胶东经济圈一体化：跨域治理尺度困境及突破路径_潘昱彤.pdf

中国集体经济CHINACOLLECTIVEECONOMYCHINACOLLECTIVEECONOMY摘要：经济圈一体化建设研究一直是理论界和实务界关注的重点、难点问题。与长三角、珠三角、环渤海等国家级经济圈相比，胶东经济圈存在着政府间协调性不强、各城市间存在激烈竞争、城市间发展落差较大、产业间耦合度低等一系列跨域治理问题。为加快胶东经济圈一体化建设，应着力从完善一体化规划与工作机制、促进产业融合集聚、打造胶东“新沿海”等方面解决现有问题，加快突破跨域治理尺度困境，实现胶东经济圈一体化高质量发展。关键词：胶东经济圈；跨域治理；尺度困境；一体化从全球范围来看，在市场化的驱动下，各国愈发注重地理空间的集聚、整合与协调，愈来愈多的省域内和省域间经济圈应运而生，成为完善国家治理体系和推动国家治理能力现代化的重要途径。然而，经济圈在为经济、社会提供发展动力的同时，往往因涉及众多行政主体而面临诸多跨域治理的困境，甚至呈现出停滞不前或倒退的“泡沫化”现象。因此，如何让经济圈战略有效肩负起推动形成“双循环”新格局的重任，以高质量经济圈跨域治理促进国家、区域和城市高质量发展，成为亟待研究的课题。一些学者从整体性治理视角下对中国跨域治理问题进行研究。例如，申建敏、朱春奎在阐释跨域治理概念的基础上，讨论了跨域治理的过程、结构与整合模型；周伟指出了地方政府间跨域治理碎片化现状、问题、根源与解决路径；武俊伟、孙柏瑛探讨了我国跨域治理研究的生成逻辑、机制及路径。另一些学者以我国典型经济圈为研究对象，探讨了跨域治理模式与路径。例如，申建敏研究了长三角地方政府的跨域合作问题；张丽莉指出京津冀社会管理协同发展是跨域治理的新趋势。然而，已有研究往往偏向宏观跨域治理问题的探讨，或者以国家战略下的典型经济圈或城市群为研究对象，对省域内城市群战略中的小型新兴经济圈关注不够，对该类经济圈一体化建设中的跨域治理问题缺乏系统而深入的探讨。相对于长三角、珠三角等较为成熟的经济圈，小型新兴经济圈尝试进行跨域治理起步较晚，尽管许多学者的研究为进行新兴经济圈跨域治理提供了重要启示，但在一定程度上忽视了其在进行跨域治理时所面临的制度阻碍、地域壁垒、经济落差等方面的差异性，无法解决跨域治理的集体行动困境。在此背景下，本文在已有研究基础上采用“尺度困境”的分析视角，深入剖析胶东经济圈一体化进程与成果，以期揭示经济圈一体化进程中跨域治理面临的困境，探求胶东经济圈实现一体化发展的突破路径，从而打破跨域治理的“僵局”，为推进山东省经济圈跨域治理打造“齐鲁样板”提供有益借鉴，实现区域合作的进一步深化和高质量化。一、胶东经济圈一体化跨域治理的尺度困境所谓尺度困境是指各主体间因无法解决区域经济一体化、多尺度协调及双边治理匹配等问题而产生的困境。2020年初，山东省人民政府印发关于加快胶东经济圈一体化发展的指导意见，文件中主要指出要构建合作机制完善、要素流动高效、发展活力强劲、辐射作用显著的区域发展共同体，建设国际知名的青岛都市圈，打造全省高质量发展强劲引擎。目前胶东经济圈与其他经济圈相比，其发展仍然面临诸多困境，具体表现在如下方面。（一）政府间协调性不强现阶段，胶东五市间仍然存在着“各自为战”的行政壁垒。从宏观层面来看，良好的政府协调机制并未完全形成，五市间缺乏合理有序的水平分工和垂直分工，在不同程度上存在地区排斥的现象。从中观层面来看，五市之间未能形成统一的配合与协调网络，行政力量的主导导致各城市对外集聚与辐射功能严重受阻。从微观层面来看，各市地方保护主义色彩浓厚，各城市各自为阵，企图吸纳更多资源形成独立完整的经济发展中心。目前，各地出台的经济政策大多是以有利于本地区的经济发展为工作出发点，在行政区划的影响和制约下，胶东五市目前还不是一个统一的经济区域，资源配置更是受到诸多因素干扰，整体优势和巨大的潜能得不到有效发挥。（二）各城市间存在着激烈的竞争五市缺乏独特优势以至竞争激烈。一是各城市拥有的资源大致相同，经济腹地相互交叉，又缺乏极具特色的业务胶东经济圈一体化：跨域治理尺度困境及突破路径潘昱彤冯玉娇高德琪刘金发292023年11期（4月）类型，易存在对商家资源的“内卷”式竞争。二是五市产业缺乏差异化以至同质性较高，各城市产业结构同化、特色产业相撞，在产业定位与发展方面竞争激烈。三是五市城市职能相似以至无法发挥集群优势，各城市辐射带动效应微弱，极大抑制了胶东五市“一体化”联动效应的发挥。四是山东省城市间综合竞争激烈以至于五市压力陡升，山东省每年根据综合考评方案对各市经济发展评定等级情况，而胶东五市2020的等级排名相较于2019年无一例外地有所下降，这无疑给五市以巨大的发展压力。（三）城市间发展落差较大“中心-边缘理论”由学者约翰弗里德曼创立，以核心和边缘作为基本的空间结构要素研究城市空间相互作用和扩散，在此理论视角下检视胶东经济圈，容易发现青岛是中心城市，而潍坊、烟台、威海、日照则为边缘城市。首先，“硬件”设施落差大，一体化合作需要进行高质量的产业转移与结构调整，这便对边缘城市的交通运输、能源动力、居住建筑、办公商用建筑等基础设施的建设施加了超前压力。其次，“软件”设施落差大，中心城市青岛作为计划单列市和山东省经济中心在政策方面具有独特优势，但是边缘城市在服务水平方面与其相比就显得较为落后，目前无法与青岛在相关服务综合受理方面连成一张网。最后，“人件”设施落差大，中心城市青岛是国际海洋科研教育中心，对人才、投资等具有强大的“吸虹”效应，易导致“强者愈强、弱者愈弱”的发展趋势。（四）产业间耦合度低耦合度是对各模块间的联系程度的一种度量，这里引申为对城市群中各城市产业之间联系程度的一种度量。五市港口间缺乏分工合作，难以发挥整体优势。胶东五市均为沿海城市，港口资源是五市经济发展的重要依托，虽然五市在港口业务上均有各自的特色，但各市港口之间缺少协同发展的意识，目前五港口间的合作更多着眼于各自利益，未能进行各主体之间的互补、互利、互促，也无法形成分工与协作并存的理想格局。除此之外，五市产业链缺乏互补互动，难以建立海洋经济产业链。目前，胶东五市产业间存在着同质化竞争与结构性矛盾等制约产业一体化发展的棘手问题，在极具胶东特色的海洋经济产业中无法做到产业错位布局和特色化发展，胶东五市产业链条的断裂、缺失极大抑制了胶东海洋产业集聚区的发展。二、胶东经济圈一体化跨域治理困境产生的原因（一）权力配置失衡胶东经济圈一体化是多元主体参与的跨域治理，权力的配置存在失衡现象。胶东经济圈一体化进程的推进需要五市之间的密切沟通与协作，要想高效、平稳地推进胶东经济圈一体化进程，必须保证各参与主体权利对等，也只有确保五市话语权、抉择权在这场跨域治理中平等，才能公平公正地展开工作，并顺利在推进一体化工作中达成共识。但在实际工作中，各参与主体的权力难以实现真正的平等。中心城市主体在工作中往往拥有绝对的话语权，“一把手”控制资源的流动与分配，其他边缘城市由于自身经济发展相对落后，面对不公平的资源分配，也往往选择无奈妥协。在跨域治理工作中，中心城市青岛作为权利的领导者与让渡者，是否能主动树立协调共治、权力共享、互利共赢的新理念，将成为胶东经济圈跨域治理能否达成及是否有效的关键。（二）利益分配失调跨域治理的最终目标是实现利益的最大化，也可以说，利益是实施跨域治理的最初诱因。但胶东经济圈作为多元主体化跨域治理主体，利益往往分配不均。胶东经济圈各主体的利益诉求往往无法实现绝对的统一，利益分配也有大小先后之别，因此跨域治理面临一大现实难题就是如何实现利益均衡。由于胶东经济圈各市之间发展水平并不相同，各市的利益诉求也不会完全统一，因此在实际情况中，往往出现利益冲突、资源分配不均等情况，中心城市往往能够得到比边缘城市优越较多的资源和利益。在实现区域协调发展，基本公共服务均等化的政策背景下，利益的非均衡性却使得区域差距越来越大。各市之间无法将资源和利益的天平做到不偏不倚，没能实现对边缘城市一视同仁导致利益分配失调是跨域治理产生困境的重要原因。（三）责任归属不清跨域治理是政府与企业、非政府组织等共享权力和利益、共担风险和职责的过程。这种合作治理一方面带来种种好处，另一方面使得主体之间的治理责任界限变得模糊，相关职责的分割和认定十分困难。具体来看，胶东经济圈跨域治理责任归属难题表现在“各管一摊”，造成相关部门撂挑子。公共性使得治理责任模糊、分散和弱化，由此导致五市之间的责任缺乏明确的界定。治理责任归属难更不利于跨域治理规范合法的运行，而且一旦跨域治理结果不理想，无人主动承担责任，难以确保对治理的救济和对损失的弥补。因此，责任机制的不完善也是胶东经济圈跨域治理困境产生的原因之一。（四）信任尚未建立跨域治理是建立在政府、企业与非政府组织相互信任的基础上的管理模式。信任作为一种社会资本，是指在人们行动时，尽管存在着信息不对称，但是仍然选择相信对方，信任可以降低道德风险和交易费用，有利于促进相互合作和伙伴关系的建立。但是长期以来，胶东五市市场经济的发展使其之间的关系更多的是基于利益而不是信任，各部门协调主要依靠大量的“非正式”领导小组或者联席会议机制来解决冲突，使政策执行中各个单位不能够有效协调配合，无法建立相互信任的组织文化。可以说，信任资本的匮乏成为胶东经济圈跨区域的合作治理困境产生的重要原因。三、胶东经济圈一体化跨域治理突破路径（一）完善一体化规划与工作机制1.协调政府规划，完善合作保障一是“硬件”互联互通。建设综合交经济观察30中国集体经济CHINACOLLECTIVEECONOMYCHINACOLLECTIVEECONOMY通运输体系，统筹完善港口群，形成“一小时经济圈”。提高能源协同发展保障服务水平，推进原油管道系统等建设。做大做强重大水利工程建设、海水淡化等关键项目，加快新一代信息技术发展，推进新型智能基础设施建设，打造“数字半岛”，加快教育、医疗、保险等领域合作，促进胶东五市优质教育资源共建共用。二是“软件”互联互通。要打破常规，创新区域协调机制，相邻城市让渡部分权力，成立联合合作委员会，探索建立区域创新收益共享的财税政策，实现区域内技术创新成果转化的市场化配置。逐步推进市场一体化，促进生产要素高效配置，完善社会经济活动区域概念。可以适当借鉴长三角等成熟经济圈的经验，从经济发展与空间关系的角度以创新统一的思维方式为跨域治理提供合作保障。2.企业协调合作，实现互利共赢扶持胶东经济圈民 营中小企 业发展，共同举办“全球独角兽企业大会”。推进经济圈融资资源跨区域服务民营中小企业行动，共建共享民营中小企业融资平台，探索设立民营中小企业社会发展基金。借助中国自由贸易试验区青烟片区、中国-上海合作组织地方经贸合作示范区、中韩自贸区地方经济合作示范区等各类高能级开放平台，以“一带一路”建设为引领，把握全面区域经济伙伴关系机遇，拓展一体化发展的空间，打造东西双向互济、陆海内外联动的高水平开放格局。3.人才沟通交流，达成合作共识山东省政府印发的 关于加快胶东经济圈一体化发展的指导意见 中明确指出，要统筹人力资源配置，加快消除城乡、市域间户籍壁垒，支持青岛市全面放开放宽落户条件，取消重点群体落户限制，促进人力资源高效配置。因此，要推动人才交流互动，定期举办国内外论坛，加强多层次沟通交流，形成思想上和行动上的共识，调动社会各方面力量参与区域经济合作。（二）促进产业融合集聚1.点的层面：胶东五港口分工协作坚持因地制宜原则，力图突破发展瓶颈。海洋蓝是胶东五市共有的发展底色和前进驱动力。这就决定了在胶东经济圈“一体化”的进程中，港口不仅是硬件基础建设与升级的“支撑者”，更是拉动胶东五市同频共振的可靠“探路者”。对港口业务进行合理有序分配是胶东经济圈一体化发展的必由之路，也是胶东五 市 在 融 合 发 展 进 程 中 的 重 要 突 破“点”。依托山东港口集团，整合港口资源，发挥整体优势。通过港航协作，进一步拓展港口的航线覆盖范围，提升港口效率，形成分工合理、高效协同的港口格局。胶东五港口应本着一盘棋的思想，充分发挥自己的优势，因地制宜，错位竞争，着眼于互利、互促、互补，努力实现与相邻港口的良性互动，形成分工与协作并存的格局。2.线的层面：共建海洋经济产业链要实质推动一体化，产业链群一体化的发展必不可少。胶东五市作为我国东部沿海的重要港口城市群，有责任携手做大做强特色海洋产业，合理布局、彰显特色、错位发展，协同推进产业“一体化”发展，共同打造具有区域核心竞争优势的先进制造业集群。共同打造具有国际竞争力的海洋产业集聚区对山东乃至全国的经济发展发挥着不可替代的重要作用。提升航运服务能力，共同建立山东沿海航运大数据综合信息共享支持平台；设立海洋生态教育项目，提供海洋产业研发支持；建立海洋发展贸易协会，对船舶展出、邮轮文旅、港产城结合、海洋环境的保护等方面提供支持性措施与保障；打造海洋文化旅游品牌，将山东海洋文旅产业作为实现高质量发展的重要引擎，更好地服务山东省新旧动能转换与高质量经济发展。3.面的层面：促进三大经济圈统筹不断推进三大经济圈互联互动一体化发展，实现优势互补。三大经济圈各自拥有其他经济圈不可取代的优势，三者应当强强联手而非恶意竞争。胶东经济圈想要实现优质高效的发展，自然离不开与省会经济圈和鲁南经济圈的互联互动，从而促进三大经济圈不同产业关联互补。推动三大经济圈之间融合应着眼于体制机制：建立区域合作的组织协调机制；建立优势互补的产业分工合作体系；构建连接两大区域的基础设施体系；构建协调统一的要素配置体系；构建促进城市化进程的城镇体系；建立促进可持续发展的生态合作机制。逐步形成在优势互补与产业关联的基础上，建立高校联盟以促进三大经济圈人才流动，打通人才链，推进创新链，为人才提供自由流动的相关社会保障。4.体的层面：建立有序开放经济体从内部发展来看，推进山东自由贸易试验区建设对建立经济体大有裨益。全面实行外商直接投资准入前国民经济待遇加负面清单管理的会计制度；探索建立外商投资信息申报制度；完善招商引资保障机制；鼓励山东自由经济贸易试验区在法定权限内制定促进外商直接投资的政策；逐步发展提升服务贸易便利化水平。从对外发展来看，促进“一带一路”多重发展是建立有序开放经济体的首要任务。突出双向开放，强化与重点板块的互动。充分利用”一带一路”东西双向开放窗口的有利地位，向东深入与环太平洋经济圈，特别是日韩的全方位网络化合作，开发建设中韩(烟台)工业园，创新“两国两园”合作学习模式。允许在境外市场贸易问题所在的自贸试验区设立办事机构。促进区域合作与交流便利化。向西加强与东亚板块的互动；突出海洋优势，打造国家海洋开发合作核心区；突出体制机制创新，打造大通关贸易便利化链条。5.着力生态，构建沿海“生态圈”完善生态补偿机制，切实提高生态环境治理水平。建设江河湖海绿色生态廊道和生态屏障，即建立横向生态补偿机制。区域层面要加强污染源管理制度312023年11期（4月）对接，统一规划、统一标准、统一执行，实现生态环境保护政策的一体化、一致化，实现行政执法与环境司法的统一，建立社会共治的区域生态环境治理体系，避免产业转移中的简单污染搬迁，逐步推动区域减排从行政主导向市场化、社会化多元共治转型。同时要注意各市生态信息数据和信息共享，实现高效配合、互通有无，建立起一体化管控体系。严抓蓄意、恶意破坏生态环境行为，建立破坏生态环境违法行为黑名单，落实联合惩戒措施。海洋生态保护，打造沿海新绿色，落实海洋生态环境保护必不可少。有序保护利用岸线、海域、海岛等海洋资源，引导海洋资源利用产业健康有序发展。要积极推进“岛长制”“湾长制”整治方案。同时要严格落实海洋污染整治，严格落实海洋水质管理标准，对入海污染物总量严格控制，实现污染源头防控。增加绿色产业比重，大力支持发展绿色生态型产业，优化经济发展方式。6.合力攻坚，构筑科技“共进圈”打造胶东新沿海，更应把握当下发展大趋势，利用好信息技术平台，大力发展数字优势，在数字技术的推动下，区域发展差异可以得到进一步缩小。科技时代，利用好数据资源，让新沿海科技实力再高一层。坚持解放思想，以开放促进创新、以创新倒逼改革，按照山东省委“重点工作攻坚年”的部署要求，坚决打好九大改革攻坚战，打造全国重要的创新中心。青岛作为中心城市，一要充分发挥自身基础优势，使之与五市的优势产业结合起来，从而缩小各市差距。各市要积极建设信息共享平台，推动科技创新资源流动共享，从而实现更高质量的一体化发展。二是利用自身集聚创新资源的优势，主动引导其余四市健全科技资源共享机制，牵头开展重大科学技术问题研究，搭建更优质的科技创新平台。经济圈的优质发展 离不开合 作共享，完善各市协同体系，只有做好协同工作，互通有无，才能有效促进区域高质量发展。各市要利用好区域差异化，优化人才资源配置，从而缩小各市人才资源方面的差距。胶东应建立相关企业合作制度，通过实践不断探索五市最高效的创新政策，积极开展各市之间的创新交流工作，对于推动经济圈发展的重要本体企业，在管控中学会放手，给予其使用创新购买技术服务更多样化的权利，让企业享受技术检索和交易、技术战略规划等多元化科技服务。7.聚力推进，打造民生“幸福圈”一是医疗保障。医疗问题是与百姓息息相关的民生问题之一，打造胶东沿海新幸福圈，解决医疗相关问题首当其冲。五市要在公共医疗卫生、异地就医、社保、医保等方面开展广泛深入合作，致力于让胶东人更加迅速、便捷地享受同质化、更高质量的医疗资源。目前，胶东五市间已顺利打破数据壁垒，社保异地互查机制不断完善，社保待遇领取人员实现异地核查互认。医保一体化统筹结算体系积极筹建中，住院和门诊直接结算、实时报销功能已经开通。在医疗卫生领域，胶东经济圈应借鉴长三角经验，建立医学联盟，深化教育和医疗方面合作，合作研究重大疾病课题，同时通过共建、共享、共治，加快五市优质教育资源共享。二是政务服务。要实现胶东经济圈公共服务高效协同，政务服务相关事项的跨域合作迫在眉睫。胶东五市联合签订政务信息服务跨市帮办代办合作协议，将政务服务综合受理系统连成一张网，首批实现私营有限公司设立登记、导游证核发等40项政务服务事项“跨域通办”。住房公积金实现“互认互贷”和转接续“零跑腿”。依托山东省相关共享平台，线上共享资源数据，民众户口迁移变动、普通护照异地申请领取等多种政务事项实现“一网通办”。参考文献：1申剑敏,朱春奎.跨域治理的概念谱系与研究模型J.北京行政学院学报,2015(04):38-43.2周伟.地方政府间跨域治理碎片化:问题、根源与解决路径J.行政论坛,2018,25(01):74-80.3武俊伟,孙柏瑛.我国跨域治理研究:生成逻辑、机制及路径J.行政论坛,2019,26(01):65-72.4申剑敏.跨域治理视角下的长三角地方政府合作研究D.上海:复旦大学,2013.5张丽莉.跨域治理:京津冀社会管理协同发展的新趋势J.河北学刊,2018,38(02):163-168.6宋周莺,姚秋蕙,胡志丁,刘卫东.跨境经济合作区建设的“尺度困境”以中老磨憨-磨丁经济合作区为例J.地理研究,2020,39(12):2705-2717.7山东省人民政府关于加快胶东经济圈一体化发展的指导意见J.山东省人民政府公报,2020(04):15-32.8张成福,李昊城,边晓慧.跨域治理:模式、机制与困境J.中国行政管理,2012(03):102-109.9郑贵斌.蓝色经济实践与海洋强国建设前瞻J.理论学刊,2014(03):41-44+127-128.10杨东方.重置利益格局 促进京津冀协同发展J.求知,2015(01):51-5311郝艳萍,王圣.山东港口集团:下好“一盘棋”做好“合”文章N.中国水运报,2019-08-14(005).12吴学军.关于促进省会城市群经济圈与山东半岛蓝色经济区对接融合的建议J.中共济南市委党校学报,2013(01):102-106.13冷静.积极推动胶东经济圈一体化协同发展N.青岛日报,2020-05-24(006).14沈默.握指成拳 胶东经济圈一体化启动J.走向世界,2020(23):6-9.基金项目：山东省高等学校人文社会科学计划项目（15WB03）；曲阜师范大学本科生科研训练计划项目“胶东经济圈一体化：跨域治理尺度困境及突破路径”；山东省大学生创新创业训练计划项目（S202210446002)。（作者单位：曲阜师范大学管理学院。刘金发为指导老师）经济观察32