食品安全智慧监管的政策理论与实践探索.pdf

中国市场监管研究632024-3食品安全监管食品安全智慧监管的政策理论与实践探索彭少杰摘要：当前，我国食品安全监管已经全面进入“数智时代”，大数据、云计算、物联网、人工智能、区块链等新一代信息技术的快速发展与深度应用，已经成为推动我国食品安全治理体系和治理能力现代化的强劲引擎。本文探讨了食品安全智慧监管的内涵，阐述了智慧监管的政策理论，梳理了智慧监管的创新实践，分析了智慧监管进程中存在的问题，提出了智慧监管跨越式发展的路径思考，并展望了智慧监管的发展前景，以期助力推进食品安全治理体系和治理能力现代化建设。关键词：食品安全；智慧监管；政策理论；创新实践2019年5 月发布的中共中央国务院关于深化改革加强食品安全工作的意见明确提出，要推进“互联网+食品”监管。建立基于大数据分析的食品安全信息平台，推进大数据、云计算、物联网、人工智能、区块链等技术在食品安全监管领域的应用，实施智慧监管。随后，各部门各地区广泛开展食品安全监管的数字化转型，标志着我国全面进人食品安全智慧监管体系建设与应用新时代。一、全面推进食品安全智慧监管的背景与形势要求（一）发达国家和国际组织食品安全智慧监管简况2011年1 月，美国出台食品安全现代化法案，获得来自消费者、生产者、经营者等各方面的广泛支持，被誉为一部具有里程碑意义的法案。该法案确立了食品安全监管新模式，从建立食品产业全面预防控制体系、加强食品安全监管、强化进口监管和建立合作伙伴关系四个方面，提出了全面提升美国食品安全保障能力的法律要求。2 0 1 9 年4月，美国食品药品监督管理局（FDA提出“智慧食品安全新时代”倡议提出基于科学和风险管理的原则，倡导使用区块链、作者：彭少杰，上海市市场监管局。传感器、物联网和人工智能等新技术，建立一个更加数字化、更加可追溯和更加安全的食品安全保障体系。2 0 2 3年6 月，澳大利亚联邦科学与工业研究组织（CSIR O)发布2 0 5 0 年粮食和营养安全路线图，提出应通过现代科学方法和数据分析技术，预测和分析未来食品系统的发展趋势，制定相应的战略和政策。（二）智慧监管是解决当前我国食品安全问题的关键举措在我国，食品安全形势稳中向好，但保持这种良好态势的任务十分艰巨，如食用农产品面临环境污染和农药、兽药残留问题，食品生产经营环节滥用食品添加剂问题，餐饮食品受到微生物污染问题，特别是我国食品产业集约化、规模化程度较低，食品从业人员诚信意识和法律意识薄弱等，给食品安全监管工作带来巨大考验。基层市场监管部门面对食品安全监管形势复杂、监管主体众多、监管任务繁重、监管责任重大、监管力量薄弱等现状，传统监管方式已经滞后于当前食品安全监管的需要。特别是“互联网+”时代孕育出如网络订餐、共享厨房、生鲜外卖、社区团购、无人自动售卖、智慧餐厅等不少食品新业态，这些新业U.S.Food and Drug Administration.Full Text of the Food Safety Modernization Act(FSMA).(2011-01-04)2023-08-14.https:/www.fda.gov/food/food-safety-modernization-act-fsma/full-text-food-safety-modernization-act-fsma.U.S.Food and Drug Administration.New Era of Smarter Food Safety Blueprint(2021-07-15)2023-08-15J.https:/www.fda.gov/food/new-era-2smarter-food-safety/new-era-smarter-food-safety-blueprint.?CSIR0.CSIRO roadmap charts Australias food and nutrition security by 2050(2023-06-252023-08-14.https:/www.csiro.au/en/news/al/news/2023/june/csiro-roadmap-charts-australias-food-and-nutrition-security-by-2050.64中国市场监管研究2024-3食品安全监管态在对公众日常消费生活方式产生巨大影响的同时，也带来了相应的新型风险。树立智慧监管理念，推进监管数字化转型，已经成为提升食品安全监管效能的迫切需要。（三）智慧监管是监管技术创新和监管制度创新的有机统一智慧监管是近年来在社会治理多元化背景下兴起的全新监管理论，提倡突破传统的“命令控制型”监管模式，以科技为支撑、以制度为保障、以数字化转型为手段，使监管更具实时性、精准性和自动化等智慧特征。一方面，在技术创新层面，智慧监管要利用新一代信息技术，实时收集、汇聚食品许可备案、生产经营、监管执法、抽检监测、食物消费、投诉举报、网络舆情、食物中毒等多源信息，将海量数据通过机器学习和人工智能等方式进行处理、分析和评价，从而实现食品安全风险的早期发现、精准预警、智能决策、快速处置的目标；另一方面,在制度创新层面，智慧监管要以集成共享、开放协同为原则，加强以“互联网+监管”为特征的智慧监管制度建设，推进监管全链条中的各项功能协同运作，实现监管资源分配更加合理，监管需求响应更加智能，政府服务更加便捷，进而使得传统意义上监管部门、食品企业与消费者之间的对立关系变为目标一致、互赢互利的社会共建、共治、共享模式。二、我国食品安全智慧监管的政策理论日趋完善（一）以顶层设计引领智慧监管发展方向2022年4月发布的中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见提出，要完善“互联网+监管”,充分利用大数据等技术手段，加快推进智慧监管，提升市场监管政务服务、网络交易监管、消费者权益保护、重点产品追溯等方面跨省通办、共享协作的信息化水平。2 0 2 2 年6 月，国务院印发关于加强数字政府建设的指导意见，提出“要大力推行智慧监管，提升市场监管能力；要以数字化手段提升监管精准化水平，运用多源数据为市场主体精准画像，根据企业信用实施差异化监管”。上述政策的出台为我国食品安全智慧监管指明了方向，提供了遵循。（二）以专项规划推进智慧监管体系建设2021年1 2 月，国务院印发“十四五”市场监管现代化规划（以下简称规划），提出广泛运用智慧监管手段，全面提高监管效能的目标。规划设置“智慧监管信息化工程”专栏，提出要加强重点食品安全追溯，推进信息资源共享开放和协同应用，充分运用互联网、云计算、大数据、人工智能、区块链等现代技术手段，加快提升市场监管效能。同年，国务院印发“十四五”数字经济发展规划，提出要加强跨部门、跨区域分工协作，推动监管数据采集和共享利用，提升监管的开放、透明、法治水平。探索开展跨场景、跨业务、跨部门联合监管试点，创新基于新一代信息技术的监管模式，建立健全智能化、触发式监管机制。2 0 2 2年3月，市场监管总局印发“十四五”市场监管科技发展规划，提出要大力推进信用监管和智慧监管，加快提升适应超大规模复杂市场的监管效能。上述规划的颁布与实施为食品安全智慧监管体系建设提供了指引，有利于引导资源的合理配置，推进政府依法履职。（三）以机制创新加速智慧监管落地见效2020年1 2 月，上海市委市政府印发关于全面推进上海城市数字化转型的意见，提出要实施包容审慎、支持创新的监管制度，试点“监管沙箱”等创新机制，着力消除数字化转型过程中的政策性门槛，为千行百业的数字化转型提供制度保障。2 0 2 1 年1 0月，上海市政府办公厅印发上海市全面推进城市数字化转型“十四五”规划，明确提出要坚持以数字化手段完善市场综合监管和多元共治能力，探索推行远程监管、移动监管等灵活管理模式，加强食品安全的数字化场景应用建设，提升监管效能。2 0 2 2 年3月，上海市政府办公厅印发上海城市数字化转型标准化建设实施方案，提出要围绕重点监管领域的数字化转型场景需求，研制实施智能化监管标准，支撑数字化重构监管模式，提升监管效能和监管精准化水平。上海市出台的一系列数字化转型指导意见和实施方案，为食品安全智慧监管体系建设的地方先行先试和改革创新提供了制度保障近年来，从国家层面到地方层面，传统监管理念刘鹏：打造“四通型”智慧监管体系推进高效能市场监管，中国市场监管研究，2 0 2 0 年第9 期，第1 7 页。中国市场监管研究652024-3食品安全监管已逐渐被智慧监管理念所代替，后者以新一代信息技术为基础，制定相应的发展规划、指导意见、标准规范、实施方案等文件，明确智慧监管的方向、原则、标准、内容，程序等，保障智慧监管落实落地并取得实效。三、我国食品安全智慧监管的实践探索（一）探索以信用监管为基础的新型市场监管机制信用监管是指依法记录、收集、应用行政相对人的信用信息，并按相对人的信用状况进行等级评价，进而针对不同的行政相对人采取差异化监管，以及分别采取激励或者惩戒等措施的行为。2 0 2 1 年5 月市场监管总局发布的关于加强重点领域信用监管的实施意见规定，要以食品等直接涉及公共安全和人民群众生命健康的重点领域为切入点，推进形成行之有效的重点领域信用监管工作机制和模式，充分发挥信用基础性作用，推动信用与监管深度融合。实践上，各地探索以信用监管为基础的新型市场监管机制，强化事中事后监管并取得显著成效。如2 0 2 0年6 月辽宁省市场监管系统食品安全信用信息管理办法（试行）出台后，市场监管部门同步开发建设食品安全信用监管系统，利用互联网、大数据、人工智能等现代技术手段，归集各类食品市场主体登记、行政许可、监督检查、监督抽检、行政处罚、失信名单、投诉举报、第三方平台消费评价等八大类食品安全信用信息，实现对食品安全信用信息的自动分类、动态更新和差异化监管，调动社会各方面力量，共同推动食品安全守信激励及失信惩戒机制的实施，促进食品安全由单纯依靠政府监管向多方主体参与、多种要素发挥作用的公共治理方式转变，提高食品安全监管效能。（二）构建以“双随机”监管为基本手段的检查方式“双随机”监管主要是指在行政监管过程中，通过摇号、电子抽签等方式随机选择检查对象，随机抽调执法检查人员，并将检查过程及检查结果及时向社会公开的一项新型监管方式。2 0 1 9 年1 月，国务院印发关于在市场监管领域全面推行部门联合“双随机、一公开”监管的意见，明确提出要在市场监管领域健全以“双随机、一公开”监管为基本手段、以重点监管为补充、以信用监管为基础的新型监管机制，提升监管效能，降低监管成本，减少对市场主体干扰，营造良好营商环境、有序竞争环境和放心消费环境。“双随机 监管最初始于2 0 1 4年天津新港海关的实践探索，后逐步在原工商等部门试点推广。2 0 1 8 年我国市场监管体制改革后，各地根据市场监管的新形势新要求，陆续出台“双随机”监管的规范性文件，如重庆市市场监管局颁布“双随机、一公开”监管实施办法、天津市市场监管委出台全面推进“双随机、一公开”监管工作的通知、宁夏回族自治区“双随机、一公开”监管联席会议办公室印发市场监管领域部门联合“双随机、一公开”监管工作联席会议制度等。在具体落实上，各地“双随机”监管方式虽不完全相同，但基本上由“一单、两库、一细则、一公开”组成，即制定随机抽查事项清单，建立食品生产经营对象名录库与执法检查人员名录库，制定随机抽查细则（包括抽查流程、检查手段、检查内容、处罚标准、处罚程序等），公开抽查信息结果。“双随机”监管有效避免了人情监管、选择执法、多头执法、执法扰民、执法不公等问题（三）将食品安全网格化管理融入城市运行“一网统管”网格化管理是根据行政区划、地理布局、管理现状等要素，将辖区拆分为若干“格”，相邻的若干“格”联结成“网”，每个“格”设置1 名责任人，负责其辖区内的经济户口管理和经营主体经营行为监管，并对每一网格实施全面、动态管理。网格化管理是一种新型、高效、规范的社会治理新模式，是利用现代信息技术手段、对传统市场监管方式的技术变革。早在2 0 1 5 年原国家食品药品监督管理总局出台的关于对取消和下放行政审批事项加强事中事后监管的意见就提出，“省级局要组织落实网格化监管制度，以监管对象为单位，划分为若干个网格，明确网格化监管的人员和职责，实时采集和监控网格内行政相对人的信息，实行动态监管。”上海市积极探索食品安全网格化管理新模式。2021年，上海市食品药品安全委员会办公室等6 部门郭文波：我国信用监管制度的构建与建议，征信，2 0 2 1 年第4期，第39-43页。辽宁省市场监管局食品安全信用监管课题组：食品安全信用监管对策研究，中国市场监管研究,2 0 2 1 年第6 期，第2 9-32 页。李德惠：优化营商环境视角下“双随机、一公开”智慧监管模式问题研究，延边党校学报，2 0 2 1 年第2 期，第5 2-5 6 页。66中国市场监管研究2024-3食品安全监管印发关于推进本市食品安全网格化管理纳人城市运行“一网统管”建设相关工作的通知，将无证无照生产经营食品，食品摊贩违法经营，餐饮油烟污染，非法收运、处置餐厨垃圾和废弃油脂，保健食品非法“会销”等5 类食品安全违规行为纳人城市运行“一网统管”体系，以部门联动、社会共治的方式提高食品安全隐患排查能力和处置效率。食品安全网格化管理纳人城市运行“一网统管”是城市数字化转型的重要应用场景，遵循城市网格化综合管理流程，定格、定人、定责，从发现、立案、派遣、处置、核查到结案形成闭环管理，实现食品安全领域“三个全覆盖”（网络全覆盖、数据全覆盖、监管全覆盖）和“一网管全城、一屏观天下”的目标。（四）“互联网+明厨亮灶”让食品安全可视、可感和可知“互联网+明厨亮灶”是指餐饮服务提供者采用视频监控、系统对接等数据采集手段，通过电子屏幕、互联网等信息展示渠道和方式，向消费者及监管部门展示餐饮食品加工制作实时过程及历史视频信息、食品安全综合信息的一种形式。倡导餐饮单位通过“互联网+明厨亮灶”形式向社会公众远程实时展示主体资质合法、原料来源清晰、加工过程规范、厨房环境卫生、工具用具洁净、人员衣帽干净等信息。2 0 1 8 年4月市场监管总局发布的餐饮服务明厨亮灶工作指导意见规定，社会公众通过明厨亮灶发现餐饮服务提供者有违法违规行为的，可以向食品安全监管部门举报。明厨亮灶管理模式的实施将食品安全监管从政府职能部门的“一双眼睛”变成群众的“无数双眼睛”。随着互联网、云存储、5 G技术和装备的快速发展，大带宽、低延时、广连接的互联网视频传输应用越来越普及，全国各地正在将采用透明玻璃窗或玻璃幕墙、矮墙阻隔、现场屏幕展示的第一代明厨亮灶升级为“互联网+明厨亮灶”。2 0 2 0 年，广东省政府将学校食堂“互联网+明厨亮灶 建设作为民生实事项目，广东省市场监管局立足探索食品经营安全监管的信息化、智能化建设，构建上下一体的学校食堂“互联网+明厨亮灶”智慧监管体系。一方面，印发广东省学校食堂“互联网+明厨亮灶”平台建设指南“互联网+明厨亮灶”省市级平台对接数据标准，为全省开展平台建设、数据对接、软硬件配置提供指引；另一方面，通过智慧监管平台汇集全省学校食堂监管数据，开展学校餐食制作过程风险分析，对违规行为和风险信息（如厨师未戴口罩、未穿工作服、吸烟、老鼠进屋等）进行AI识别、实时抓拍，实现对学校食堂食品安全的智慧监管。截至2 0 2 0 年1 1 月30 日，广东省2.6 7 万家学校食堂全部建成“互联网+明厨亮灶”，在全国率先实现学校食堂“互联网+明厨亮灶”全省全覆盖，在校园食品安全监管方式创新上持续走在全国前列。（五）食品安全信息追溯体系助力实现透明供应链管控食品安全信息追溯是指在食品产供销各环节，食品安全及相关信息能够通过信息化技术等手段，实现从生产源头到消费终端的顺向追踪，或者从消费终端到生产源头的逆向回溯，确保食品生产经营活动始终处于管理主体有效监控范围，实现来源可查证、去向可追踪、风险可管控、责任可追究。我国食品安全法明确规定，国家建立食品安全全程追溯制度，要求食品生产经营主体建立食品安全追溯体系，倡导采用信息化手段采集、留存生产经营信息，保证食品安全信息可追溯。2 0 1 5 年1 2 月，国务院办公厅印发关于加快推进重要产品追溯体系建设的意见，将食品等七大类产品作为追溯体系建设的重点推进品类。随着“互联网+理念获得越来越多的共识，国家对于运用互联网资源统筹不同层级和不同部门的资源条件、建设全国统一食品安全追溯体系，有了更明确、更具体的目标内容和行动举措。各部门各地区根据国家政策和规划，陆续开展了本地区本部门领域内食品安全追溯试点和示范工作。2015年，上海市发布上海市食品安全信息追溯管理办法，明确由政府主导建立统一的食品安全信息追溯平台，要求食品生产经营者利用信息化手段履行信息8王佳欣：粤学校食堂全部实现“互联网+明厨亮灶，（2 0 2 1-0 1-1 9）2 0 2 3-0 8-0 7 .https：/b a i j i a h a o.b a i d u.c o m/s?i d=1 6 8 9 2 7 38 7 9 38 2 1 0 6 0 9 0&wfr=spider&for-=pc.王越：广东：实现学校食堂“互联网+明厨亮灶”全覆盖，中国食品，2 0 2 1 年第3期，第41 页。黄伟、徐玉鹏、赵忠祥等：浅析农产品质量溯源，现代农村科技,2 0 2 2 年第6 期，第1 3-1 4页。中国市场监管研究672024-3食品安全监管上传等义务。作为我国首部规范食品安全信息追溯的省级政府规章，该办法的实施对于落实生产经营者主体责任、丰富监管手段、提升监管效率等具有十分重要的意义。随后，上海市配套发布2 0 1 5 版和2 0 2 1 版上海市食品安全信息追溯管理品种目录公告，根据食品安全风险、居民消费量、供应链成熟度等因素，对粮食、畜产品、禽产品等1 1 大类44个重点品种实施信息追溯管理。上海市食品药品安全委员会办公室组织建设全市统一的“上海市食品安全信息追溯平台”，采用“1+N的设计思路，即一个统一的上海市食品安全信息追溯平台及“N”个分属不同部门和不同行业的食品安全追溯系统，实现了各政府职能部门相关信息追溯系统的对接，打通信息孤岛，实现数据共享。平台通过图像识别、语音识别、神经元网络、机器学习等人工智能技术，建成“来源可查”“去向可追”“风险可防”“线索可究”“案源可挖”“应急可控”等6 个应用场景和“特殊食品”“沪冷链”“长江禁捕管理”等3个重点专题。2 0 2 3年8 月，上海市食品药品安全委员会出台上海市推进食品安全信息追溯工作行动方案（2 0 2 3-2025），提出全面构建“从农田到餐桌”的食品安全信息追溯体系，提升食品安全精细化治理水平。（六）食品安全风险预警让监管跑在风险前面食品安全风险预警是指通过食品安全相关信息的收集、评估和通报，对可能发生的食品安全风险隐患做到早发现、早通报、早控制，有效防止食品安全事故发生或蔓延，避免对消费者造成健康危害的行动。我国食品安全法明确规定，国务院食品安全监管部门应当会同国务院有关部门，根据食品安全风险评估结果、食品安全监督管理信息，对食品安全状况进行综合分析。存在较高食品安全风险隐患的，应当及时提出风险预警，并向社会公布。总体上说，食品安全风险预警程序主要由食品安全风险信息收集、风险信息研判和风险预警响应三部分组成。第一部分是预警的基础，主要指快速收集海量、多源、异构食品安全数据；第二部分是预警的关键，通过科学分析多维度数据，提前识别食品安全潜在的风险隐患；第三部分是预警的实现，为及时防控食品安全风险隐患提供信息支撑。2021年9 月，山东省食品安全抽检监测数据预警平台正式上线。该平台以抽检监测大数据分析为重点，探索食品安全总体特征和内在规律，初步实现食品安全风险隐患自动排查、自动研判、自动预警功能。监管部门可以根据平台预警进行综合研判，实施精准监管。河南省洛阳市市场监管局食品安全智慧监管系统将现场采集到的各种数据信息进行AI智能分析，实现了对餐饮单位原料管理、后厨管理、人员管理等环节发生的违法行为智能预警和证据抓取，主要包括着装规范预警、行为规范预警、人脸识别功能、有害生物预警、食材原料的过期预警等方面。原上海市食品药品监管局通过系统收集细菌性食物中毒资料，以及同期上海市气象资料，构建风险预警模型，建立可向社会公布的分级预警系统，对未来三天时间内细菌性食物中毒发生的可能性进行预报，并在具有较大食品安全风险时滚动播放细菌性食物中毒预警信息，提醒市民和食品生产经营单位积极采取有效措施预防食物中毒，提醒监管部门加强针对性指导和执法检查。四、食品安全智慧监管驱须解决的主要问题（一）食品安全智慧监管法规制度尚不健全目前，我国有关食品安全智慧监管的法律规定较为分散，主要基于不同智慧监管板块（如信用监管、“双随机”监管、网格化监管、信息追溯、明厨亮灶、风险预警等）的实践经验，以部门规章或规范性文件的形式进行了规定。省市层面出台的地方性法规制度在智慧监管的内容、时效等方面相对滞后于新形势下的监管需求，部分省市法规文件提出的原则性规定过于笼统，可操作性不强，或者对智慧监管工作的要求仅以实施意见或通知的方式下发，约束力和推动力较弱。随着各部门各地区在食品安全智慧监管方面的实践和经市场监管总局食品生产司：山东省市场监管局创新风险管理机制防控食品安全风险，（2 0 2 1-1 1-0 8)2 0 2 3-0 8-0 7 .https：/w w w.s a mr.g o v.c n/spscs/sjdt/gzdt/art/2023/art_5e14f9083b1f41458aelc362478a17fc.html.王泽远：洛阳市洛龙区市场监管局探索“互联网+智慧监管长效监管模式，（2 0 2 1-0 6-1 5)2 0 2 3-0 8-0 7 .https：/w w w.z y j w.c n/n e w s/e c/scjg/2021-06-15/683298.html.郑雷军、穆海振、张磊等：上海地区细菌性食物中毒预警模型研究，中国科技成果，2 0 1 4年第1 1 期，第41-44页。68中国市场监管研完2024-3食品安全监管验不断丰富，以及食品安全智慧监管在业务上的整体性、协同性、关联性要求的提高，有必要在更高的法律位阶出台更为综合性的法律法规，进一步规范全国食品安全智慧监管工作的开展，解决当前食品安全智慧监管规范性文件相对分散零落的局面，构建全国一体化的智慧监管法律保障体系。（二）食品安全智慧监管的标准体系不够完善尽管目前我国出台了一系列与食品安全智慧监管相关的技术标准、应用标准或管理标准，但同类业务标准的制定发布来源于不同的部门，尚未形成统一的标准，对智慧监管的全方位、全过程、全链条应用带来一定影响。如在食品安全信息追溯方面，我国相关部门发布了一系列有关食品安全追溯体系建设标准，包括追溯编码规则、数据元、数据接口、标识物等，但由于各行业、各地区基于自身应用需求使用的标准不同，难以使点多、面广、链长的食品产业形成从田间到餐桌的全过程追溯。总体上，食品安全智慧监管的数据收集、汇聚、清理、存储、传输、分析、预警等数据管理应用尚未形成统一的整合标准，难以实现真正意义上的大数据分析、精细化监管。特别是食品安全智慧监管涉及的业务流程繁多，新的监管方式和技术层出不穷，迫切需要在统一的智慧监管理念下对业务流程进行再审视、再优化、再融合。智慧监管实施效果也需要建立相对统一的评价标准，以标准引领和推动各部门各地区食品安全智慧监管能力和水平的提高。（三）食品安全智慧监管应用场景有局限目前，各类食品安全数据主要还是用于业务查询、报表统计等基础应用，对依托智慧监管系统采集的数据资料，没有进行深度的数据挖掘、规律分析、风险研判、预测预警，数据资源的综合利用不足，适用数据智能化应用场景领域受限，没有充分发挥大数据对智慧监管的支撑作用。特别是基层市场监管所受限于传统监管方式、落后设备工具、薄弱技术能力等，无法将先进的智慧监管理念、技术和手段真正应用于日常监管。一些智慧监管新技术与市场监管需求不能深度融合，在实际监管工作中还存在脱节现象。针对平台数据的清理挖掘、分析预警还不能完全满足智能化、精准化监管要求。在食品安全领域智慧监管应用场景尚不够丰富，对于层出不穷的新业态、新模式，与之相对应的智慧监管应用场景开发还显滞后，且监管理念创新跟不上新业态的发展。（四）食品生产经营主体在数字化转型方面滞后食品安全既是“产”出来的，也是“管”出来的，但首先是“产”出来的。作为食品安全的第一责任人，食品生产经营主体不管是在生产环节，还是流通环节、餐饮环节，理论上都可以产生大量反映食品安全状况、特征和态势的数据，但我国食品生产经营主体大部分从业人员少、经营规模小、技术水平低、风险意识差、数字化转型严重滞后，难以做到实体链上的生产经营行为以数字化方式同步投射到信息链中进行传输、汇聚和分析，这使得监管部门收集的用于智慧监管建模的数据缺少了重要来源。（五）监管队伍缺之智慧监管方面的复合型人才随着社会发展和科技进步，食品产业呈现越来越多样化、复杂化的发展态势，监管难度与日俱增，传统的监管模式难以实现食品安全的现代化治理。监管执法队伍中既熟悉计算机技术又掌握食品安全专业知识的复合型人才较为缺乏，特别是能够从事食品安全大数据处理与分析的人才更是难得，导致数据分析与应用难以全面支撑食品安全监管，制约了食品安全智慧监管的进一步发展。五、食品安全智慧监管跨越式发展的路径思考（一)树立系统观念，加强顶层设计树立食品安全智慧监管全国“一盘棋”思维，从全国统一大市场视角进行战略规划，充分吸收各部门各地区在食品安全智慧监管方面的成功经验，强化顶层设计，统一标准规范，明确总体框架、主要内容与运行模式，全力整合现有各自为政、较为分散的数据平台和应用系统，统筹推进数据融合、技术融合、业务融合和功能融合，实现跨地区、跨部门、跨行业、跨层级的数据联通、信息共享和业务协同。构建全国统一的信息系统和平台框架体系，注重软环境和硬基础兼施、技术创新和制度创新并举、实体链和数据链充分融合，贯穿“国家一省一地市一区县一乡镇”五级监管机构。（二）完善法规制度，统一标准规范树立互联网思维和大数据理念，明确智慧监管在法制建设中的创新和优先地位，将智慧监管要素融人各层级法规制度中。系统梳理散落在不同法律层级中的智慧监管内容，推动制定与智慧监管相关的法规制中国市场监管研究6 9责任编辑：王琳、张维2024-3食品安全监管度，逐渐形成覆盖多方位、各环节、全过程的智慧监管法规制度体系。充分借鉴各部门各地区智慧监管实践经验，进一步完善技术体系和应用体系，建立数据地图，盘活数据资产，完善资源目录，推进数据标准和交换接口统一，实现监管数据的归集共享、无缝流转和有效利用。（三）坚持创新驱动，加快转型发展推进智慧监管前瞻性、创新性、系统性研究，研究新一代信息技术在食品安全监管领域的应用，以科技创新驱动食品安全监管的转型发展。探索数据治理、数据赋能的新模式，强化食品安全监管数据的网络化汇聚、分布式存储、智能化清理和自动化研判。聚焦自然语言处理、企业特征画像、知识图谱构建等关键技术研究，研发基于大数据模型的AI巡查机器人，实现网络食品交易违法行为或违规产品的精准识别和快速预警。建立基于多源异构数据的食品安全综合评价指数，形成科学直观的食品安全风险隐患地图，动态感知食品安全状况、风险特征和变化态势，实现食品安全的远程监管、移动监管和实时监管。（四）深度挖掘数据，丰富场景应用加快推进食品产业的规模化、集约化发展，积极引导食品生产经营主体数字化转型，加强食品生产经营数据的汇聚。通过政企合作，对接收集消费者在互联网食品交易平台上的评价信息，通过网络爬虫技术抓取线上多源异构食品安全数据，为风险研判提供数据基础。加强政府数据、企业数据和社会数据的充分融合，围绕大数据智能理论，探索以自然语言理解为核心的认知计算模型，提高从大数据到知识、从知识到辅助决策的能力。研究文本数据的计算与分析技术,探索建立跨模态的数据提取和知识挖掘功能。加强直播带货、网络配送、自动售货等新业态智慧监管的场景应用，拓展AI智能巡检、平台企业画像、商家风险感知等多维度的分析功能。运用区块链、物联网和移动互联网技术，实现产品生产经营全流程的数据采集和追踪，提高食品安全追溯的实时性和精准性。（五）加强队伍建设，提高业务素质智慧监管需要既熟悉市场监管业务又熟练信息技术应用的复合型人才。各级市场监管部门要把提高数字治理能力作为重要的业务培训内容，持续提升监管干部在数字思维、数字技术和数字素养方面的能力水平。加强基层数字管理员和数据工程师的配备，提升基层市场监管人员基础数据分析和应用能力。研发简单易用的大数据监管产品或工具，加强技术培训，做到人人知晓、人人会用。创新数字化人才引进、培养和使用机制，完善人才激励机制，加强与高校、科研院所、科技企业交流培训合作，建设一支政治过硬、业务过硬、技术过硬的复合型市场监管干部队伍。六、食品安全智慧监管的广阔发展前景从全球来看，随着经济全球化进程的加快和国际贸易的迅猛发展，食品生产和销售更加国际化，从农田到餐桌的食品供应链日趋复杂，涉及的环节越来越多，已经演化为一个风险交织依存的复杂网络，传统的监管方式已难以胜任食品安全监管新要求，以及消费者对食品安全的高期盼。基于新一代信息技术开展智慧监管是应对当前食品安全风险不确定性的重要手段，也是提升食品安全保障能力的关键举措，必将为未来的食品安全治理带来历史性变革和系统性重塑。美国等发达国家规模化的食品生产经营模式、丰富的食品安全数据、有效的食品安全信息共享机制，以及大量的跨学科、复合型人才，有助于食品安全由传统监管迅速向智慧监管转变。从我国来看，食品安全智慧监管实践探索呈现覆盖面广、领域多元、功能多样的特点，各地依托数字化转型推进食品安全智慧监管，着力实现政府数据、企业数据和社会数据的联通共享，以“制度+科技”为基础的食品安全智慧监管理念已经确立。随着5 G技术的日益成熟，机器视觉、机器学习、机器人技术、生物识别技术、自然语言处理等快速发展，传感器和通讯成本大幅下降，大数据存储能力和算力与日俱增，重点领域食品安全风险全景化动态感知、全程化立体防控的监管态势正在形成。我国食品安全智慧监管有望弯道超车，食品安全治理体系和治理能力现代化水平将实现跨越式提升。崔雍浩、商聪、陈锶奇等：人工智能综述：AI的发展，无线电通信技术，2 0 1 9 年第3期，第2 2 5-2 31 页。