历史制度主义视角下基础教育援藏政策的变迁_陈婷.pdf

2023 年第 1 期第 34 卷总第 174 期民族教育研究Journal of esearch on Education for Ethnic MinoritiesNo 1，2023Vol 34General No 174 收稿日期 20220125 作者简介 陈婷，西南大学教育学部教授。谢升梅，华中科技大学教育科学研究院博士研究生。江长州，西藏自治区电教馆副馆长。基金项目 本文系国家社会科学基金“十四五”规划 2022 年度教育学一般课题“藏族学生数学学习行为投入测评模型构建及应用研究”(项目编号:BMA220221)的阶段性成果。历史制度主义视角下基础教育援藏政策的变迁陈婷1谢升梅2江长州3(1 西南大学 基础教育研究中心，重庆400715;2 华中科技大学 教育科学研究院，湖北 武汉430074;3 西藏自治区电化教育馆，西藏 拉萨850000)摘要基础教育援藏政策在援藏战略中发挥着基础性作用，肩负着推进西藏跨越式发展和铸牢中华民族共同体意识的双重使命。基于历史制度主义分析框架分析发现，基础教育援藏政策在变迁历程上经历了探索、初步构建、逐步健全、长效化以及精准化发展五个典型阶段，最终形成具有中国特色的基础教育援藏政策体系;在变迁路径上，基础教育援藏政策呈现从路径依赖到路径突破的特征，前者由学习效应、适应性期望、协同效应和退出成本增长所致，后者表现为由“输血式”到“造血式”的援藏理念转换以及由“大水漫灌式”到“精准滴灌式”的援藏模式转向;在动力机制上，宏观社会结构决定基础教育援藏政策走向，中观制度环境影响基础教育援藏政策实践进路，微观行动者推动基础教育援藏政策变迁。展望未来，需要健全基础教育援藏政策体系，促进西藏基础教育高质量发展。关键词 历史制度主义;基础教育援藏政策;路径特征;动力机制 中图分类号G750;G40011.8 文献标识码A 文章编号10017178(2023)01008808高质量推进西藏基础教育援藏工作是新时代西藏基础教育深入发展的现实之需与必然选择，2020 年中央第七次西藏工作座谈会明确要求“强化高质量援藏工作”，而援藏政策是推动西藏基础教育卓越发展的制度要件。现有研究从关注的范围来看，多偏向高等教育1、职业教育2，缺乏对基础教育援藏政策的专文研究;从研究内容来看，虽有学者集中对教育援藏的理念与实践3、特征内涵4、方法模式5 以及政策文本解读6，但在一定的理论视角下对其演进过程、路径以及动力机制进行深度解析的研究却不多见。历史制度主义作为政治学的一种重要理论，为公共政策领域研究某一较长历史阶段内政策变迁的过程、路径与动力提供了一种恰当的分析框架。7 我国基础教育援藏政策嬗变体现了历史制度主义分析话语中“制度转变”“路径依赖”“关键节点”等关键要素的特征，明晰其历史进阶脉络及内在制度逻辑，能为政策制定者与实践者提供新的视角和参考，推动西藏基础教育高质量发展。一、西藏基础教育援藏政策变迁的历程对制度变迁历程进行科学合理的阶段划分是分析制度变迁的基本前提。本研究以 1951 年西藏和平解放为历史起点，以历任国家领导人在任时期作为阶段划分依据，将基础教育援藏政策变迁历程分为五个阶段。88DOI:10.15946/ki.1001-7178.20230316.001(一)基础教育援藏政策探索阶段(19511978 年)针对西藏基础教育发展严重滞后的问题，以毛泽东同志为核心的第一代党中央领导集体提出“长期的帮助”8 142的基本工作思路，由此形成西藏基础教育发展的特殊方式，即接受援助。1954年，国家选派首批 1500 名教师进藏支教。1956年，中央颁布关于内地支援边疆地区小学师资问题的通知 和 关于抽调初中、师范教员和教育行政干部支援西藏的通知，除了从内地选派教师进藏援教外，还从进藏部队中抽调部分知识分子从事学校管理和教学工作，以此迅速扩充西藏地区教师队伍。关于内地支援西藏大学、中学、专科师资问题的请示报告(1974 年)进一步提出“定区、定校包干支援”和“定期轮换”选派教师，加速了教师援藏制度的构建。1976 年，国务院继续发出 关于由山东、湖北两省支援西藏师资的通知，扩大了援藏教师队伍。这一阶段探索形成以缓解师资短缺为初衷的“定区、定校包干支援”的教师援藏政策，但这种帮扶没有做出相应的制度性安排。(二)基础教育援藏政策体系初步构建阶段(19781989 年)1980 年和 1984 年，中央相继召开第一次和第二次西藏工作座谈会，以邓小平同志为核心的党中央领导集体号召“全国支援西藏”，并为“全国援藏”政策的方向、模式和重点确定了基调。1987 年和 1993 年，国务院召开第一次、第二次全国教育援藏会议，强化内地支援西藏活动。这一时期，中央不断调整援藏方式，初步建构完备的基础教育援藏政策体系，以提高援助工作效率和效益。1 经费投入提供物质保障中小学硬件建设成为基础教育援藏政策的重点内容。中央第一次西藏工作座谈会决定投资3700 万元，主要用于西藏各地区教育基础设施建设。1984 年，中央第二次西藏工作座谈会为加快西藏教育事业发展分别拨款 1600 万元和 3000 万元的教育援藏项目经费。1987 年 9 月，国务院召开教育援藏工作会议，共投资 6000 万元，主要用于培养与培训中小学师资、新建和扩建边境县中小学校、教育卫星上行站等。此外，1985 年起，“三包”(包吃、包住、包学费)政策在西藏农牧区中小学施行。2 内地办学政策从无到有并走向体系化1984 年 4 月，中央第二次西藏工作座谈会提出“实行立足本地力量辅以内地支援的多渠道办学方式”的政策目标和创新思路。同年 12 月，国家迅速出台 关于在内地筹建西藏学校和举办西藏班培养人才的意见，从确定办学省市、招生名额分配、学制和教学用语、师资、招生办法等方面初步勾勒内地西藏办学路线图，开启了异地办学的新局面。随后，关于内地 19 省、市为西藏办学的几项具体规定(1985 年)、关于补助内地为西藏办学基建“拨改贷”投资和基建支出预算的通知(1985 年)等政策文件密集出台，进一步细化和补充内地办学具体措施并提供相应经费保障，内地办学体制开始成型。3 基础教育对口援藏政策明确化这一阶段，“对口支援西藏教育”首次被正式纳入关于内地对口支援西藏教育实施计划(1987 年)，该文件提出援助西藏地区师范教育和师资培养，有利于培育和提升西藏地区本土师资建设的自我发展能力。与此同时，基础教育援藏开始关注牧区、山区寄宿制小学的发展，如全国牧区、山区寄宿制民族中小学经验交流会纪要(1982 年)提出“要在教育师资与财政补助上予以支持”。这一阶段，基础教育援藏政策体系初步形成，由单一的教师援藏逐渐拓展为经费投入、内地办学、对口援藏等多样政策类型，也为后续政策体系的完善与发展提供了制度框架。(三)基 础 教 育 援 藏 政 策 逐 步 健 全 阶 段(19892002 年)中共十三届四中全会后，以江泽民同志为核心的党中央领导集体在继续强调“中央关心西藏、全国支援西藏”的基础上，提出“科教兴藏”以及“可持续发展”的战略决策，西藏 74 个县、市、区全部纳入受援范围，形成对西藏县、市、区及教育支援的全覆盖。这一阶段，基础教育援藏政策逐步健全。1 内地办学长足发展1994 年，中央第三次西藏工作座谈会将“长期坚持，逐步扩大，不断完善”作为内地西藏办学的长远发展方针，2001 年中央第四次西藏工作座谈会也指出“继续办好内地西藏班，改善条件，提98高质量”，在此方针指引下，内地西藏班(校)政策不仅注重办学规模、招生规模、办学层次等外延部分，也开始关注教学质量等内涵要求。一方面，1992 年颁布的 关于进一步加强内地西藏班工作的意见 在办学管理体制、招生和毕业生分配工作、教育质量以及办学经费方面进行全方位顶层设计。另一方面，同年，内地西藏中学班(校)管理实施细则 出台，以确保内地办学质量和效益。2 基础教育对口援藏制度化1993 年 3 月，第二次教育支援西藏工作会议明确指出认真贯彻“长期坚持，努力搞好，不断完善”的方针，实行“对口、定点、包干责任制”，并签订了 教育支援西藏协议书，形成了“系统援藏”的格局。1994 年，中央第三次西藏工作座谈会将分散的对口支援进行合理化和固定化，完成由“中央关心西藏，全国支援西藏”的方针政策到“分片负责、对口支援、定期轮换”的具体且更具操作性的机制转换，对口支援制度内涵更为丰富。按照新的支援框架和任务分工，各省市形成以“干部援藏为龙头、技术(教师)援藏为骨干、资金援藏为辅”的援藏思路以及稳定的“省对市(地区)”“市包县”的横向对口援藏模式。与此同时，中央出台“国家贫困地区义务教育工程”“农村中小学现代远程教育工程”等专项政策有力配合内地省市支援西藏基础教育。这一时期，基础教育援藏政策得到强化与完善，先前制定的一系列零散的基础教育援藏政策与措施通过中央第三次、第四次西藏工作座谈会逐步趋于完善，朝着标准化、规范化的方向发展。(四)基础教育援藏长效化发展阶段(20022012 年)党的十六大以来，以胡锦涛同志为核心的党中央领导集体提出“努力实现西藏及其他藏区的跨越式发展和长治久安”的发展目标，要求基础教育及时扩大规模、提高教学质量，培养一大批高素质人才，推动基础教育援藏政策改革进入长效化发展阶段。内地办学以“四位一体”为指导思想，迈向纵深发展，基础教育对口援藏政策体系愈加全面，着力提升本土师资质量。1 以“四位一体”为指导思想推动内地办学向纵深发展2003 年，关于进一步做好教育援藏工作的意见 进一步提出“在十五 和十一五 期间，要适度扩大西藏班办学规模，改善办学条件，重点提高教育教学质量，扩大内地普通高校招收西藏班学生的规模”等顶层制度设计理念与思路，形成规模、结构、质量、效益为一体的内地西藏办学发展新格局。在“四位一体”方针指导下，内地办学政策调整以提升办学质量为核心，围绕规模扩张与提升、管理方式探索与创新、师资队伍保障与配置、办学条件改善与评估、资助金额拓宽与覆盖、党的民族政策和民族团结教育等议题进行改革，以构建全方位的政策支持体系为目标，体现了这一阶段内地办学政策跨越式的转变。2 基础教育对口援藏政策系统化发展在 关于东西部地区学校对口支援工作的指导意见(2000 年)等政策的高密度供给下，基础教育对口援藏政策不断扩展与创新，内容涉及政策倡导、组织结构、形式与内容、质量监控等诸多领域，形成了“省对市(地区)”“市包县”的对口援藏框架。首先，在政策倡导上，多项政策文本把教育援藏视为一项长期的政治任务，增强了各方基础教育援藏工作的责任感和使命感。其次，在组织结构上，建立了以中央政府、内地省、直辖市以及其他行为主体为主的责任明确、分担合理、相互协作、良性互动的援助治理关系。再次，在形式与内容上，既有资金、物资、教学仪器设备和图书资料等硬件支援，也有提供咨询、人员交流、挂职培训等软件援助。最后，在质量监控方面，2007年 7 月，教育部在全国教育支援西藏工作部署会议上提出要建立教育援藏工作评价机制以及实施教育援藏工作年报制度，以规避相关配套政策的失准与缺位。3 提升西藏师资队伍建设水平2007 年 7 月，教育部办公厅印发关于组织实施 2007 年教育部援助西藏中小学教师培训计划的通知，该文件提出对西藏自治区中小学骨干教师开展新课程国家级培训，进一步规定培训目标、内容、方式、对象、时间地点及经费等。此后数年间对口省市选派了大批骨干教师和管理人才，分赴西藏教育一线，在很大程度上缓解了师资匮乏的问题，也提升了西藏师资队伍建设水平。这一时期，基础教育援藏政策沿袭上一阶段的制度框架并向纵深发展，基础教育援藏顶层制度设计与配套措施相互呼应，宏观引导与具体举措相辅相成，推动基础教育援藏工作的长效发展。09(五)基础教育援藏政策精准化发展阶段(2012 年至今)党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央提出“依法治藏、长期建藏、争取人心、夯实基础”的重要工作原则以及精准扶贫、精准脱贫的基本方略，为基础教育援藏政策创新提供了新的理论指引。重点突破“短板”是该时期我国基础教育援藏政策的主题，援藏方式不断革新，援藏目标进一步转向提升西藏自身的发展能力。1 远程教育精准援藏随着现代信息技术发展，远程教育精准援藏正成为创新教育援藏工作的思路和方法。2016年，教育部下发教育部关于加强“十三五”期间教育对口支援西藏和四省藏区工作的意见，其中明确要求“探索互联网+教育援藏新方式，提高对口援藏效益”。面对地域宽广的西藏和四省藏区，基于信息技术的基础教育援藏，突破了时间、空间上的桎梏，将“靶向治理”与“政策整合”置于首要地位，援藏的作用范围与对象愈加扩展，实施更为灵活、针对性更强，且援藏成本大幅降低，可持续性增强，体现出前所未有的创新和变革导向。2 实施“组团式”教育援藏2015 年，中央出台“组团式”教育人才援藏工作实施方案，援助方式由“分散、短期”帮扶变为“集中、长期”，“一体两端”是总体工作思路。“组团式”教育人才援藏囊括教师和管理人才两大学校主体，要求援藏教师与受援学校进行岗位对接，力求在较短时期内提升受援学校的教育教学水平。“组团式”教师援藏改变既往各学科教师简单数量相加的选派方式，从内地输入较为优质的教育资源并加大对理科以及音体美等艺术学科的教师援助力度。“组团式”教师援藏对援藏教师身体素质、年龄、学历、职称均作出详细的规定，体现“择优遴选”原则。质言之，该文件在统筹协调、对口帮扶和保障三方面对援助机制进行了突破性创新，在政策执行中，西藏及有关地市迅速成立了教育人才“组团式”援藏工作领导小组，并制定相应配套措施，迅速推动“组团式”教育人才援藏进入实质运行轨道。同时，多渠道教师援助网络，提高援藏教师整体数量。党的十八大以来，我国已形成社会各部门、教育系统、社会公益类以及个体志愿者四大类教师援助格局，建立起多渠道面向农村的教师援助网络，9 这在很大程度上吸引了一大批优秀人才进藏支教，满足了西藏基础教育发展需求。3 教育援藏政策向农牧区基础教育倾斜农牧区基础教育是西藏教育的“短板”，专项政策向农牧民地区倾斜。首先，国家通过“三区计划”“银龄计划”“万人支教”等政策创新，引导教师援藏和教师培训向农牧区倾斜，为农牧区的基础教育发展打好基础。其次，增加农牧民子女接受高等教育的机会以及内地西藏班在招生录取方面向农牧民倾斜，使农牧民能够获得更多的优质教育资源。最后，国家陆续实施全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件、高寒高海拔地区学校供暖、义务教育和高中阶段农牧民子女全部实行“三包”政策等重大工程，强化西藏农牧区学校基础设施设备建设，满足农牧区教育教学的基本需求。在新的历史阶段，分地区、分层次、分对象的基础教育援藏政策加速实施，呈现出在既定框架下兼顾公平与效率的态势，最终形成具有中国特色的基础教育援藏政策体系。二、基础教育援藏政策的变迁路径在历史制度主义看来，制度变迁过程总体上分成制度存续的“正常时期”(normal periods)和制度 断 裂 的“关 键 性 节 点 时 期”(criticaljunctures)，10 前者遵循路径依赖规律，后者是制度变迁的可能。聚焦我国的实际情况，基础教育援藏政策变迁呈现出从路径依赖到路径突破的路径特征。(一)路径依赖:基础教育援藏政策变迁的历史惯性路径依赖是历史制度主义的基本主张之一，即一旦某个组织开始沿某条路径发展，那最初的政策选择就容易按照某种惯性持续下去。11 基础教育援藏政策在 1951 年前后便确立了以行政为主导的初始禀赋选择，表现出路径依赖惯性。1 基础教育援藏政策的路径依赖表现一方面，体现为政策内容的历史延续性。基础教育援藏由最初从内地抽调教师进藏执教，在20 世纪 90 年代末期发展为包含教师援藏、内地办学、对口支援在内的政策体系且形成固定的制度安排。囿于既有政策体系的强大制度惯性，后续政策多在前期制度框架的基础上进行渐进性地19修订和调整。譬如，关于在内地筹建西藏学校和举办西藏班培养人才的意见(1984 年)为后续内地办学政策完善提供了制度框架，后续改革均围绕招生、管理、教学等方面作出修订调整。同时，学生学成后返回原籍、教学内容重文教、促进民族团结等是各时期内地办学不变的价值诉求，体现出政策的延续性。另一方面，体现为政策运行机制的稳定性。经过数十年的发展，基础教育援藏政策形成了以中央制定援藏方案，中央国家机关、内地省市和高校对口包干，西藏各级学校共同参与的稳定的援藏运行机制。2 基础教育援藏政策的路径依赖原因“增长回报”导致路径依赖，即一旦一种制度被固定后，学习效应、适应性期望、协同效应和退出成本增大等将使制度改变困难。首先，无论是西藏和平解放后的政治动员，抑或改革开放后“定区定校包干”“定期轮换”的单向对口支援模式，还是新时代中央政策推动下的“组团式”教育援藏的互利共赢对口合作模式，这些制度创新带来的巨大制度绩效推动了强烈的学习效应。其次，基础教育援藏由于项目种类丰富、见效快、促进公平的政策优势，获得了中央政府和西藏人民群众的认可，从而促使对这一制度的适应性预期加深，推动这一制度的时空拓展。再次，相关配套制度的出台进一步强化了制度的路径依赖。例如，1984 年中央第二次西藏工作座谈会提出内地办学的政策构想，同年出台 关于在内地筹建西藏学校和举办西藏班培养人才的意见，随后关于内地办学的招生、教学、资金来源、主体、管理规则等内容的配套政策出台，衍生出与现有制度相匹配的政策网络体系，产生协同效应。最后，制度生成之前高昂的成本积淀以及自我强化、相互联结的政策体系在很大程度上约束了路径创新，退出需付出十分高昂的成本，因而行动者倾向选择延续既有路径，保证了基础教育援藏政策的延续性。(二)路径突破:基础教育援藏政策变迁的关键节点历史制度主义认为，制度可能在其发展过程中逐渐暴露弱点，当它达到制度框架内矛盾的“临界点”时，最初的制度将陷入危机，并可能发生质的改变。这一临界点被称为制度断裂的“关键节点”。在整个政策变迁过程中，我国基础教育援藏政策虽未发生剧烈变动，但有两个“关键节点”突破了路径依赖。1 由“输血式”到“造血式”的援藏理念转换基础教育援藏政策转变的第一个关键节点在20 世纪 80 年代，开启了由“输血式”救济援藏转向“造血式”开发援藏的新局面。教育援藏随着1951 年西藏和平解放开始，安定的社会环境为基础教育援藏政策创造了变迁发生的客观基础，在较长时间内中央安排教师进藏以及资金投入，但缺少援藏教师资格要求以及与受援学校的交流机制，这种援藏模式难以培育西藏自主发展能力，体现出“输血式”援藏理念。步入 20 世纪 80 年代，基础教育成为教育援藏的重要对象，基础教育援藏政策由此正式纳入国家顶层设计层面，开始步入转型阶段。基础教育援藏从简单的人力、财力、物力投入向强化本土师资建设、教育资源跨区域流动、远程信息技术援助转变，尤其是“组团式”教育援藏强调“岗位对接”使受援方从被动参与向主动融入转变，体现出从“输血式”的救济援藏转化为“造血式”的开发援藏的趋势。2 由“大水漫灌式”到“精准滴灌式”的援藏模式转向2013 年习近平总书记首次提出“精准扶贫”12 理念，这是推动基础教育援藏政策变迁的第二个关键节点，标志着基础教育援藏政策开始由“大水漫灌式”的援藏模式逐渐转向“精准滴灌式”模式。在此之前，基础教育援藏政策致力于普及义务教育以及均衡教育资源，是一种普惠性、无差别的援藏模式。在“精准扶贫”时代背景下，国家开始对西藏基础教育实施差异化的“滴灌式”精准援助，首先表现在援藏对象向农牧区倾斜，其次是政策体系更加完善、具体、全面，最后是问题驱动型援藏项目增多并且精准运行，不断满足不同地区、层次、对象对优质教育资源的需求，力图实现高质量的基础教育发展。三、基础教育援藏政策变迁的动力机制在历史制度主义视域下，推动基础教育援藏政策变革通过宏观社会结构、中观制度环境以及微观行动者之间的互动得以形成。(一)宏观社会结构:决定基础教育援藏政策走向宏观社会结构即政治、经济体制以及社会文29化观念，这些要素不但决定了基础教育援藏政策的初始选择，并且成为不同时期政策变迁的首要动因。1 政治、经济体制改革为基础教育援藏政策的选择提供行动方向我国基础教育援藏政策的历次变迁根植于国家的政治、经济体制改革，其变迁过程与计划经济向市场经济转变、中央集权统治转向分权治理等宏观环境存在紧密的耦合关系。新中国成立之初，基础教育援藏的政策运行以政府权威为核心，即政府包揽基础教育援藏的方方面面。改革开放后，我国市场经济体制以及分权治理模式的逐步变革，不仅营造了更具活力、更为开放的内外部环境，使社会力量办学和捐资助学等社会援助介入基础教育援藏事业并形成有效补充，推动基础教育援藏政策革新，其集中体现在对援藏理念、援藏模式的创造性转化以及既有利益格局的权力重置。2 社会文化观念影响基础教育援藏政策供给回溯变迁历程可发现，基础教育援藏由边缘向中心位置缓慢过渡，这种趋向转变源于社会文化观念转变。20 世纪 80 年代前，较之高等教育和职业教育与政治、经济的高度关联性，基础教育因其直接经济收益率低，在整个教育及援藏体系中所获空间和资源相对有限，彼时基础教育援藏政策数量少且类型单一，缺乏相应制度安排。事实上基础教育是其他层次、类型教育发展的基础和前提。20 世纪 80 年代后，“以人为本”价值理念在实施教育援藏过程中逐渐受到重视，援助着眼点开始回归“人的可持续发展”的本质问题，致使传统上以人力资源开发为目的的高等教育和职业教育在提高西藏教育可持续发展中的价值开始受到质疑，基础教育成为教育援藏的优先支持领域，援藏政策开始由零散逐渐发展为制度化、系统化的政策体系，形成长效性的援藏运行机制。(二)中观制度环境:影响基础教育援藏政策实践进路制度是多种要素构成的复合体，上位制度塑造和 影 响 下 位 制 度 的 形 成 机 制 和 变 迁 方向。13 基础教育援藏政策作为下位政策，与教育管理体制、教育扶贫开发等上位政策具有联动关系，这些要素共同构成推动基础教育援藏发展的中观变量。1 教育管理体制改革直接推动基础教育援藏政策的变迁在变迁过程中，政府从宏观层面指导基础教育援藏政策的调整。新中国成立之初，从苏联移植而来的高度集中的教育管理体制自上而下严格规范了教师援藏的支援年限、地区、规模以及资金支持，直接影响我国基础教育援藏事业的政策设计。1985 年之后，教育管理体制改革遵循“地方负责、分级管理”的原则，将基础教育援藏投入与管理权限逐渐下放，催生多元主体协同的基础教育援藏体系的建立。内地西藏班办学和教育援藏工作由此逐渐形成了党中央、国务院决策，内地省、直辖市承担办学和教育援藏任务，经费投入以地方为主、中央财政资助、教育部门主抓、相关部门积极参与、西藏积极配合的有效管理体制。2 教育扶贫政策的调整间接促成基础教育援藏政策的调适基础教育援藏在教育扶贫的背景与过程中系统展开，因而需要根据国家教育扶贫任务和扶贫阶段的变化进行调适。改革开放前，中国教育扶贫政策处于空窗时期，14 囿于人力、物力及财力短缺，主要采取救济式扶贫战略，这与彼时我国基础教育援藏的政策规划相契合。改革开放后，国家高度重视教育扶贫，援藏能力随着扶贫能力的提升也不断增强，作为面向特殊群体和特定地区的一种教育扶贫政策，在数量上，基础教育援藏政策的颁布进入加速和密集期。在内容上，诸多教育扶贫政策在西藏地区延续、扩展，如实施学生营养供给改善、现代远程教育建设、“扶贫接力计划研究生支教团”等基础性扶贫工程，这与基础教育援藏政策互补，成为基础教育援藏政策的重要组成部分。(三)微观行动者:推动基础教育援藏政策变迁制度变迁归根结底是由制度与行为的互动来推进的，15 这一过程关涉微观行动者，即教育政策的制定者、执行者、接受者、评价者等。正是微观行动者在特定历史脉络中与既存制度的双向多维互动，推动了基础教育援藏政策变迁和机制创新。在基础教育援藏政策运行过程中，其关涉的微观行动者主要是中央政府、支援方和受援方。1 基础教育援藏政策规范微观行动者的行为模式首先，基础教育援藏政策形塑权力格局。基39础教育援藏政策通过对权力、资源的分配，形塑了中央政府、支援方和受援方三者权力的非对称关系，形成了中央政府协调与制订政策，支援方与受援方上传下达的基本行动框架。其次，基础教育援藏政策框定行动的范围与选择，微观行动者可以在可供选择的制度结构和规则体系内进行制度探索。最后，政策价值理念制约微观行动者的观念和行为偏好。既有政策塑造了中央政府在基础教育援藏中始终扮演“主导者”的角色，中央政府对支援方和受援方的规制作用较强，对支援方和受援方能动作用有所遮蔽。2 微观行动者的利益博弈优化基础教育援藏政策选择政策选择是制度的表面特征，权力的归属则是制度的根本问题。16 中央政府、支援方和受援方权力呈现出非对称关系，在多重利益角逐中，三者往往存在博弈互动，推动制度安排更加合理。计划经济体制下，基础教育援藏潜藏着中央管控以及地方自主的矛盾。改革开放后，由中央政府主导的基础教育援藏管理生态系统失衡，支援方与受援方既要坚持自身定位，又需要面向市场调节，在客观上要求具备一定的自主权，这种强烈诉求催生制度革新。一方面，破解自主发展困境成为基础教育援藏政策为受援方“赋权增能”的新目标，具体表现在制度建设上考量受援方的自主意识、关注受援方教师的可持续发展以及注重外来文化的本土创生。另一方面，实现从“支援”到“共建”的政策话语转型是基础教育援藏政策演变的题中要义，如“组团式”教育人才援藏改变以往“援与被援”的导向受援方的单赢格局，力图实现从无偿援助到互利合作的双赢目标。同时，越来越多的行动主体参与到基础教育援藏政策的执行和互动中，其利益表达的互动性空间也逐步完善，如何平衡多元主体的利益关系，寻求新的利益平衡点达到制度均衡，继续推动基础教育援藏政策和革新。四、结语基础教育援藏政策演变史提供了把握现实、展望未来发展机遇的宝贵经验。新时代，处理好基础教育援藏的政策倡导与原有政策运行模式路径依赖之间的矛盾，实现可持续发展，是强化高质量援藏工作的重要思路。第一，积极探索“外扶”与“内动”有机融合的政策体系。一方面，推动基础教育援藏由对口支援向对口合作转移，破除双方有效沟通的制度性壁垒，为双方开展实质性合作搭建有益平台。另一方面，政策制定转向有助于西藏基础教育长期发展的制度建设、能力建设和本土人才培养，对支援任务进行精细化的分割，克服受援方单方面支援依赖的问题，推进受援地区与支援地区在基础教育上形成相互依赖、相互补充的发展局面，逐步形成西藏基础教育内生性发展模式。第二，加强政策制定、政策执行、政策监控各环节的政策革新。基础教育援藏是一项繁复庞杂的综合性系统工程，需要打造形成系统的政策体系。首先，政策制定需以铸牢中华民族共同体意识为核心目标，以促进各民族交往交流交融作为基础教育援藏工作的顶层设计。其次，重点施力政策执行，在西藏基础教育改革的薄弱环节和关键领域，精准发力，重点突破。最后，有效填补现有政策的“空白”地带，即质量监控，如建构质量监测指标体系、建立政策落实跟踪机制以及援藏结果的评估反馈机制等，注重援藏过程和结果的透明性。参考文献1 张王勇 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Support Policy to TA from thePerspective of Historical InstitutionalismCHEN Ting1XIE Sheng-mei2JIANG Chang-zhou3(1 Center for Basic Education，Southwest University，Chongqing 400715;2 esearch Institute ofEducational Sciences，Huazhong University of Science and Technology，Wuhan，Hubei 430074;3 Tibet Autonomous egion Audio-visual Education Museum，Lhasa，TA 850000)AbstractThe policy of basic education plays a fundamental role in the strategy of providing supportfor TA，and shoulders the dual mission of promoting the great-leap-forward development of TA andsolidifying the sense of community of the Chinese nation Based on the analysis of historical institutionalism，the research finds that the policy of basic education support to TA has gone through five typical stages ofexploration，preliminary construction，gradual improvement，long-term effect and precise development in thecourse of change，and finally formed up the policy system of basic education support to TA with Chinesecharacteristics In the path of change，the policy of basic education support to TA demonstrates thecharacteristics from path dependence to path breakthrough The former is caused by the increase of learningeffect，adaptive expectation，synergistic effect and exit cost，while the latter demonstrates the transformation ofthe support concept from“blood transfusion”to“hematopoietic”and the supporting mode from“flood irrigation”to“precise drip irrigation”In terms of dynamic mechanism，the macro-level social structure determines thedirection of basic education support TA policy，the medium-level institutional environment influences thepractice path of basic education support to TA policy，and the micro-level actors promote the change of basiceducation support to TA policyLooking ahead，it is necessary to improve the policy system of basiceducation support to TA and promote high-quality development of basic education in TA Key wordshistorical institutionalism;basic education support to TA policy;pathway features;dynamic mechanism责任编辑谭忠秀59