基于“三调”的自然资源统一调查策略探究_郝彬.pdf

未来城市设计与运营 2023.4/19Urban Design城市设计基于“三调”的自然资源统一调查策略探究 郝 彬 宁阳县自然资源和规划局 在科学发展观指导下，开展对自然资源的统一调查和监测评价工作，有利于政府全面掌握我国自然资源情况，为资源的有效开发、保护及充分利用创造良好条件。以往我国长期处于多部门、分散性的自然资源调查、管理状态，效果未达到预期，自然资源部成立后的“三调”工作开始实施对多种自然资源的统一调查、监测和评价，有利于实现对山、林、田、湖、水、草等自然资源的系统化治理与利用。“三调”为我国今后的自然资源统一调查和科学管理奠定了坚实基础，全面总结、充分利用其经验成果，将进一步提升我国自然资源管理水平，促进经济、生态的全面和谐发展。一、我国前期自然资源调查存在的主要问题在自然资源部成立前，我国微咸或咸水；沼泽地、泥炭地或水域等，另外还包括低潮时水深不超过 6m 的海水区域。“三调”将湿地纳入一级分类，同时将原全国第二次国土调查（简称“二调”）的红树林地、森林沼泽、灌丛沼泽、沼泽草地、沿海滩涂、内陆滩涂和沼泽地七个二级地类一并调整为一级地类，但是并不包括水域，与湿地公约所述的湿地概念存在一定差别，使得部分湿地资源未得到调查和重视。（二）分类体系交叉以往林、草土地资源的分类标准主要依据灌丛覆盖率，存在边界含混，内容交叉重叠的缺陷，这是导致我国林地与草地调查面积重复计算的根本原因。比如，在林地分类中，只要一块林地上的灌丛覆盖率超过 30%，那么这块林地就被认定为灌木林地；而在草地分类上，又将灌丛覆盖率低于 40%的土地界相关自然资源的管理工作分别由不同职能部门负责，各部门根据自身管理需要和职责权限分别开展资源调查、监测和评价等工作，同时建立了自然资源分类体系。但是，由于缺乏统一的领导和参照标准，各部门在实际工作中存在概念界定不清、分类体系交叉、调查标准差异、数据共享不足等多重问题，使得自然资源的调查结果不够准确、全面，实际作用不明显。（一）概念界定不清自然资源调查必须首先明确资源类型和调查对象及调查范围，这是一切工作的前提条件，如果对资源概念理解不清晰，那么调查工作失误在所难免，调查结果的有效性也无法确保1。这在我国自然资源调查中有所体现，根据湿地公约的定义，湿地泛指所有天然形成和人工造就的，不管是永久存在的还是暂时的死水、流水、淡水、摘要：全国第三次国土调查（简称“三调”）于 2017 年开始，作为一次重大的国情国力调查工程，主要是为了摸清我国自然资源“家底”，为科学制定经济社会发展重大战略及政策提供数据支撑。但是由于长期以来我国自然资源管理工作分属多个职能部门，多头管理、标准不一，使得前期工作效率和质量不理想，不利于有效加强对自然资源的科学管理、保护及合理利用。2018 年 3 月自然资源部成立后，推动土地利用调查工作开展转向对包括土地、森林、草原、水和湿地等在内的各类自然资源的统一调查、监测及评价，为提升和保证今后的自然资源调查质量奠定重要基础。本文首先分析了我国前期自然资源调查工作中存在的主要问题，然后又分析了“三调”对推进自然资源统一调查的作用，在此基础上探讨了基于国土“三调”成果的自然资源统一调查策略。关键词：自然资源；“三调”；统一调查；策略/2023.4 未来城市设计与运营20Urban Design 城市设计定为草地。如此分类，使得森林和草地的界限不清晰，重叠区域较大，不便于调查工作开展。（三）上图标准较低关于国土资源调查面积的上图标准，“三调”之前的标准明显较低，如“二调”规定建设用地的上图标准为 400m2，但“三调”中建设用地和设施农用地的上图标准精确到 200m2，农用地（不含设施农用地）为 400m2，耕地和园地类为600m2；森林资源清查的最小上图面积为 667m2，湿地调查上图面积为 8hm2。“三调”之前大部分土地面积都没有使用优于 1 米分辨率的卫星数据进行调查，加之各部门在具体实施过程中作业不规范，监管不到位，因此调查精度根本达不到理想要求。（四）数据共享不足由于各部门独立开展自然资源的调查工作，彼此之间缺乏交流沟通和工作配合，往往出现对同一区域、同类资源的重复调查。如关于地表覆盖变化的调查和监测方面，由于各部门调查工作的自主性和独立性，分别组织开展对卫星遥感数据的采集与处理等工作，一方面造成人力、物力、财力的巨大浪费，同时调查工作效率也比较低下；另一方面由于各部门之间的数据信息系统不统一，使得相关调查数据无法进行及时、有效共享，也会造成各部门自然资源综合评价失真，空间规划和管理不科学等问题。此外，由于土地资源调查成果在相关管理部门中的转化利用率不高，也造成群众用地的行政审批复杂，影响群众对政府的满意度。二、“三调”对推进自然资源统一调查的作用第三次全国国土资源调查是在“二调”基础上的进一步加强，调查工作基于统一规划、科学安排，多方配合，构建了“1+X”调查监测体系，即“基础调查专项调查”。基础调查通过重点对各种自然资源的状态、位置、权属性质等进行调查，从而查清资源的分布范围，了解其当前开发利用和保护等情况，进而掌握全国自然资源的基本信息；专项调查主要是对林、草、土地、矿产及湿地等具体的自然资源开展专业性调查，掌握资源储量、结构特点及生态功能等多层面信息。国土调查是自然资源统一调查的第一步，也是最为重要的一步2。一方面，“三调”集成了包括林、草、湖、地等多类自然资源的调查数据成果，形成了自然资源管理、调查和监测的“一张底图”和“参照标准”，有利于进一步推动自然资源统一调查工作的不断深入，持续提升我国资源调查及管理的整体水平。另一方面，“三调”在“二调”基础上应用了更多的先进技术和设备工具，实现了更高的调查精度，如依靠优于 1 米分辨率的卫星遥感数据，能够对全国范围内小到 200 300m2的地块开展实地调查，进一步丰富和细化了国土资源调查基础数据库，能够为统一、高质量地开展对各类自然资源的专项调查，提供充分依据和支持。三、基于“三调”的自然资源统一调查策略“三调”让我们掌握了国土空间范围内的基本数据信息，基于该调查成果，进一步开展对各类具体自然资源的统一调查，需要有完善且科学的调查机制、体系及方法的支持和保证，才能进展顺利。笔者认为可以从以下方面予以考虑。（一）构建自然资源新型调查体系将国土“三调”的“1+X”模式引用到自然资源的调查工作中，建立包括基础调查、专业调查和变更调查的全新调查体系，同时要建立健全自然资源统一调查和管理的机制，整合各类主体，构成集行政支持、技术支撑和成果管理等在内的完整调查机制。为常态化落实调查工作，要做到每十年实施一次基础调查，每五年开展一次专业调查，而变更调查则保持每年进行一次。统一调查工作分两个工作阶段循序开展：第一阶段的工作重点是明确资源分类，根据统一调查工作需要，对现有的调查工作体制、内容及方案等进行合理调整，促进土地调查与山林草水等自然资源调查的实质性结合，以此解决标准不一致，工作内容重叠等问题。第二阶段，重点开展专业调查，查清各类自然资源的分布、特征、面积、数量等具体情况，同时构建全面的资源调查、保护、修复及治理方案，做到组织、法规、标准及数据的全统一，实现由单一土地调查向国土及自然资源的综合调查全面转变。未来城市设计与运营 2023.4/21Urban Design城市设计（二）优化国土空间变化监测体系国土空间变化监测是实现国土空间科学规划、动态调整的重要依据，为实现对自然资源的统一调查，应基于现有的土地利用动态遥感监测和地理国情监测，构建更加完整的资源监测体系，主要包括：宏观监测、常规监测、精细监测和应急监测，尤其要重视并加强宏观监测。自然资源局应引进更加先进的遥感技术和设备，组织开展全天候监测工作，以便于及时掌握自然资源的宏观动态；要进一步优化常规监测流程，根据自然资源调查的实际需要，对现有的监测内容和评价指标进行合理调整，以此提高监测的针对性和有效性，减少调查、监测等工作的重复性。另外，还需要重视并开展年度监测与应急监测，要以调查支撑监测，不断提升精度、更新技术方法、优化空间匹配，通过实施“天空地”一体化监测技术手段，全面掌握多源数据，从而建立集数量、质量和生态并重系统化、标准化自然资源调查监测体系3。（三）提升自然资源专项调查水平通过“三调”可以获得各类自然资源较为详细且准确的属性信息，但关于自然资源的具体数量、质量、空间关系等动态指标仍不太清晰，因此需要在国土调查的基础上，进一步开展专项调查4。首先，由于自然资源种类繁多、属性各异，专业程度要求高，为保证统一调查效果需要组建具备专业技术知识、熟练应用专业调查和测量设备的团队。一方面应加强对现有技术人员的专业培训，尤其要重视并增强他们的实践工作能力；另一方面要与高校、科研机构等深度合作，建立紧密的人才战略关系，广泛吸收、引进高素质人才，以此提高调查队伍的专业能力。其次，必须基于对现有的调查方法、评价指标、技术方法、上图标准、成果要求等的全面梳理，进而全面、清晰地界定基础调查与专项调查的对象、内容及彼此关系，让专项调查的针对性更强，调查结果更准确，能为自然资源保护和利用提供更好支持。（四）建立健全数据信息共享机制自然资源数据共享是实现自然资源统一调查和充分、合理利用的重要保证。自然资源部应加快建立健全数据共享系统，包括自然资源数据库、分析统计系统和共享分发系统等5。数据管理系统覆盖内部各部门、工作全环节，调查实施中按照统一的资源分类体系，执行统一的技术标准，采取规范的调查方法，按照“先汇总再集成”的工作思路。首先，明确落实各环节、人员的工作责任，重视加强数据信息的全面采集、整理、统计及分析等工作，提高各下属部门之间的工作配合性和时效性；其次，利用大数据挖掘分析技术，进一步加强相关自然资源在国土空间上的内在联系，持续更新自然资源成果目录系统，促进数据信息的高质量集成、深度开发和实现共享利用，为提高自然资源管理及生态文明建设效益创造良好条件。“三调”为实施自然资源的统一调查提供了重要的数据支持，充分利用“三调”成果，通过构建全新的调查、监测机制和体系，提升专项调查技术能力，加强数据信息的共享及利用等，可以确保自然资源统一调查质量，实现更好的生态、经济及社会效益。参考文献：1 张力仁，冯然，齐中华，等.基于第三次国土调查的自然资源调查研究 J.测绘通报，2020（4）：130-133 138.2 刘稳，詹庆明，司瑶，等.地理国情数据与国土调查数据的衔接对比研究 J.测绘科学，2020（9）：132-140.3 管仁利，卢威志，戚业菲，等.空天地一体自然资源调查监测技术在第三次国土调查中的研究与应用 J.山东国土资源，2022（11）：71-74.4 吴恒，唐芳林，刘绍娟，等.差异性视角下自然资源基础调查和专业调查的协同性探讨 J.林业建设，2019（3）：22-28.5 苗前军，姚艳霞.自然资源统一调查监测的赋能与升维 J.测绘科学，2022（8）：1-8.