使民主运转起来制约村民自治的因素-毕业论文.doc

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XX工业大学 毕业设计（论文）说明书

XX工业大学文法学院政治学与行政学20xx届毕业论文

使民主运转起来——————
制约村民自治的因素

作者：xXX
导师：xxx

目录
摘要（中文）
摘要（英文）
1.绪论……………………………………………………5
1.1选 题 缘 由…………………………………………………………5
1.2村 民 自 治 的 研 究 现 状 ……………………………………5
1.3基 本 思 路………………………… ………………………………6
1.4可 能 性 创 新 ……………………………………………………6
1.5选 题 意 义………………………………………………… ………7
2.问题的提出……………………………………………8
2.1自村民治发展阶段…………………………………8
2.2村民自治实施取得效果的争论……………………8
2.3关于村民自治运转情况的访谈案例………………9
3.村民自治的绩效评估…………………………………11
3.1村民自治绩效评估的研究现状……………………11
3.2村民自治实施的绩效评估标准……………………12
3.3村民自治实施的绩效评估…………………………13
4.村民自治运转的问题与制约因素……………………16
4.1现有学者的观点……………………………………12
4.2村民自治运转中存在的问题及其原因分析………17
5.村民自治问题的对策…………………………………21
结语………………………………………………………23
注释………………………………………………………24
参考文献…………………………………………………26
致谢………………………………………………………28

摘要

村民自治的研究可以说是一个很热的论题,国内众多学者都为此付出了不少努力,也取得了不少成果。本文从不同学者对村民自治实施取得的成果看法不一开始讨论，并由此引出对村民自治实施的绩效做出了评估,以考察村民自治的运转状况。但评估结果表明,当前村民自治这一民主制度实施状况并没有像国内不少学者所认为的那样乐观,村民自治的运行在实际中还存在着不少问题。笔者结合手中的案例分析影响村民自治制度运转的因素：农村中村民民主意识薄弱、农村经济的影响﹑民工潮——大量有识青年外流造成农村政治精英的缺失﹑普通村民对村民自治的参与热情不高，参与不足和农村缺少社会资本,在参与村民自治的过程中,缺少积极主动参与的习惯以及行政化等因素，并就这些影响因素提出相应对策，以期村民自治能正常运转起来。

关键词：村民自治 绩效评估 制约因素

Summary

The research of villager's autonomy can be said to be a very hot proposition, domestic numerous scholars all make many efforts for this, have made many achievements too. This text discuss from different scholar to villager autonomy achievement view made to implement at the beginning, and draw the performance implemented to villager's autonomy to assess from this, in order to investigate the operation state of villager's autonomy. Assess result indicate villager autonomy democratic system this implement state have like what domestic many scholars think optimistic at present, the operation of villager's autonomy still has many questions in reality. Whether I combine case analysis of hand influence villager autonomy factor that system turn round. Villager's democratic consciousness weakness , influence of the rural economy in the countryside. Farmers' frenzied hunt for work in cities --Is it know youth is it cause rural political disappearance of elite to outflow to have in a large amount. Ordinary villager participation in villager's autonomy enthusiasm high, participate in enough and the countryside lack social capital, During the process of participating in villager's autonomy , lack such factors as the habit and administration of positive participation ,etc., put forward the corresponding countermeasure on these influence factors, expect villager's autonomy can run well .

Keyword: Villager's autonomy The performance assessing Restrict the factor

1绪论

1.1选题缘由
笔者选的毕业论文的论题是《使民主运转起来》。笔者之所以选择这个论题有这几点原因：一方面是笔者个人对该论题比较感兴趣。笔者从小在农村长大，对农村的一切都是那么的熟悉和感兴趣，村民自治当然也不例外；另一方面，笔者从初中开始就认为自己有义务为农村的乡亲做些什么，笔者想借这次毕业论文的机会，对农村的村民自治问题进一步研究，看看能不能为此提出对学术界有一点启发性的意见，对农村的民主建设尽一点自己的微薄之力；再就是笔者看了罗伯特D.帕特南的《使民主运转起来》，深受启发，也想写些关于村民自治方面的东西。
1.2村民自治的研究现状
当前学术界对村民自治的研究，总的来讲国内村民自治研究领域，发表的论文众多，高质量的研究较少。以下笔者就借用贺雪峰对当前的村民自治研究，对村民自治的研究状况做一概述。
当前的村民自治研究大体可以区分为两个相互联系的层面。第一个层面是关于村民自治功能与定位的研究，第二个层面是关于村民自治好坏的政策争论。
第一个层面是村民自治的功能定位。一般认为，村民自治具有以下三项功能，一是提供社会秩序，主要是希望通过村民自治的实施，村民自我管理，将村民内部的矛盾在村内部解决；二是提供公共服务，即让村民根据自己本村的实际需要，兴建一些村民急需的公共工程和福利设施，改善村民的生产生活环境，加强村委会的服务性，提高社区资源动员能力；三是抑制乡村组织的不良行为。通过村民自治制度的严格执行，加强村民委员会的相对独立性与村民的参与性，可以防止村级公共权利的异化以及基层政府对村民利益和村级公共权利的侵犯，在转型时期，没有来自村民的监督，乡村组织的行为就可能恶性发展。有的学者还认为村民自治具有作为中国民主政治建设突破口和生长点的作用。所谓突破口，就是村民自治是中国民主政治本身的一个环节，村民自治不仅会导致而且事实上已经带来了由下自上的民主化进程。更多学者对村民自治是民主政治突破口的说话不以为然，但认为村民自治是民主政治的生长点应无疑问。所谓生长点，一是指村民自治作为社会民主，为政治民主提供了环境和生长的条件，二是指村民自治特别是村委会选举可以提高农民的民主意识，增强农民的民主能力，从而将农民训练为合格的公民，这将是对民主政治最为扎实的一项工作。第二方面关于村民自治的政策争论。集中表现为对村民自治在中国现代化背景下的合理性和村民自治本身实施效果的怀疑上。对村民自治合理性的怀疑主要有两个原因：一是，现代民主的实质是政治民主化，行政专业化。而当前村民自治在实践中，大多数是集体经济组织与村自治组织是两个牌子一套人马，这实质上是政企不分，不少集体经济发达的村，村主任老板化，发展经济的功能淹没了服务功能，这是逆世界潮流而动，由此彻底否定村民自治的合理性。二是，现在中国正处在现代化转型时期，中国能否顺利走向现代化的关键是国家能否通过政权建设向农村社会渗透，以便实现国家对农民的强制要求诸如提取经济资源、实施计划生育等等任务。这就要求有一个强大而有力且可以指挥得动的基层组织来实现。而村民自治意在赋予村民控制对村内公共事务的自主管理权，并要求村级组织相对独立与基层政府，这与实现现代化的条件要求是相矛盾的，村民自治有可能瓦解村级组织一直作为国家在农村的"腿"的功能，使国家法律政策的进村入户失去依托，因此主张在实行村民自治时必须协调好村级组织当家人与代理人的双重角色的矛盾。对村民自治本身效果的怀疑也两个方面，一个方面是对农民民主能力的怀疑，他们认为目前基层民主在聚集了大量的知识分子的城市社区都很难搞出什么成果来，难道泥腿子的农民搞得好自治？另一个方面来自学者们对村民自治的实地考察。特别是在1998年《村委会组织法》正式颁布实施后，一些地方村民的参选率依然没有提高（实际参选率一般在60％─70％，事实上已是相当高了），村民对参加选举依然是那么的冷漠。一些地方的选举变成了宗派斗争，有的地方因为选举而激活了本趋消失的宗族和派性。至于贿选和拉票的故事在传媒上更是广泛流传。由此让人怀疑村委会选举是否真可以锻炼农民的民主能力，村民自治是否真正有助于实现保持乡村秩序的功能。不少学者提出，选举等民主实践在抗战时期，不少革命老区就实行了，但是现在老区的村民并不一定民主能力就比其他的村民高。引起人们对村民自治效果怀疑的另一个实例是村务公开。曾经村务公开一度成为村民自治的最亮点，但至今日，村务公开在绝大多数农村都已流于形式，不少村前些年建立的漂亮的村务公开栏空在那里，成了对村务公开的莫大讽刺。 在分析村民自治效果不佳的原因时，有人认为是乡镇有意操控了村委会选举等事项，因此，在那些乡镇领导素质高，思想开放的地方，村民自治的效果可能就好。有人认为是政务与村务未明确区分开来，政务往往压跨了村务。必须有更为细致和强制的村务与政务的划分，双方都不能越权。有人认为村支书往往是村里当家人，而村支部又不经全村村民的选举，由此造成了村民自治实质上走形式。还有人认为，是由于农民阶层分化与流动，造成了村民对村里的事的不关心。[1]
1.3基本思路
我们要找村民自治运转的制约因素，那么我们首先要知道村民自治现在是否运转，这个问题是通过对村民自治实施的绩效评估来解决的，在此基础上，我们发现村民自治确实没有好好的运转起来，然后再分析它没有好好运转的原因所在，找问题分析原因，最终目的是要村民自治运转起来，因此针对其原因提出对策，以期村民自治能很好的运转起来。并且，本文试图从村民对村公共事务的参与度这一角度切入，将全文窜在一起，在这方面，可能不是很成功。
1.4可能性创新
本文研究的是村民自治运转绩效及制约因素，限于水平有限，笔者没有能力对这些高深的理论与前沿问题作出深入的研究，只能浅显的泛泛的讨论该问题。
笔者认为本文可能创新的地方主要为这几个方面：一是在绩效评估方面，本文将采用先提出评估的标准，然后根据标准以定性评估为主，以定量评估为辅，对村民自治实施的绩效做出评估，这方面，国内学者很少做；另一方面，本文对村民自治出现问题的原因用社会资本理论进行了分析，这也是很少有学者做的。
1.5选题意义
关于村民自治方面的研究可以说是浩如烟海，但是实践是不断的发展的，研究总是落后于社会实践，村民自治这方面也是的。在有众多学者研究下，还是有众多问题没有解决，并又不断出现新问题。我选这个论题，不是说我想将农村的问题研究透，只是想在即将毕业的这段日子里，再好好研究一下农村问题，并希望我的努力会为学者们的后继研究有一点点有益启发就足也。

2问题的提出

从八十年代初开始，中国农村就铺开一场规模宏大的政治改革——废除“人民公社”制度，在农村建立村民委员会，实施村民自治，从而拉开农村基层民主建设的序幕。
2.1村民自治发展阶段
村民自治的发展大概经历了四个阶段：第一阶段是萌芽时期，也就是人民公社开始瓦解时期，其标志是1979年的经济体制改革，在这一时期随着经济体制改革的深入，和村民民主意识的提高以及公社的解体，新的制度需求——村民自治开始酝酿，这一时期到1982年止。1982年的共和国宪法确认了村民委员会的宪法地位，标志着村民自治发展已经进入第二阶段——村民委员会的建立时期，宪法确立了在中国基层实行乡政村治模式，全国各地在纷纷建立村民委员会的。第三阶段是村民自治法律制度基本框架形成的时期，其标志是《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》的颁布，全国人大及各省人大省政府都积极制定相关的法律法规，对村民自治的实践进行规范指导，推动了村民自治的制度化、法制化。1990年以后为村民自治发展的第四个阶段，这一阶段村民自治的实践逐步走上规范化和法制化时期。1990年中央要求在全国各地开展村民自治示范村活动，村民自治在全国展开；1998年正式的村民委员会组织法颁布，各省相关配套法规也很快修订出台。
2.2村民自治实施取得效果的争论
国内部分学者与政府官员认为村民自治制度的实施取得了丰硕的成果，民政部将村民自治取得的这些成就归纳为六个方面：1、撤消村公所与管理区，改设村民委员会，这是民政部在推进农村基层民主建设方面取得的第一个胜利。撤消了村公所设置村民委员会，精简了村干部职数，并在全国范围内建立健全了村民委员会组织，极大地推动了村民自治体制的完善发展。2、深入开展村民自治示范活动。该活动一方面积累和摸索了经验，总结了村民自治的办法、措施；一方面树立和推广了典型；一方面可以一点带面，全方位推动了村民自治的进程。3、提炼、丰富和规范了“四个民主”——民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，在这二十多年的村民自治实践中不断得到充实、完善，并进一步得到中央与农民们的认可和支持。95年将其写入党的十五大报告，98年又得到修订后正式颁布的村民委员会组织法的确认。4、推动建立健全村民自治的配套法规。村民委员会组织法颁布后，在各省制定了村民委员会组织法的实施办法和村民委员会的选举办法；在市县出台了指导村民自治工作的政策；在乡村修订了村规民约或自治章程，初步形成了较为完善的村民自治法律体系，大大加快了村民自治的法律化、制度化和规范化进程。5、广泛开展民政干部和乡村干部培训。民政部们将培训民政干部和乡村干部作为村民自治的重要一环，通过培训增强了干部的民主法制观念，提高了干部的民主管理能力以及推动村民自治的发展。6、认真处理群众来信来访。村民自治实施以来，有关这方面的来信来访增多，且大量的是集体或群体上访。一方面说明村民自治的实施提高了村民的民主意识，增强了村民对公共事物的参与意识；另一方面说明村民自治制度能为农村多年大量积压的矛盾找到出口，缓和了乡村的紧张关系，有利于农村社会的稳定。
但是，也有不少学者对于村民自治的运行现状提出了不同的看法，张鸣尖锐地评论道：好像故意跟乐观的人们过不去似的，从农村传来的消息并不那么乐观，与当年大包干时中央一纸政策就让农村热气腾腾大变模样的局面相比，即使少数村民选举搞得比较好的地方，面貌也说不上发生了多大的变化。村民们对于上面赏下来的“民主”，显然没有当年发给的土地承包权那么大的兴趣。在那些境况很差的农村，对于上面来的干部和前来做“田野考察”的学者，村民们最想跟他们说的只是发生在周围的不平事，甚至递上一份份状子，哀求这些在农民眼中吃公家饭的人代为转达；而那些经济状况好一点的地方，几乎所有的男性青壮年和一部份女青年都出去打工了，相当多的人常年不在家，选举只好在那些似乎最缺乏政治能力的老弱妇孺中间进行。农民之所以对村民选举兴趣不大(至少在相当部份的农村如此)，主要是因为依选举改造的村制，对于解决农民当前迫切需要解决的问题用处并不太大。[2]
2.3关于村民自治运转情况的访谈案例
那么，村民自治的运行现状究竟如何？笔者针对自己的家乡安徽休宁县某村的村民自治的运行现状做了一次初步的访谈。
安徽省休宁县渠口乡高原村，地处安徽南部的皖南丘陵地区；平均人收入在1500元左右，村中有村民大约400多人；该村现在的主要经济来源靠村民到城市打工，现该村青年与中年人基本上在外打工，该村以前的主要经济来源是种粮食以及茶叶；该村的交通与通讯还算可以，已经通乡村公路了，并且也已经通了电话；该村没有任何的村集体企业，村集体基本上没有收入来源，除了几年前该村将集体的茶厂卖了所剩的几千元外（该款专用于更换村里的变压器的，现不知道还是否在，有传闻被村支书挪用了，但现任村长否认这一说法），再也没有资金了。该村是典型的瘫痪村，村民委员会没有资金，连基本的办公费用都没有，村民委员会的基本职能是协助乡政府收税以及完成计划生育政策。
笔者利用2004年寒假回家的机会，对该村的村长及个别村民做了一次访谈，以下是这次访谈的部分经过，大致如下：
调查对象杨一：黄村长，请问“你认为村民委员会与乡政府之间是什么样的关系？”
“知道那又怎么样，难道我们可以不听乡里的？”
请问“那你认为村委会的主要工作是什么呢？”
“主要是帮着乡里收税，搞好计划生育工作等，有时还调解村民之间的纠纷。”
请问“你在当村长的过程中，你认为什么工作最让你感到最难做？”
他脱口而出“帮助政府收税费。税费改革后，村民们觉得实际税费负担不是减轻了，而是加重了，不少村民不理解，不肯交，工作很难做，这是件吃力不讨好的工作。”
调查对象二：杨村民，请问“你认为我们村的村民委员会的成员是真真的选出来的吗？”
“还不是搞形式，选不选还不是那几个人。”
“上次村民委员会换届选举时你参加投票了吗？如果投了，你为什么要参加投票 选举？”
“参加投了，因为，他们早上将选票送上门的，都是熟人，送上门来了让你填，不填不好意思。”
“你对现届村民委员会的工作有什么看法？”
“你是说我们村的村干部啊，他们还能做出什么事来，还不是只知道为自家赚钱，现在都是自家管自家的，别想村干部会帮你做些什么。”
“你们开村民会议吗？如果开，一般什么情况下召开？”
“我也搞得不是很清楚，好像是不开的。哦，想起来了，这几年，为了修村中的这条公路，到年终要开一次，讨论大家出钱或出力修路的事，不过每次没几个人去的。”
“你开这样的会议每次都去吗？如果有不去的，为什么不去？”
“也有不去的，反正为了修路，大家总是要出钱的，至于出多少，别人怎么出，我也怎么出，去不去无所谓”
从该村的访谈可以看出，该村的村民自治情况不是很好，情况很糟，那么到底村民自治制度运转得如何呢？即村民自治制度实施的绩效如何？

3村民自治的绩效评估

要知道村民自治制度运转得如何，就涉及到村民自治制度绩效的评估问题，关于村民自治制度的绩效评估可以说是村民自治研究的前沿性问题，当前国内的学者很少关注这方面，就是在这方面有所研究的学者们，也是众说不一，很难形成一个大家公认的村民自治实施的绩效评估结果，
3.1村民自治绩效评估的研究现状
首先，我们来看看国内众多学者从不同的角度对村民自治绩效评估这个问题进行的论述。华东师范大学社会主义研究所的刘金海认为对中国农村的村民自治的绩效评估应该从学理上、制度上和社会实践上进行评估。在制度方面，他认为有关村民自治的具体条例与国家现行行政体制并未衔接上，这主要体现在基层党组织方面，国家难以解决村民自治与农村党委组织有领导村委会工作的责任两者的关系，这两者存在矛盾，但是国家已发现并力求通过各种方式来修正这一点，如政府鼓励农村党委书记竞选村委会主任以及有的地方在农村实行两票制等都是为此而做出的尝试，从总体上而言，制度方面的绩效是相当显著的。从学理上来看，他认为村民自治的研究虽然拓宽了政治学的研究领域，促使了学者对政治学基本原理的进一步关怀等，但是还存在着许多问题，主要是有关村民自治的民主理论及其以下的民主形式和民主实践的研究都很不够，对于村民自治中的“自治”理论中的政治理论及实践理论也很缺乏归纳总结，甚至关于村民自治的定义也不是很确切。在实践方面，他认为虽然人们对98年以后村民自治将在全国更大的范围内实施褒贬不一，但是村民自治通过在农村十多年的实践是取得了丰硕的成果的，主要表现为：1、村民自治制度在范围与规模上都再不断扩大，并有遍布全国广大农村之势；2、它是一种民主的社会实践，更是一场法律的社会实践，它的实施有利于增强村民的法制观念，有利于我国的法制建设和现代化建设。3、操练了民主，增强了基层群众的民主观念，培育了国家民主化进程的温床。4能有效的缓和一些社会矛盾，解决一些不正常的社会问题。[3]刘金海在这讨论的村民自治绩效是广义的，它包括了学术界对其的研究，而这一部分的绩效评估不是笔者所关心的，不应该包括在讨论范围之内。张厚安、徐勇等人对村治的绩效评估是与村治的绩效相联系的，根据农村治理模式的不同来分析村治绩效。他们将村治模式分三种：第一种是传统型村治模式，其重要特点是政府干预缺乏合理的边界限定，这种没有边界的行政权渗透势必抑制村民委员会自身的活力和动力，治理的绩效一般比较低。第二种是能人型村治模式，该模式的突出特点是公共管理效率比较高，但是公众参与缺乏或不足，治理的绩效过分依靠少数能人，因此该治理模式的绩效一般比较高，但是稳定性比较差。第三种是法制型村治模式。其特点是有比较完备的法制规则、公众参与程度较高、强调治理的程序性，能够为社区的经济社会的可持续发展提供制度上的保障，因此该治理模式的绩效比较均衡。[4]张厚安等人的这种研究是借鉴了西方学者对管理权威的来源及管理模式的分类研究方法。虽然他们没有给出当前全国村民自治的绩效，但是对村民自治的绩效研究是有很大启发作用的，特别是对个别村治绩效的评估有很重要的参考作用。项继权在《论我国农村村民选举的实践绩效及影响》一文中，对评估村民自治的绩效，先提出了评估时应考虑的因素，然后给出评估的结果。他认为评估村民自治的实践成效，要从国家宏观角度与不同地区及各地的具体实践考察；作为一项制度实践评估，不仅应考察和评估该制度实践造成的直接后果或者间接影响，尤其应关注起是否带来或引发后续的积极的制度变迁；另外还应将村民自治置于其特定的历史社会和政治环境中去评价。在此基础上他认为村民自治实践成效巨大，主要表现为：1、村民自治及村级民主选举的法律制度日趋完善。2、村民自治及村级民主选举的实践范围不断扩大，村民委员会制度已在全国范围内全面推行。3、村级民主选举日益规范，民主程度明显增强。4、村民自治及村级民主选举推动了农村选举的实践，推动了乡村关系从直接的行政领导关系向协商指导关系转变。6、村级民主选举对基层政权及国家民主的产生了积极的促进作用。7、村级民主选举是民主实践的过程，也是对农民及基层干部的民主教育、学习和训练的过程，有利于增强其民主法制观念。[5]
3.2村民自治实施的绩效评估标准
由上可见，村民自治制度绩效的评估问题是不少学者与政府官员都想做的，但大多都没做成或做得不是很好的一个问题，因为学者们的研究缺乏一个共同的讨论平台，本文为一篇毕业论文，限于手中的资料有限与笔者学识浅薄，也只是浅显的探讨这一复杂的村民自治研究的前沿性问题。
本文试图从运行的角度提出绩效评估的标准，然后依据所提出的标准，对村民自治制度实施的绩效作出评估。
首先应考察村民对村内公共事务的参与度。从村民自治本身的理解来看，照一般的理解，“自治”就是某一事物按照自身的独有意识、方法、程序和规则来管理自身，而免受外界的任何侵扰。也就是说，自治意味着自主、自律和自由。而所谓村民自治，至少有三层含义：一是村民个人的事情有村民个人自主处理；二是村民集体的事情有村民集体商议处理；三是有关村民个人和集体的事情，任何组织及个人不经法律允许不得进行干预。村民委员会组织法对村民自治的定义是村民依非管理属本村内的公共事物，而其他任何组织和个人不得非法干预，但村民个人事物个人的处理，也应该是村民自治的应有之意。因为这是村民自治的前提和基础，也是确保村民个人生活事务和生产经营自主权的必然要求。由此可见，无论怎么样定义村民自治，村民自治的自治主体应是广大的村民，因此评估村民的绩效应考察村民对村内公共事务的参与度。其次，村民自治的主要内容就是“四个民主”，即村委会组织法规定的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。对村民自治的绩效考察，也就是对这四个方面的实施情况的考察，这四个方面落实的好坏直接决定了村民自治的绩效的大小。第三是从村民自治的功能实现上来考察村民自治制度，也就是说能否实现制度设计最初假定的功能，是该制度运行是否正常的重要表现，因此我们还要从是否能很好的维护村民们的利益，抵制基层政府的不合理税费摊派及增加村民的福利角度来考察村民自治的绩效问题。
这三条标准能不能成为一个整体作为村民自治的绩效评价标准体系，关键看他们是否具有内在的统一性，下面我们就从村民自治制度运行的角度加以简单论证。
从理论上我们可以推知，村民自治如果没有村民的参与就不成为村民自治了。村民的参与度不高，村务往往只限于少数农村政治精英所控制，那么该村就有可能民主只为其表——只是走形式、走过场，而专治才为其实，村民自治变成了少数人的自治，甚至这种对村公共事务冷漠的态度被基层政府或黑势力所利用，将村委会变为具下属工作机构或黑势力的赚钱与欺压村民的工具，在此种情况下村的治理效率可能很高，但并不一定自治绩效好，还可能给村民的利益带来巨大的损害，因此都是“四个民主”无法落实，也不能很好的维护村民们的利益，更难说会给村民们增加福利的。而能否维护村民们的利益，增加他们的福利，这是村民选择参与村公共事务与村民自治实践与否的关键所在。对村民而言，他们不会将时间浪费在对他们而言没有任何意义的事物上面，也就是说不能实现村民自治这种功能的所谓村民自治注定是不能吸引村民投入精力与热情参与的，注定也只能是走过场走形式。最后，“四个民主”是村民自治的主要内容，能否得到切实有效的落实，关系到村民自治保护功能能否正常发挥出来。只有“四个民主”得到落实，村民的利益就会得到有效的维护，村民在参与村民自治的过程中得到了丰厚的回报，村民们就会以极大的热情进一步投入到村民自治的政治实践中去。因此，我们可以从以上简单推导中看出，这三者之间是内在统一的，它们分别从不同角度和方面来考察衡量村民自治的运行状况，是可以成为一个相互补充的统一的评估体系。下面我们就用这个评估体系来衡量村民自治的绩效到底如何。
3.3村民自治实施的绩效评估
村民对自治事物的参与程度，在这里主要体现在没有外力条件下 ，村民们自觉参加村民小组会议，村代表会议及选举，村公共工程的修建方面。本来选举是一个很好的参量，可以用来衡量村民对自治事务的参与热情，但是由于现在中国农村基层政府为了提高投票效率往往采用流动票箱或者是投票补贴，甚至代填选票，不能真正反映村民参与村自治事务的热情。而参加村民小组会议或村民会议一般都是靠村民自觉的，不存在政治压力，村民只是出于自己的利益和关心村集体事物而参加的。这方面我没有详细的调查资料，但据有关人员调查统计，村民们最关心的村务是农村治安，占61.5%其次是村集体财务和集体分红分别占45.4%和40.1%。[6]也就是说村民只关心对自己有直接影响的村务。因此推断，村集体经济好的村，村民们出于自己现实的利益的考虑，比较积极的参与村民小组会议或村民会议，而那些空壳村，村委会本身也因为没有资金处于瘫痪状态，村民就没有什么兴趣参与这类会议。比如安徽休宁县某村是个空壳村，召开村民小组会议讨论集资修路事务，到会人数也是寥寥无几，当然那些负债严重的村，村民也可能因债务而对财务很关心。
四个民主的落实状况。民主选举，从官方统计数字来看，一般都高达90%多，但据有关调查显示，没有参加过选举的村民占总人数的23.8%，[7]这一误差可能与代投票有关，但是这至少说明农村的民主选举还存在不少问题，据国务院发展研究中心农村部农村劳动力流动的政策与管理课题组在北京站和北京西客站对800多名外出务工农民的抽样调查显示，对你村现任村干部是怎样产生的？21%回答是由村民选举的；57%回答是上级定好的，选举只是形式；15.6%回答完全是上级决定；1%没有回答；还有5%回答不一，如花钱买的，谁想当都可以当。也就是说70%的民工认为不是真的选举产生的。[8]民主决定，就是村中凡涉及全体村民利益的事项和村中的重大问题，都要提请村民会议或村民代表会议讨论决定，按多数人的意见办理。北京市，在市政府的要求2001年以后才在全市的农村建立村民代表会议，而据农村劳动力流动的政策与管理课题组的调查显示：在1998年50%的被调查对象说没有召开过全体村民会议，20%回答召开过一次；10.4%的人说开过两次；5%说开过三次；14.6%说不知道有无召开。并且召开过会议中，不少是向农村部署要钱。[9]比如安徽休宁县某村一般几年都不召开一次，只有到了村中要修路急需村民集资时才召开这类会议，而并不是村务民主的会议，是要钱会或集资会罢了。民主管理，就是依据党的方针政策和国家法律法规，结合本村的实际情况，由全体村民讨论制定村民自治章程或村规民约。这方面笔者缺少资料，但是笔者访谈的休宁县某村就根本没有村民的自治章程或村规民约，据我所知周围的村也没有这类村规民约，有的也只是照抄法律条文或是很抽象的行为公约，没有创新性，一般也不是按照法定程序制定。民主监督，就是村里的大事项和群众普遍关心的问题，都要向村民公开，有村民代表会议或村民会议评议村委会干部，村委会定期向村民会议或代表会议报告工作，接受村民的监督。如前所述村民会议或村民代表会议还未在实施村民自治的所有地方建立起来，据某学者调查，有60%左右的村未建立村民代表会议，定期汇报与接受监督就更谈不上了。我们来看看村务公开制定，据调查，800位民工中，40.5%说村中有村务公开；53.5%说没有；其他的表示说不清。对有村务公开栏的，27.7%认为公开内容可信；57.4%认为内容不可信或基本不可信；10.6%说有公开栏，却没有内容，或是一些无关重要的东西；其他则表示说不清。[10]可想而知这一措施的效果会如何。同样对于民主理财小组，72%说没有，18.6%的回答有，9.4%表示说不清楚。在产生方式上，2%回答村干部指定，23%的说是村民选的，18%认为是乡村干部指定侯候选人，村民再选；2%的回答村干部就是理财小组的成员。[11]从这能看出以“四个民主”为主要内容的村民自治的实施还是存在不少问题，许多制度只留于形式甚至没有落实，连形式都没有。
最后，我们看看村民自治制度的功能方面。如前所述，在现有的压力型行政体制下，村民委员会多被基层乡政府所控制，行政化趋势比较严重，他们的主要任务往往不是自治事务，而是基层政府下达的税收、计划生育指标等，他们往往是只“唯上而不为下”，很难很好的自主维护村民们的利益。我们从农民的负担上看，自实行村民自治以来，农村基层政府的乱摊派和横征暴敛有增无减。据财政部的不完全统计，1997年各级政府的收费项目多达6800多项，大部分是越权设立的，全国收费总额至少在4200亿元左右，相当于国家财政收入的45%，而且每年以15%的涨幅上升，比美国德国等国家还高20多个百分点。市县收费占据收入的比例更高，而那些基层政府自立名目，无案可查的收费项目更是多得不可计数。[12]显然，村民自治制度没能实现制度设计的初衷，反而成了帮助政府完成摊派任务的机器。
我们再来看一个调查案例，据杜洪2003年对四川省内4个区县、7个乡镇、12个村、163个农户、30名乡村干部进行了问卷式调查的调查统计，占52.9％的人未专门学习过村委会组织法；有75％的人认为村组务应公开而未公开或部分未公开；有90.3％的人认为乡统筹、村提留费的收缴及使用、宅基地的使用方案及村规民约的制定等等，该提交村民会议讨论决定的事项而未提交讨论；有60.6％的人认为村规民约不起作用；还有46.7％的人不信任他们的村委会；有41.2％的人觉得他们村经济发展慢，村干部待遇也偏低；有63.63％的人认为现行条件不利于他们实行村民自治；有40％的人认为在现行条件下村委会不能履行好职责；有68.3％的人认为现在实际上是以乡镇管理为主。[13]这个调查案例的调查范围虽然没有覆盖到全国，但是与其他调查案例一起再次证明了以上对村民自治实施的绩效评估的可靠性。

4村民自治运转的问题与制约因素

以上是笔者根据自己所掌握的资料，对目前中国村民自治制度实施的绩效进行简要的考察，在考察中我们发现村民自治制度在实施过程中所发挥的绩效并不像大多数研究人员与政府官员所说的那么乐观。相反这种“草根民主”在目前来说还是一种很不成熟的民主，在不少地方更多的时候则表现为政府赐予的形式化比较严重的伪民主，村民自治绩效评估的结果显示，村民自治制度实施的绩效不高，它的实施并未给村民们带来多大的实惠，在实际运转中让村民很不满意。那么村民自治中到底存在那些问题及其原因又何在呢？
4.1现有学者的观点
沙吉会认为村民自治组织制度及内部运行机制失范阻碍了村民自治制度的推行，如村民自治的选举程序及相关制度不落实；村民自治运行机制不健全等。[14]王振耀、白钢认为，一是政治条件，这里的政治条件是特指县一级党委和政府对村民自治发展的影响，这一影响可能是正也可能是负，主要体现在以下工作中：1.村民自治启动过程中的宣传、动员作用，这是启动村民自治的第一个必经的环节，如政府在该环节中不作为，后续的村民自治工作将无法开展，因为中国农村自治不是大多数农村内在的要求，而是政府用法律强制倒入的。2.对村民自治的领导、规划和组织实施作用，这是党政机关对村民自治发展最直接、最大的推动。3.建章立制，促进村民自治的规范化、制度化水平提高以及村民自治制度的完善。二是组织条件，这主要是指领导和指导村民自治工作的党政干部队伍的素质状况，尤其是主要领导干部的素质。高素质的干部队伍和主要领导的高度重视与开明态度能促进村民自治的发展，反之可能会阻碍村民自治的发展。[15]谭用法认为村民自治出现种种问题的主要原因在政府。一是思想认识失偏，党政干部思想认识失偏，他们怕村民自治完全得到实施后，村民委员会不再听话，工作以后难以展开，从而对村民自治百般刁难；二是现实体制改革滞后，现行体制突出危害有两点，即“生事扰民”和加重群众负担和官多开销花费大，而这些费用都得由农民出；三是执法监督乏力。刑法、行政诉讼法、行政复议法基本都没