成都市农村产权新规制度改革中集体经济组织成员权资格的认定问题.doc

成都市农村产权制度改革中集体经济组织成员权资格认定问题内容摘要：农村集体经济组织成员权资格是我市农村产权制度改革试点工作中基本性问题，在实践中存在户口论、村民论、获得土地承包经营权论、权利义务形成论四种认定原则，在广东南海、浙江嘉兴、我市改革试点都江堰市都制定了明确政策文献，进行了各具特色摸索，建议在改革试点中从地方立法层面对农村集体经济组织进行界定，明确集体经济组织成员资格认定原则，对成员资格获得和认定等问题作出详细可行规定，为我市改革奠定更加坚实基本。主题词：农村产权制度改革 集体经济组织成员权资格四川省成都市农村产权制度改革中所要探求和破解难题诸多，对农村集体经济组织成员权界定是其中难题之一，该问题十分复杂且非常重要，其复杂性体当前：由于缺少法律法规明文规定，成员资格认定没有统一法定原则，在实践中千差万别，甚至浮现了“一村一策”做法；其重要性体当前，成员资格问题涉及到农村集体经济组织成员切身经济利益，涉及到农村集体经济组织资产管理、处置和利益分派问题，更重要是涉及到社会稳定问题。因而， 环绕农村产权制度改革，研究现行体制下关于农村集体经济组织成员权资格认定制度缺陷，总结实践中存在问题，制定关于集体经济组织成员权认定原则、获得和丧失条件等问题，是农村产权制度改革基本性工作，这一问题解决不但可以解决农民对集体财产所有权和收益权问题，同步又为下一步基层民主制度建设奠定了基本。一、环绕农村集体经济组织成员资格问题存在理论分歧如何确认农村集体经济组织成员权资格，当前，在理论上尚未有定论，在实际操作中，各地做法也是五花八门。总体上，界定农村集体经济组织成员资格有四种典型性认定原则：（1）户口论。即完全按照户藉管理户口登记，只要户口登记在该集体经济组织所在村民委员会或村民小组内，就承认其为该集体经济组织成员，无户口登记则不予承认。这种办法依托于国内现行户籍管理制度，将户口分为城乡户口和农村户口两大类，农村户口由于自然和历史因素以村组为范畴。该办法受筹划经济和农业经济理论影响，以农业为主业原则进行经济和人口二元划分。随着社会发展，特别是随着户籍制度改革推动，这种制度性缺陷日益明显，成为实现城乡一体化一种障碍。事实上，户籍管理是国家现行人口登记管理制度，不能完全等同于集体经济组织成员资格，更不能单纯以此为原则来决定有关人口切身利益。（2）村民论。即凡是本村村民即具备其所在集体经济组织成员资格。依照村民委员会组织法和有关法律法规，村民除了具备本村住因此外，还必要与该村庄公共事务和公益事业有着密切联系，因而，村民资格体现是一种政治权利，而非经济权利或者政治经济双重权利。普通而言，由于农村基层自治组织与农村集体经济组织在地区上和某些职能上有重叠现象，村民与集体经济组织成员身份有一致之处。但是，仔细研究后发现，两者在权利义务属性上则完全不同，村民侧重于民主自治方面权利义务，而集体经济组织成员则侧重于物质经济利益和生活保障方面权利义务。现实中，村民而非集体经济组织成员，集体经济组织成员而非村民状况也屡见不鲜。因而，以村民为原则认定农村集体经济组织成员资格，混同两者之间区别，将不利于新型农村集体经济组织和农村基层治理构造建立。（3）以获得土地承包经营权论。即只要获得土地承包经营权，就是集体经济组织成员。承包地是农村集体经济组织资产重要构成某些，拥有土地承包经营权，就拥有了对集体经济组织资产合法使用权。因而，以获得承包经营权为原则有其合理性。但是，在农村土地承包经营制度发展到今天，如下几种法律问题已经非常突出：其一，农户土地承包经营是以户为承包主体，而非以集体经济组织成员为承包主体，户内成员只是在订立承包合同步按集体经济组织成员平等地计算承包地份额。其二，农户土地承包经营并非只仅仅是订立承包合同步户内成员享有，随着户内人口变化后成员也都享有本户土地承包经营权利。其三，农村土地承包合同有期限，在上轮承包时，有农户自愿放弃承包或交回承包地，在下轮承包时依然依法享有承包经营权。其四，农户土地承包经营权可以依法转让流转，转让方和受让方不能因而就丧失或获得集体经济组织成员资格。其五，对向本集体经济组织以外人发包经营权，尽管受让人已经获得了承包经营权，但并不必然就具备本村集体经济组织成员资格。事实上，随着承包经营权规模扩大，非本集体经济组织成员获得承包经营权现象大量存在，以承包经营权为原则界定本村集体经济组织界线越来越模糊。（4）以权利义务形成论。即只要某人向集体经济组织或者村民自治组织交纳了某些费用，或者集体经济组织或村民自治组织向其发放了某些费用，双方即构成了成员与集体间权利义务关系，某人便获得了成员资格。该做法以集体经济组织与成员之间权利义务关系为根据，以为，只要双方形成了权利义务关系没，即可认定其成员资格。咱们以为，对此应作详细分析，有权利义务属于村民与自治组织关系，如集资修桥补路等，属社会事业性质；有属于代办管理性质，如代收代缴某些税费等；有属于补偿或慰问性质等。因而，判断权利义务构成，应以集体经济组织提供基本生活生存保障为前提，否则即不构成集体经济组织与其成员基本权利义务关系。事实上，如果仅仅以权利义务原则来拟定集体经济组织成员权，显然过于简朴，甚至会有过于草率之嫌，长此以往会滋生某些不公平现象，甚至会浮现侵害集体经济组织原有成员合法权益违法行为。二、各地在解决农村集体经济组织成员资格问题实践摸索在上述理论原则指引下，全国各地在试图解决农村集体经济组织成员资格问题中，形成了各具特色模式和做法。（一）广东南海模式为配合农村建设用地流转等有关问题解决，10月1日，广东省颁布实行了广东省农村集体经济组织管理规定，依照该规定第十五条，农村集体经济组织成员有如下四类状况：其一，原人民公社、生产大队、生产队成员，户口保存在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务；（此处虽未明确“组织章程”所指，但结合规定上下文，应理解为“农村集体经济组织”所制定、对全体组织成员有共同约束力内部章程。）其二，实行以家庭承包经营为基本、统分结合双层经营体制时起，又区别为两种状况：（1）集体经济组织成员所生子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务；（2）户口迁入、迁出集体经济组织所在地公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决拟定其成员资格。其三，农村集体经济组织成员户口注销，其成员资格随之取消。同步，该规定还对农村集体经济组织成员权利和义务进行了比较明确规定，拟定了“同籍、同权、同龄、同股、同利”“五同”原则。仔细研究广东省上述规定后发现，广东省关于界定农村集体经济组织成员资格采用原则是一种综合性原则，既有历史原则，又有自然因素，同步还具备法定条件，缺一不可。但是，咱们以为，上述做法并未彻底解决现实中存在问题。重要体当前如下几种方面：1、南海模式说究竟仍是户口论翻版，即以户口为界定农村集体经济组织成员权原则，但随着经济发展，农村已基本不存在，农村户口也被城乡户口所取代。2、依照广东省有关规定中，对集体经济组织成员资格认定采用是“户籍”加“法定义务”（此处重要指广东省地方性法规中对于集体经济组织成员有关权利义务规定，不具备普适性。）原则，由于婚丧嫁娶、生老病死、迁入迁出等多方面因素，户籍变动非常频繁，在实践中易浮现争端和矛盾。并且法定义务如何拟定和判断，存在很大人为因素。在实践中，广东南海模式也的确浮现“外嫁女”无法合用该认定原则问题，并引起全国妇联和媒体关注。2、浙江嘉兴模式从10月1日起，浙江嘉兴市将建立按居住地登记户口新型户籍管理制度，正式取消农业户口、非农业户口分类管理模式，全市城乡居民户口统一登记为“居民户口”。实行户籍管理制度改革后，原村集体经济组织成员不变化其原集体经济组织成员身份和集体经济组织明确权利和义务。近日，为了保障该项改革贯彻，嘉兴市关于部门宣布重点在如下六个方面与现行政策进行衔接：第一，稳定既有农村土地承包政策：凡有承包土地家庭及其出生子女(含1998年二轮土地承包后出生人员)，其土地承包权与原政策一致。第二，保持筹划生育政策、奖励政策和法律责任延续性：改革前为农业户口，继续合用浙江省人口与筹划生育条例。第三，完善城乡一体社会保险体系：凡嘉兴居民(含农村居民)，均参加养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险；农村居民职工养老保险按现行“双低”原则执行。第四，实行城乡统一就业服务政策：加快就业服务平台和就业信息网络向村镇延伸，职业指引、职业简介、职业培训将进一步进一步农村。第五，明确农村集体资产产权归属：户籍改革后，原村集体成员不变化原有身份、权利、义务。第六，勉励农民通过“两换”向城乡集聚：勉励农村居民以土地承包经营权置换养老保险、宅基地置换城乡住房，置换之后相应养老保险、医疗保险、退役士兵优抚安顿、最低生活保障等都与城乡相似。嘉兴市做法直接消除了城乡二元户籍制度，集体经济组织成员资格与户籍完全脱钩，对于消除城乡差别有积极意义。但是该做法并未彻底解决这一制度性缺陷。一方面，混淆了农村集体经济组织成员权界定与户口分为农业户口和非农业户口关系，消除户籍上二元制并不必然可以解决集体经济组织成员资格问题。另一方面，在取消原有城乡户籍制度同步，农村集体经济组织财产权问题并未解决，有也许浮现因农民或者集体经济组织财产处置而引起不拟定现象。3、都江堰模式，我市被批准为城乡统筹改革实验区，为了推动农村产权制度改革，市委市政府将都江堰市柳街镇拟定为成都农村产权改革试点中“先行先试”“点中点”。为理解决农村集体经济组织成员资格问题，都江堰市政府在着力调查研究基本上，在2月27日制定颁布都江堰市农村集体经济组织成员确认办法（试行）（如下简称“确认办法”），并以此为原则解决农村集体经济组织成员权问题。确认办法第二条一方面明确了农村集体经济组织定义，明确规定：“农村集体经济组织是指农业合伙社、农业合伙联社，即中华人民共和国村民委员会组织法施行后组、村级集体经济组织。农业合伙社或农业合伙联社成员，行使本集体经济组织相应权利和义务，获得农业合伙社成员资格即具农业合伙联社成员资格。”另一方面明确了农村集体经济组织成员定义，即“农业合伙社或农业合伙联社成员，行使本集体经济组织相应权利和义务。获得农村合伙社成员资格即具农业合伙联社成员资格。”其三，都江堰将农村集体经济组织成员分为两类，即普通成员和特殊成员，“普通成员是指拥有土地共有权、保存型土地使用权、土地承包经营权、集体资产管理与处置参加权、集体收益分派权等项完整权利，承担完全义务农村村民。”而“特殊成员是指拥有土地共有权、保存型土地使用权、土地承包经营权、集体收益分派权等一项及一项以上权利，并承担相应义务公民。”第四，明确规定了成员权获得和丧失条件几种情形。第五，充分发挥村民在集体经济组织成员权确认中同等地位。该办法还对普通成员和特殊成员范畴、不丧失普通成员资格条件、普通成员和特殊成员权利和义务，丧失资格情形等进行了明确界定。其中，特殊成员获得方式有两点重要突破，一是通过向农村集体经济组织捐交公积金、公益金形式加入；二是与该农村集体经济组织、或经该集体经济组织批准与其成员形成产权转让关系形式加入。该办法并规定，按照本办法确认集体经济组织成员资格由本集体经济组织召集具备完全民事行为能力成员会议决策，获得三分之二以上参会人员批准，并经公示后生效。仔细分析都江堰市上述规定，咱们以为其意义和局限性在于：1）在我市改革实验试点工作中，第一种以正式文献规定农村集体经济组织成员权获得条件，对规范农村产权改革实践有重要意义。2）尽管文献中未提及“户口论”，但就其实质而言，仍属于户口论为基本，其理由在于：对集体经济组织普通成员拟定，基本以户口为根据，且在血缘上有传承性。3）在必定户口前提下，同步又明确规定了集体成员权获得要“行使本集体经济组织权利和义务”作为条件，但权利和义务内容是什么，文献中并未作出明确规定，在实践中也许会浮现问题。4）都江堰确认办法把成员资格区别为普通成员和特殊成员，并对两者权利义务进行了界定，这种界定有较明显不平等性，在实践中也许会引起矛盾与纠纷。咱们以为，对集体经济组织成员资格权利和义务界定涉及到公民基本权利和义务，属于立法法第四十二条第（一）项规定情形，其法律解释权在全国人大常委会。都江堰上述作法有明显越权嫌疑。三、咱们建议（一）关于集体经济组织问题在立法层面上，出台地方性法规或者政府规章，对农村集体经济组织概念、内涵与外延进行明确界定，以解决有关改革政策效力层级太低问题。（二）关于成员权原则问题在改革试点推动过程中，建议在我市改革试点中可以采用户口、权利义务关系与村民自治三者结合原则来认定成员资格。即，集体经济组织成员资格认定，应当满足三个条件：其一，户口登记在该集体经济组织所在社区、村民委员会或村民小组内；其二，集体经济组织与其成员之间形成基本权利义务关系；其三，经本集体经济组织成员村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上农户代表批准；其四，对于新增人口成员权拟定授权村民会议，依照村民委员会组织法规定程序表决自主决定。但对于因新生、结婚等迁入人口成员权应由村民大会无条件承认其成员权资格。至于她们在集体经济组织中所应有财产份额应由村民会议集体决定。在满足上述条件基本上，即可以认定其集体经济组织成员资格，享有成员权利，履行有关义务。对于正式认定成员，应建立名册，以便于农村集体经济组织开展下一步管理工作。（三）关于成员权获得和丧失问题1、应对成员权获得和丧失情形做出明确规定。（详见附件：“农村集体经济组织成员资格获得和丧失实践做法”）依照各试点区县反映出来普遍状况，对于上述成员资格认定中常用几种特殊情形解决，应有建议性指引意见。2、在制度设计上，建立集体经济组织成员进入机制和退出机制。在明确集体经济组织成员资格认定原则同步，为配合改革需要，应当考虑建立在土地流转基本上集体经济组织成员进入机制和退出机制，把集体经济组织成员资格从身份原则逐渐过渡到属地原则和权利义务原则，使乐意放弃或者从事农业生产人员自由流动，为农村产权制度配套改革提供支持。附件：农村集体经济组织成员资格获得和丧失实践做法一、集体经济组织成员资格获得方式1、因农村集体经济组织初设而获得。即在上世纪五十年代创设农业合伙社入社成员，固然获得农村集体经济组织成员资格并至今。并涉及当时入社成员户内全体人员。2、因出生获得。农村集体经济组织成员所生（婚生和非婚生、筹划生育和非筹划生育）子女，自出生后获得该集体经济组织成员资格。实践中习惯作法普通采用随母原则。3、因婚姻或收养关系迁入获得。其她集体经济组织成员，因嫁入、入赘、收养而迁入新集体经济组织后，获得该集体经济组织成员资格。此迁入普通应当登记入户，如果虽未登记入户，但已丧失原集体经济组织成员资格，并已成为新家庭成员应以为获得新集体经济组织成员资格。对于收养关系，以构成事实收养关系办理。4、因法律或政策规定迁入务农而获得。务农是指以集体经济组织提供农业生产资料进行生产经营活动，并以此为其基本生活保障职业。如果不参加农业生产经营活动并以此为生，则虽然迁入了户口落户者，亦不能获得农村集体经济组织成员资格。5、协商加入获得。即其她集体经济组织成员，经与接受方集体经济组织协商，批准接受其为本集体经济组织成员，即不但批准入户，还批准以本集体所有资产为其提供生产、生活基本保障。二、集体经济组织成员资格丧失方式1、因成员死亡而丧失。死亡涉及自然死亡和宣布死亡。成员下落不明或失踪其成员资格并不丧失。2、因集体经济组织终结而丧失。由于国家整体征收农村集体经济组织集体土地或者整体移民搬迁等因素，原集体经济组织失去继续存在条件而终结，其成员资格亦固然丧失。此外，由于政府对农村基层自治组织撤并调节导致集体经济组织分立合并，也会使原集体经济组织终结。3、因婚姻或收养关系迁出而丧失。本集体经济组织成员因出嫁、入赘、被收养而迁出本集体经济组织，且以迁入地为其基本生存生活保障，即丧失原集体经济组织成员资格。4 、因法律或政策特殊性规定迁出从事非农职业而丧失。诸如招工、招干、提干、大中专院校毕业生安排工作、随军、转业、农转非、知青回城、民办转公办等情形。对此类情形应考虑两个因素：（1）其迁出与否依照法律、政策特别规定，（2）其本人与否获得国家或按国家规定提供社会保障。5、因协商加入别集体经济组织后原集体经济组织成员资格丧失。即农民只能在一种集体经济组织内享有成员权利，不能同步享有两个或者各种集体经济组织成员权利。三、集体经济组织某些特殊成员认定1、“外嫁妇女”成员资格认定。（1）出嫁到其她农村集体经济组织妇女成员资格认定。妇女因结婚到其她农村集体经济组织，住在婆家，户籍没有迁出，承包土地亦存在，应认定为原经济组织成员。户籍已迁到婆家，居住生活在婆家，在婆家没有分得承包土地，在原组织保存有承包土地，则成员资格应依附于原承包农户(即娘家)。（2）对结婚到城乡妇女成员资格。农村妇女结婚到城乡，户口未迁出，没有获得非农业户口，承包地亦保存，但在城乡婆家居住生活，应当认定为原组织成员。户口已迁出，已获得城乡户口，居住城乡生活，但保存原承包土地，则不应再有成员资格。2、对新生人口成员资格认定。其父母均具备该村集体经济成员资格或父母一方为该组织成员，户籍登记在该组织，应享有征地补偿费分派权，不得以任何借口加以剥夺。3、对丧偶和离婚妇女成员资格认定。丧偶和离婚妇女，回娘家居住生活，户籍和承包地仍在婆家，其集体经济组织成员资格应当保存。4、对服刑人员成员资格认定。村民因刑事犯罪被判处较长刑期入狱服刑，丧失了人身自由权利乃至政治权利，但不因而而丧失民事主体资格即民事权利能力，农村集体经济组织成员资格是一种民事主体资格，故依照民法理论，服刑人员在服刑期间不应失去其成员资格。5、大中专在校生和服兵役人员成员资格认定。在校就读农村大中专学生，没有独立经济来源，其学业完毕，重要靠土地收益，无论户籍与否迁出，均应为原经济组织成员，服兵役是国家安全需要，对军人这一特殊人群，政策应当予以优待，无论其户籍与否已迁出，在法定承包期间，应保存其集体经济组织成员资格。6、对“爬户口”即“空挂户”成员资格认定。“爬户口”或“空挂户”，是指为了上小学、中学以便，或进城经商以便，将户口登记在亲戚户籍簿上情形。上小学、中学在校生，普通在原农村集体经济组织保存有承包土地，应为原集体经济组织成员。为进城经商以便，将户口登记在城乡亲戚户籍上，或租房居住在城乡，承包土地均已自愿交回发包方，不再视为原农村集体经济组织成员。