国已经为邻避事件的解决建立起了较为完善的法律法规体系，为公众环境话语权的实现提供了可参考的制度基础。邻避事件中公众环境话语权缺失主要的问题存在于制度的具体执行过程中，在执行时因邻避设施的特殊性与公民认知的差异性易产生社会公益与公民私益的矛盾，政府常常会忽视甚至规避公民的意愿作出决策，从而引发决策封闭、程序架空等问题，导致公众环境话语权的缺失。(一)邻避设施选址前决策封闭邻避设施选址前决策封闭主要体现在公众诉求无处可“诉”，典型的有“厦门 PX 事件”和“广东茂名 PX 事件”。从公民参与的角度看，封闭的政府决策缺乏对公众环境话语权的尊重，这是邻避事件势态恶化的重要因素。有学者认为邻避冲突中激发群众不满的主要原因是政府在规划、立项、建设等一系列过程中的“专断压制”和“封闭式决策模式”4。政府的“专断压制”和“封闭式决策模式”是指政府在邻避设施选址前忽略公众环境话语权，缺乏前期宣传和意见交流，使公众环境话语表达不畅，这为敏感群体的环境风险放大、邻避态度变差埋下了导火索。邻避事件中公众环境话语权的缺失会使他们对风险产生不正确的认识，甚至会受各种不靠谱的信息影响而产生焦虑情绪，这种焦虑情绪会激化民众与政府间平时微弱的矛盾，最终体现为爆发邻避事件。决策封闭会使邻避事件中民众的感知风险高于技术风险。所谓技术风险是指专家和学者运用专业知识和技术手段对邻避设施有可能带来的风险作出的评判，民众的感知风险则脱离了专家、学者的科学预判，而仅凭自己的生活经验、媒体报道得出结论。从某种程度上来说，媒体报道的信息可以扩大民众的知识面、丰富民众的信息来源，但是媒体报道信息时一般都是有选择地报道，有时甚至会夸大一些事实，这种媒介传播的非正常偏离容易使民众放大风险。民众的感知风险高于技术风险会使民众对邻避设施的兴建产生焦灼心理，进而陷入高度情绪化的状态，从而引发邻避事件。在邻避事件中起关键作用的并非某个人的意见，而是群体性的邻避态度。当前我国治理邻避问题时政府的决策模式多为行政命令，而行政命令无法通过公众参与吸纳民意，落实群众的知情权和参与权。所以要解决邻避事件就要打破决策封闭，给予公众充分的环境话语权。(二)邻避设施选址时的听证多为象征性程序邻避设施选址时的听证多为象征性程序，主要体现在政府相关部门大多打着维护公共利益的旗号行“象征性程序”之实，典型的如“上海磁悬浮事件”，其根本原因是政府无法有效处理公共利益与政府私益的矛盾。虽然政府代表公共利益，但是利益分化时囿于政绩考核，政府不得不为了地区的经济发展选择性地忽视邻避设施附近居民的利益。当公共设施即将带来政绩时，如何平衡经济发展与社会稳定之间的紧张关系，是政府在邻避设施选址听证时遇到的难题。地方政府一方面是代表中央的公权力的行使者，另一方面也是公众利益的代表，对邻避设施的选址有决定权。理论上政府应充分公正、公开地公布邻避设施选址的各项事宜，但是考虑到邻避设施会促进当地的经济发展，故而现实中有些听证却是走过场，典型的如:上海磁悬浮事件中政府两次环评公示消息均发布在“上海环境热线”网站上，而没有在政府网站、环保部门相关网站等广为人知的门户网站或主流媒体上公示，以缩小信息受众面的方式象征性地告知公众，他们的利益诉求不是程序公正也不是实体公正，而是单纯表面意义上的维稳。从理论上来说，社会稳定是一个地区经济发展的基础，但如果只是表面意义上的维稳只会适得其反。一味地追求维稳会使当地政府出现怕出事、躲事的现象，也就是当公众的环211第 1 期王欢君:邻避事件中公众环境话语权的实现路径探析境话语权得不到充分尊重开始寻求表达渠道时，政府就会出于维稳的目的敷衍了事，最终导致“治标不治本”。因此，如何真正意义上关注公众意见的变化，听取群众关于环境的话语，拒绝政绩至上和经济发展至上，切实考虑公众需求，对可能会引起冲突的邻避设施该如何选址，是按原计划建设还是另行选择其他地方都应公开公正地完成听证程序，这是邻避事件治理的关键。(三)邻避设施选址后忽视风险控制邻避设施选址后忽视风险控制主要表现在作为主体的政府无法构建良好的监管和赔偿机制。邻避设施选址后的风险控制是避免邻避事件向邻避运动转化的关键，其中，地方政府的治理方式直接左右着邻避事件的发展5。政府的监管职责不明确、意愿不强烈、赔偿不到位、问责机制缺失等问题是邻避运动爆发的重要诱因。为避免大规模邻避事件的产生，政府应在邻避设施选址后采取监管的方式确保邻避设施的运行不会影响周围居民的正常生活，确有无法避免的影响应及时作出赔偿，避免群众的不满升级。然而在实际的邻避事件中，政府通常无法做到主动监管，没有及时认识到群众情绪后所隐藏的社会稳定风险，拿不出切实有效的方案，以至于激化了群众和政府间的矛盾，变成邻避事件的催化剂，使自己陷入被动的局面。邻避事件的多重风险因素之间是事件流，它不同于事件链式的多米诺骨牌效应，而是更侧重多重风险的叠加。因此，如果处理不好邻避事件中最重要也是最普遍的两重风险，即监管和赔偿，就会诱发邻避事件。现实中，政府往往是“重建设、轻监管”，处置预案和应对措施往往不具有针对性，不能及时、公开、有效地回应邻避设施选址后群众对监管和赔偿的合理诉求，在邻避设施选址完成后对其选址过程中已经给出的解决方案难以做到切实有效的监管，对确实给群众造成了难以预估的损失的更是无合理的赔偿方案，无法依靠科学的手段实现风险防御和有效控制。政府作为邻避设施建设的批准者要对邻避设施带来的社会风险负责，有些邻避设施是政府在运营，故而就会出现执行者也是监督者的问题。因此，探索第三方全过程监管机制是破解政府监管不到位以实现风险控制的关键。三、邻避事件中公众环境话语权的实现路径实现邻避事件中的公众环境话语权是解决上述问题的必由之路。邻避事件中的环境话语权应包括知情权、建议权、监督权、一票否决权，我国邻避事件中公众环境话语权应表现为信息公开、公众参与、利益补偿、事中事后监督等各个方面，需贯穿于邻避设施兴建的全过程。(一)邻避设施选址前做好风险沟通，保障居民的知情权邻避设施选址前的风险沟通是邻避事件中公民实现环境话语权的基础。所谓风险沟通是指政府和企业应在邻避设施兴建前让周边的居民有效感知即将面临的风险，保障居民的知情权。邻避设施选址前的风险沟通应贯穿于规划、论证、环评等各个阶段。邻避冲突的形成周期长、环节多，邻避设施选址前是邻避冲突的萌芽期，必须做好风险沟通，政府应落实信息公开制度保障公众的知情权，使公众及时感知风险并与政府进行风险沟通。公众的风险感知具有“先觉”与“后觉”的差异。先觉者有了一定的心理准备，反应的激烈程度会弱于后觉者，因此政府应做好风险沟通工作，降低因邻避事件发生大规模冲突的可能性。政府应做的具体工作包括调研、信息公开。政府在邻避设施选址前应充分调研，调研最主要的目的是做好环评，保证邻避设施的建设位置与居民区保持一定距离，并且应避免建在城市的上风口或者河流周边，避免扩大污染范围。其次是做好信息公开工作。中国人民大学马亮教授和厦门大学于文轩教授在政府信息公开如何改变人们对环境质量的评价 中说:“政府大力发布各类环境信息，体现出较强的透明和问责，可以赢得民众对政府的信任。如果政府部门敢于积极主动地披露各类环境信息，那么民众会认为政府会采取切实有效的措施防治环境污染。”所以不论是邻避设施周边的环境治理规划、相关的公共政策，还是某一具体的邻避项目申报信息，都应做到事前公开、及时公开、全面公开，将以往的内部公开变为向社会公开，向公众释明邻避设施兴建的科学依据以及对企业污染处理设施的审查工作，从而311常州工学院学报(社科版)2023 年降低民众的心理抵触感。同时要充分依靠新媒体向特定受影响群体精准公开相关信息。此外，还要拓展公众与政府进行风险沟通的渠道，将以往的被动等待公众参与转变为主动吸纳公众参与，充分利用大众媒介和互联网，使公众能和政府多渠道、多形式对话，如通过实地走访，发放调查问卷、宣传手册，新闻发布，在线问答，开通热线电话以及建立网络平台等，使公众有效参与邻避设施的规划、论证、环评等各个环节，充分的信息公开和有效参与对增强公众信任度和稳定民心有不可忽视的作用。(二)邻避设施选址时应程序正当，保障居民的参与权邻避设施选址过程实质上是社会关系的空间演化和再生过程，体现为开放的公众参与、信息透明化等6。邻避冲突事件的发生还与公众对邻避事件的认知、接受、理解与反应有关7。邻避设施选址时的程序正当具体是指做好经济发展与社会稳定的平衡，实现实质听证、有效听证。中国在城市发展的快车道上遇到的经济、社会、生态三者间的利益冲突比经济和社会利益之间的冲突更加明显，因此，政府在邻避设施选址时的听证程序中应摒弃经济利益至上的观念，谨记听证的目的是解决邻避问题，做到程序正当。程序正当具体表现为在召开听证会、听取专家学者对兴建邻避设施的利弊分析、倾听社会各界对该邻避设施兴建意见的基础上决定相关事宜，而不是只召开政府单方“报告会”。邻避设施开始选址时，要召开听证会，倾听周遭居民意见，核心是行政机关与相对人以及其他利益主体之间的信息互换与整合8，尊重公众环境话语权以实现环境正义。需要注意的是听证会不能只是走过场，必须邀请社会各界人士和环境、排污设备方面的专家对相关问题进行分析论证，并邀请新闻媒体做好记录和监督。如果一次听证会解决不了问题就召开多次，直到问题解决为止。听证会的召开可采用无记名投票方式，除了线下的听证会，也要注重线上听证会的作用，最好能利用新媒体开设论坛，倾听各界的声音。同时还要考虑城市的环境资源总量和如何利用的问题，具体表现为该城市有哪些地方可用于邻避设施的建设?将邻避设施建在城市的哪个地方最为适宜?何时开工经济效益和社会效益的纳什均衡最高?等等，总之程序正当的最终目的一定是既要考虑邻避设施给城市大部分人带来利益，也必须考虑将邻避设施建设给小部分人带来的环境污染和其他损失降到最低。政府举行听证会时要善于倾听民众的意见，使公民能真正参与、实质参与，充分尊重民众的公众环境话语权，必要时对邻避设施选址做到利益相关居民一票否决。(三)邻避设施选址后应做好风险控制，保障居民的监督权和请求权邻避设施选址后的风险控制包括监督和赔偿，这是实现公民环境话语权的重要保障，要将第三方评估机制引入邻避设施选址后对政府的监督工作中。邻避设施兴建后有效的监督手段是引入第三方机构参与监督管理。邻避设施选址后应做好风险控制，第三方评估机制源起外国的公共管理部门，第三方评估具有独立性、客观性、公正性、专业性，可以较好地克服政府既是执行者又是监督者的弊端。在邻避设施兴建完成后的监督工作中，政府作为监督主体行使监督权的依据是第三方评估机构的评估结果。监督分为邻避设施兴建时和邻避设施兴建后的监督。邻避设施兴建时要加强对邻避设施兴建企业的监督，避免因其偷工减料造成污染处理不达标。邻避设施兴建完成后要对邻避设施运营企业进行监督。邻避设施相关企业属中华人民共和国水污染防治法 中的重点排污企业，企业应根据 国家重点监控企业自行监测及信息公开办法(试行)的规定，安装自动监测设备，并与环境保护主管部门的监控设备联网，实时监测排污数据。这个阶段要重视公众环境话语、倾听公众反馈，将其与第三方评估的结果合并考量，因为生活在附近的居民对自己的生活环境感知最深，政府对公民反映的异常环境情况要及时调查，对污染处理不达标的要责令停产停业，并作出相应惩罚。民众对邻避设施抵触的根本原因在于大家都得到了利益，但是邻避设施带来的后果却由周边居民承受，所以一般认为经济补偿是缓解邻避冲突的最有效手段9。要消除民众对邻避设施的411第 1 期王欢君:邻避事件中公众环境话语权的实现路径探析抵触心理，就需要采取切实的措施满足民众的这种利益平衡需求，充分重视邻避设施周围群众的每一次意见反馈，让每一次反馈都能落到实处，让他们无后顾之忧10。切实有效的做法有在征求周边居民的意见后给予现金补偿、税收减免，为利益受影响的居民修建补偿性公共设施如健身馆、游泳馆、公园等。对于担心身体受影响的居民，还可以为他们提供定期的免费体检和问诊。相关企业因运行不当给居民生活造成轻度污染的，要及时采取有效的补救措施，有居民因重度污染主张侵权赔偿的，应根据我国民法典 中侵权责任编的规定给予相应赔偿。四、结语随着公民社会的发育，“你死我活型”的邻避运动终将被公众和政府间环境话语权博弈的动态平衡取代。邻避事件中政府的环境话语权掷地有声，需要在博弈中提升的是公众环境话语权。从公民个人层面来说，邻避事件中的环境话语权不仅仅是他们捍卫自己生存家园的法律依据，更是公民行使环境权、追求环境正义的重要路径;从社会层面来说，我国邻避事件中公众环境话语权的及时、正确行使能避免邻避事件的暴力化演变，实现地区经济发展与社会稳定的动态均衡;从国家层面来说，我国邻避事件中公众环境话语权的实现能促进环境保护和生态保护中国际环境话语权的提升，为我国国际环境话语权的提升贡献力量。因此，我国邻避事件中公众环境话语权的重要性不可忽视，唯有实现邻避事件中的公众环境话语权才能建构主流意识形态体系，促进社会长期稳定和谐。参考文献 1王瑜利益分析视角下的地方政府行为研究:以28 个典型邻避事件为例 J 中国延安干部学院学报，2019(5):110 116 2鄢德奎，陈德敏邻避运动的生成原因及治理范式重构:基于重庆市邻避运动的实证分析 J 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