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行政执法检察监督制度研究

摘要
行政权作为一种国家公权力具有扩张的天性，无论对它的控权机制多么灵活而富有弹性，它总是试图突破对它的束缚，而一旦突破了束缚，就会破坏法治，侵犯公民的权益。而另一方面，由于我国行政程序法的缺失，在大量涉及到公民人身、财产权利的行政许可、行政强制、行政处罚等行政执法过程中的违法、违规行为在现有的制度框架内却难以得到有效遏制。最根本的症结就在于对行政执法行为缺乏有效的制约与监督。检察机关作为宪法上的法律监督机关，在对行政机关的监督方面有其得天独厚的优势，比如，外在于行政机关的独立性、充分的法律监督资源、组成人员的法律素养等等。建构行政执法检察监督体系，梳理检察机关的行政执法检察监督职能，将有力地推动行政执法检察监督的发展，也有利于对行政机关的监督和人民权利的保障。
本文通过对行政执法检察监督监督制度的概念、特征、意义和主要根据进行研究，并通过对域外的行政执法检察监督监督制度进行学习和借鉴，揭示了我国的行政执法检察监督监督制度存在着不少问题，主要有：第一，立法方面存在着很大的不足。现行的法律法规对于行政执法检察监督的规定不够全面和详细，缺乏可操作性；第二，监督方式不完善。检察建议缺乏刚性，经常不被采纳。行政诉讼监督存在滞后性且案件稀少；第三，检察机关机构设置不科学，民事行政检察部门在检察院属于边缘部门，而其中行政检察职能更是处于边缘的边缘。这些问题的存在，严重影响了我国检察机关法律监督职能的发挥，不仅在一定程度上制约了我国行政执法检察监督制度的进一步发展，而月还影响了我国法治化的进程。笔者针对这些问题用社会分析法发现原因，紧密结合当前依法治国与人民公民意识觉醒的形势需求，创新地确立了行政执法检察监督制度应当遵循权力制衡原则、公益主导原则、程序正当原则这三个基本原则。在坚持这三个基本原则的基础上，学习借鉴国外相关领域先进经验，针对我国行政执法检察监督制度目前存在的问题和原因，创新地的提出建立行政公诉权，检察机关以公益代表人的身份，参与到涉及国家利益和公民、或者其他组织合法权益的重大案件中。针对行政诉讼执行难这一问题，应赋予检察机关执行监督权，使行政诉讼监督体系趋于完整。
本文依据我国提出的依法治国的法治要求，切合我国司法体制运行机制，提出一些针对性、可操作性较强的完善建议，力争为行政执法检察监督制度提供一些参考。
目录
第一章 引言 5
1.1 研究背景和意义 5
1.1.1研究背景 5
1.1.2研究意义 8
1.2国内外文献综述 8
1.3研究方法 11
1.4主要工作和创新 11
1.5 论文的基本结构 12
第二章 行政执法检察监督的基本理论 12
2.1 行政执法检察监督的内涵 12
2.2 行政执法检察监督的制度依据 15
2.3行政执法检察监督的必要性 16
2.3.1行政执法权制约的现实需求 16
2.3.2 检察权法律监督属性的本质要求 17
2.3.3检察监督比较优势的客观要求 17
（1） 检察监督相对于审判机关监督的比较优势 18
（2） 检察监督相对于纪检监察机关监督的比较优势 18
第三章 行政执法检察监督制度的现状与困境 20
3.1行政执法检察监督制度的现状 20
3.2行政执法检察监督制度的现实困境 22
3.2.1法律依据不充分 22
3.2.2监督方式有待完善 24
（一）检察建议 24
（二）行政抗诉 25
（三）公益诉讼 26
（四）检察机关参与行政诉讼的限制 27
3.2.3检察机关机构设置不科学 28
第四章 国外行政执法检察监督监督制度 29
4.1英美法系 30
4.2大陆法系 30
4.3经验与不足 31
第五章 完善行政执法检察监督的监督制度的建议 32
5.1行政执法检察监督的基本原则 32
5.1.1权力制衡原则 33
5.1.2公益主导原则 33
5.1.3程序公正原则 34
5.2构建行政执法检察监督权力体系 35
5.2.1规范检察建议权 35
5.2.2赋予行政诉讼参与权 35
5.2.3建立执行监督权 39
5.2.4拓展抗诉权 40
5.2.5完善检察机关被监督与自我监督机制 43
结 语 44
参考文献 45

第一章 引言

习近平总书记在中纪委全会上强调，要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。这一主张掀起了我国新一轮的反腐倡廉新风。“徒法不足以自行”，要实现法律就必须对法的运行进行有效监督。特别是在行政执法的过程中，为规范行政权、保证行政机关依法行使职权，有效的法律监督更是必要的“他律”。检察机关作为我国的法律监督机关，当然具有监督各级政府各种行政执法行为的职责。检察机关对行政执法行为的监督方式应当分为两种：一，监督其是否依法行使职权；二，对于违法行政执法行为依法进行追诉。但是随着司法体制改革的逐步推进，行政执法行为检察监督工作的不足也逐渐显露出来，例如检察机关对行政执法行为的监督仍然缺乏广度和深度，某些违法行政执法行为得不到及时处理或者解决的不够完全，行政监察监督制度尚缺乏明确的理论依据等等。本文意在通过对行政执法权检察监督的理论基础和现状的分析，结合国内外已经取得的经验，提出对未来我国行政执法检察权体制的构建设想。
1.1 研究背景和意义
1.1.1研究背景
随着我国经济长期的高速发展，行政权也随之蔓延到社会的各个角落。不可否认的是强大的行政权为我们带来了社会的稳定和经济的发展，但是也带了众多侵犯社会公共利益、组织或个人合法权益的问题，例如，近年来频发的食品安全、环境污染、违法强拆等，这都是由于行政执法机关不作为或乱作为所引起的问题。检察机关作为我国的法律监督机关，具有监督各级政府各种行政执法行为的职责。检察机关监督受到目前主要通过检察建议和行政诉讼监督行使监督权力。从目前取得的监督效果来看，并不尽如人意。
从下列表格来看，近几年来，S省法院系统在行政诉讼案件方面取得了较大的成果。但是，也存在一定的问题，例如从2011年到2013年，行政机关败诉率下降近50%，判决维持的比例逐年上升。对于行政诉讼原告而言，裁定驳回起诉和裁定驳回诉讼请求的比例也逐渐升高，协调撤诉率也呈上升趋势。这说明老百姓想要在行政诉讼案件中取得胜诉的难度系数的越来越大，“民告官”依然是困难重重。

表1 2011年——2013年S省全省法院受理行政案件情况
行
政
诉
讼
年
度

一审案件
一审案件审结率
二审案件
二审案件审结率
再审案件
审结率
2011年
1622件
80%
634件
93.1%
30件
80%
2012年
1225件
96.69%
728件
96%
42件
95.5%
2013年
1369件
98%
647件
96%
44件
95.5%

表2 2011年——2013年S省全省法院行政案件一审判决情况
项
目
年
度

裁定驳回起诉的比率
裁定驳回诉讼请求的比率
判决维持的比率
协调撤诉的比率
行政机关败诉的比率
2011年
共占12.8%
19.7%
13.1%
43.7%
2012年
8.19%
8.55%
22.86%
20.16%
29.52%
2013年
7.79%
9.95%
28.86%
19.14%
21.84%
在检察机关内部，民事与行政案件均归民事行政执法检察监督部门办理，故其数据统计结果没有将民事和行政案件分开处理，笔者没能找到S省检察机关近几年所受理行政申诉案件的数据。在此，仅以D市检察院的数据作为代表来研究。从下表可以看出，作为一个地级市（全省第二大城市，人口三百多万）的检察部门，每年受理的行政申诉案件屈指可数，其中提起抗诉的案件更是凤毛麟角。虽然目前行政执法检察监督工作主要是围绕行政诉讼检察监督进行，但由D市检察机关的案件数量可以看出，行政执法检察监督工作还远远没有达到其应有的监督效果。当然，这其中的主要原因一方面是因为行政诉讼原告没有意愿，甚至不知道去检察机关申诉；另一方面检察机关自身也存在“重民轻行”的思想。
表3 D市检察院2013——2015年受理行政申诉案件和提起抗诉情况
项
目
年
度

受理行政申诉案件数量
提起抗诉案件数量
2013年
4
0
2014年
3
2
2015年
1
1
当前，检察机关对行政执法行为的监督缺乏广度和深度，行政执法检察监督制度也缺乏明确的理论依据。本文意在通过对行政执法检察监督的理论基础和现状的分析，结合国内外已经取得的经验，提出对未来我国行政执法检察监督权体制的构想。

1.1.2研究意义
（1）、理论意义
有效弥补这一领域相关研究的不足。从现实情形来看，理论界和实务界对于行政执法检察监督尚存在质疑和疑虑，因此，目前我国学界的相关研究主要侧重于证立行政执法检察监督的必然性基础，在制度构建方面的建树较少。这严重影响了检察机关行使行政执法监督权的有效性、权威性。必须加快对行政执法检察监督的理论研究。
（2）现实意义
1、实现对行政权的有效监督。。就我国的现实而言，行政权较之于立法权、审判权和检察权而言更为强势，侵害公民权利的可能性也更大，更需要其他国家权力的制约。行政执法检察监督体系的建立，有助于加强对行政权的监督与制约。
2、有助于公共利益保护。。由于《行政诉讼法》中关于受案范围的条件限制，许多侵害国家利益、社会公共利益的行政行为，由于没有特定的利益相关人而无法提起诉讼，人民群众无法行使监督权利。检察机关如果能够介入到其中，行使监督权力，必将大大减少类似情况的发生。
1.2国内外文献综述
1.2.1国内文献综述
近几年，随着理论界对行政执法检察监督讨论的逐渐升温，该领域也有了一定数量的研究文献。
有的学者对行政执法检察监督的必然性进行了论述。作为国家的法律监督机关，“人民检察院所负有的法律监督权（通称检察权）是国家维护法制的统一实施的一种权力。检察机关通过行使检察权来保障宪法和法律的统一实施。” 许崇德主编：《中国宪法》（第四版〉，中国人民大学出版社年版。
基于此，对行政机关的行政执法活动进行监督当属检察监督的题中应有之义。然而，检察机关目前对行政执法活动的检察监督缺乏直接、具体的法律依据，尤其是缺乏行政法上的法律依据，这不仅使得检察机关对行政执法的检察监督在实践中难以落实和操作，而且也使得行政执法检察监督在理论上存在一些争论，学界甚至出现了质疑其必然性的声音。这一现状严重影响了检察机关行使行政执法监督权的有效性和权威性。因此，有必要加快对行政执法检察监督的理论研究，对监督的理论依据予以深入探讨，从理论上获得行政执法检察监督的必然性。有学者认为，通过受理群众反映行政执法活动中的问题，通过诉讼或其他监督手段进行监督，有利于化解社会矛盾，减少不和谐因素。同时，开展行政执法检察监督工作，是对检察机关宪法定位的回归，是检察机关未来的发展方向。行政执法检察监督既要突破检察机关传统“诉讼监督”的思维定式，同时也要防止不切实际的“贪大求全”。 田凯：《关于行政检察工作的几点思考》，载《中国检察官》2012 年第 10 期。
关于行政执法检察监督的定位，现实情况与宪法赋予检察机关的法律监督之意存在很大落差。我国检察权不同于西方国家检察权的制度模式，是独立于行政权和审判权的“第三种权力”，而我国检察权的宪法定位与现实还存在较大的落差，对行政权力的监督缺位，导致不能有效预防和控制行政权的滥用。 黄辉明、桂万先：《我国检察权的职能拓展—基于宪法定位与现实落差的视角》，载《中共中央党校学报》2013年第 3 期。

还有一些学者围绕行政执法检察监督提出立法建议。以立法的形式确立检察机关对行政执法行为的监督权，并赋予检察机关对行政行为的审查权、建议权、重大程序参与权和调查取证权等，区分一般和重点监督对象，重点对行政行为合法性进行审查，并提出了相关可操作性的规范建议。 姚来燕：《关于行政执法检察监督的立法设想》，载《东方法学》2013 年第 2 期。
例如夏黎阳在《行政执法检察监督与社会管理创新问题研究》 夏黎阳：《行政执法检察监督与社会管理创新问题研究》，载《人民检察》2011 年第 4 期。
中提到，修改《检察院组织法》、明确行政监督重点领域，构建多元化监督方式体系。以及王晓、任文松的《多维度视角下的行政执法检察监督制度》 王晓、任文松：《多维度视角下的行政执法检察监督制度》，载《福建论坛.人文社会科学版》2013 年第 1 期。

有的学者对监督方式进行了理论研究。在监督方式上，要实现从监督审判权到监督审判权与行政权并重，对行政权的监督，要从间接监督转变为间接与直接相结合，强化对行政执法活动本身的监督力度。 杜睿哲、赵潇：《行政执法检察监督：理念、路径与规范》，载《国家行政学院学报》2014 年第 2 期。
对行政执法检察监督在检察机关强化履职职责，参与社会管理创新中的职责职能定位、监督的对象等问题进行了探讨，行政执法检察监督旨在加强对具体行政行为的监督，应积极运用检察建议、纠正违法通知书等多种监督方式予以实施，同时，对行政执法活动的检察监督，有利于发现渎职侵权犯罪案件线索，有利于进一步完善行政执法与刑事司法相衔接。夏黎阳：《行政执法检察监督与社会管理创新问题研究》，载《人民检察》2011 年第 4 期。

还有学者从制度构建方面进行了理论探索，行政执法检察监督制度是执政党和人民代表大会按照“权力分立和权力制衡”的基本原理在我国宪政制度上作出的重要安排，是当前我国检察权优化配置的重点；建立健全行政执法检察监督制度，对完善中国特色社会主义检察制度、推进社会主义法治国家的建立具有重要意义；行政执法检察监督制度可以从以下几个方面构建：建立行政执法审查监督制度；完善刑事案件侦查监督制度；改革刑罚执行监督制度：建立行政公益诉讼制度。 廖荣辉：《论我国行政执法检察监制度的构建》，载《中检察官》2011年第5期，

1.2.2国外文献综述
在国外，行政执法检察监督也有不同类型监督方式且监督效果显著。前苏联检察机关具有一般监督权。一般监督，就是指检察院代表国家对于地方权力机关、国家管理机关、各部及其所属机关、所属企业和合作组织是否确切的执行法律，它们所颁布的法律性质的文件是否合法，以及公职人员和公民是否确切的遵守法律实行最高监督的活动。一般监督权的监督对象过于宽泛，相较于我国检察机关机构设置、人员配备、人员素质和其自身在国家权力体系中的地位，明显是不切合实际的。美国的诉讼制度中不存在单独的行政诉讼的概念，即将政府行政部门列为被告的诉讼并不是一种单独的诉讼种类，仍然适用民事诉讼程序。在实践中，检察机关往往作为公益诉讼的原告方出现在诉讼中。联邦检察官参加行政诉讼范围的标准，一般是在“有利于公共利益、方便公众和公益的需要”的原则和前提下，代表美国参加对行政案件的调查与复审。只要政府或其他行政机构的行为有损于美国社会公众的利益，检察机关有权指派检察官就某一行政违法案件进行调查。在法国，检察官有权参与每一件行政诉讼案件，而且可以对案件的实质性、程序性问题提出独立意见，作为案件审理的重要判断依据。德国检察制度从法国检察制度继承而来，而德国检察机关参与行政诉讼的范围几乎不受任何限制。综上所述，其中的法律监督权、行政公诉、参与行政诉讼等方面还是值得我们借鉴学习的。
1.2.3对上述研究成果的评价
现有的相关研究对行政执法检察监督的理论依据、制度构建进行了大量的论述，其中一些建议立法机关和司法机关已经颁布了相关法律法规。但是，从总体上来说，还存在一些问题，例如部分学者在进行理论探究的同时很少关注实践，没有与实践紧密结合，以致于其提出的建议对于检察实践缺乏指导意义；关于构建行政执法检察监督机制的部分研究，缺乏原则性指导意见，行政执法监督权力体系构建不完整。以上不足为本文的研究提供了空间。
1.3研究方法
本文的研究方法主要包括以下三种。
规范分析法。本文将对涉及检察机关法律监督权特别是行政执法检察监督权的一系列规范性法律文件进行规范分析，包括现行宪法、法律及其下位法。
实证分析法，本文结合行政执法检察监督实践中的具体数据和相关信息进行分析。作为一名检察工作者，笔者具有一定的实践经验，这有利于增强本文的现实针对性。
文献分析法。笔者阅读了大量的相关文献资料，通过对比国内外的相关书籍、论文、数据等，全面了解了行政执法检察监督在国外的发展历程，分析国内学者的观点，了解这一制度在我国的发展现状，为本文的研究提供了基础。
1.4主要工作和创新
本文对行政执法检察监督制度的研究，以理论依据和现实需求为基础，分析了国内外行政执法检察监督现状和存在的问题。创新性的结合检察工作实际提出合理的完善建议。
先创新性的设计完善了行政执法检察监督制度的权力制衡、公益主导、程序公正三个原则。然后依据这三个原则，创新性的提出完善行政检察监督的几项建议，例如建立行政公诉权，建立执行监督权等。比当前大部分理论性研究更加符合实务界的现实需求，也更加具有可操作性。
1.5 论文的基本结构
本文开篇介绍了论题的研究背景和意义，对国内外的研究现状进行了分析，
之后分析介绍了行政执法检察监督的基本内涵，接着对行政执法检察监督进行了必要性和可行性分析，然后陈述了我国行政执法检察监督制度现状和存在的问题。结合我国检察工作实际，确定行政执法检察监督在制度层面构建应当遵循的基本原则，从权力体系构建方面提出规范检察建议权、赋予行政诉讼参与权、建立执行监督权、拓展抗诉权、完善检察机关被监督与自我监督机制的建议，完善我国行政执法检察监督制度建设。
第二章 行政执法检察监督的基本理论
孟德斯鸠在《论法的精神》中说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人使用权力一直到遇有界限的地方才休止。” [法]孟德斯鸠：《论法的精神》，张雁琛译，商务印书馆1995年。

只要是权力，必定需要监督。人类社会的发展历史证明，权力需要监督才能正常运作。自我膨胀的权力极易造成腐败的严重后果。从我国古代的御史制度和西方古罗马元老院的设置到现代社会的议会制，从具有中国特色的检察监督系统到英美法系的三权分立权力制衡体制，纵观古今中外不难发现，权力的发展史就是一部权力监督的发展史。
2.1 行政执法检察监督的内涵
我国检察制度在现代司法制度中是别具一格的，其中特色之一便是检察机关具有对公共行政进行监督的职能。对于我国检察机关监督职能的理解，不应当仅仅局限在公诉职能，因为作为公法主体的行政机关只有在极个别的情况下才会参加诉讼。如果单单从行政诉讼监督的角度来界定行政执法检察监督，虽然清楚地阐释了行政诉讼法的立法原意，但没有完整的表现出检察权与行政权之间监督与被监督的关系。研究中国行政执法检察监督制度，应当考虑中国现有的法律体系，中国检察制度的历史和特点，以及理论学说和实践经验。在此基础之上，还要关注社会对司法的需求、对现行法律制度的评价、对国家机关执法状况的评判。从国家与社会的关系出发，将检察机关行政监督权放置在整个权利体系中去考量，基于检察权和行政权之间监督与被监督的关系来界定行政执法检察监督概念是必要的。
基于检察权与行政权之间监督与被监督的关系来定义行政执法检察监督，目前学界主要有三种 不同的表述：第一，认为行政执法检察监督监督权是检察机关依照宪法和法律的规定，在人民代表大会制度框架内，对行政主体的行政权力和行政活动依法进行监督的权力。廖腾琼、李乐平：《行政执法检察监督监督权研究》，载《中国检察官》2008年第5期。
持这一种观点的学者认为，行政执法检察监督是检察权与行政权之间监督与被监督的关系，而不包括检察机关对行政审判活动的监督。第二，认为“行政执法检察监督监督权是指人民检察院依据宪法和法律的规定对行政行为和行政审判行为的合法性与公正性予以监督的权力。”周佑勇、汪艳：《论行政执法检察监督监督权》，载孙谦、刘立宪主编：《检察丛论》（第三卷），法律出版社2001年版。

第三，认为“行政执法检察监督监督应包括检察机关对特定违法行政行为和行政诉讼活动两方面实施的监督”。徐德刚：《宪政视野下的行政执法检察监督监督制度论析》，载《湖南科技大学学报（社会科学版）》2006年第6期。

综上所述三种观点，笔者认为，应该将第二种观点的前半部分和第三种观点的后半部分结合起来，再加上对构成职务犯罪的违法行为进行追诉。即行政执法检察监督是指人民检察院依据宪法和法律对行政执法行为和行政诉讼的合法性实施监督，并对涉嫌职务犯罪的行政人员进行追诉。（抽象行政行为不在本文研究范围内）。原因如下：
第一，检察机关对于行政审判活动实行监督，有利于审判机关严格依法裁判，减少审判机关在诉讼活动中出现徇私舞弊、枉法裁判，这无形中也是对行政机关行政行为的间接监督。所以，行政执法检察监督应当包含对行政诉讼的监督。
第二，《行政诉讼法》第11条规定，人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。从法条中可以看出，人民检察院对与行政诉讼的监督不应该仅仅局限在对行政审判行为的监督，而是对行政诉讼实施的全方位的监督，包括对审判机关从立案，审判、执行等全部诉讼过程进行监督，也包括对应诉行政机关在行政诉讼全过程中行为的监督。
第三，目前检察机关行使法律监督权主要以《宪法》第129条规定（人民检察院是国家的法律监督机关）为总授权，以具体相关法律法规为司法依据，例如，《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》、《行政诉讼法》中关于对民事诉讼、刑事诉讼、行政诉讼实行法律监督的规定。虽然在公法领域有法无授权即禁止的原则，我们不能将《宪法》第129条解释为检察机关拥有一般监督权，即对所有行政行为、司法行为等均有权监督，但是我们也不能做缩小解释，即检察机关除了可以对有法律法规授权的事项进行监督之外，无权对其他事项行使监督权力。这并不符合《宪法》规定检察机关作为法律监督机关的立法本意，也与我国人大逐渐增加对行政执法检察监督授权的立法进程不同步，再者与我国全面推进依法治国的大环境不契合。因此，笔者认为对与行政执法检察监督对象的合理突破是有必要也是合理的，而不仅仅局限在法律法规明文授权的特定的监督对象。
第四，检察机关作为法律监督机关，其监督依据主要是宪法和法律。对于行政执法行为和行政诉讼中出现的合理性问题，检察机关没有严格的监督依据。所以，检察机关只对行政执法行为和行政诉讼中出现的合法性问题进行监督。
第五，检察机关对于涉嫌职务犯罪的行政人员进行追诉，一方面是对涉嫌职务犯罪的行政人员的最终监督，即刑事追责；另一方面，也是对其他行政人员也能起到预防和震慑作用。由于我国检察机关对于职务犯罪追诉已经比较成熟，故本文不再赘述。
2.2 行政执法检察监督的制度依据
尽管我国现有法律、法规对行政执法检察监督并没有作出统一、具体的规定，但这并不意味检察机关开展行政执法监督就是完全“于法无据”的。事实上，从我国宪法到相关法律、行政法规等分别对行政执法检察监督提供了一定的规范依据。尽管这些条款分别散见于不同的法律、法规之中，有的尚待进一步改进、完善，但毫无疑问的是，这些制度规范均为行政执法检察监督的实施提供了重要依据和积极的指导意义。
首先，我国《宪法》第129条规定，人民检察院是国家法律监督机关，确立了检察机关作为专门法律监督机关的宪政地位，同时规定了法律监督权是我国国家权力的一项重要内容。检察机关承担国家的法律监督职能，有权对国家法律实施的各个领域实施监督。宪法具有最高的法律效力，其关于检察机关的地位规定，为行政执法检察监督制度的构建提供了根本法上的坚实依据。《行政诉讼法》第11条规定，人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》中对检察机关提起行政公益诉讼作出了详细的规定。
其次，根据我国《刑法》、《刑事诉讼法》等规定，检察机关有权查处行政执法人员的贪污贿赂、渎职侵权等职务犯罪。尽管职务犯罪侦查活动本身属于刑事司法工作的范畴，但检察机关调查、追究行政执法人员职务犯罪的活动，本身对相关单位和人员的行政执法活动就是一种强有力的监督。在实践中，检察机关针对发现行政机关及其工作人员存在违法行政、怠于履行职责等情形，但尚不构成犯罪的，有的就是通过提出检察建议等方式提出监督意见，促使行政机关予以纠正，这已经成为开展行政执法检察监督工作的重要内容之一。
此外，针对行政执法中常见的“以罚代刑”、不移送涉嫌犯罪案件等问题，2001年国务院、最高人民检察院分别制定了《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》和《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，明确规定当发现行政机关对构成犯罪的案件不移送时，检察机关有权实施监督。2004年最高人民检察院、公安部等联合颁布《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》，为确保刑事司法与行政执法之间的衔接机制有效运行提出了具体要求，在一定意义上确立了检察机关监督行政执法行为的文本依据。而2001年颁布的《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》规定，人民检察院可以向人民法院和有关单位提出检察建议，而实践中检察建议已经成为人民检察院向行政执法机关提出监督意见的重要方式之一。
由此可见，上述规范构成了目前我国检察机关对行政执法实施检察监督的法律依据，无论从“应然”还是从“实然”的角度出发，我们都无法否认检察机关有权对行政执法活动实施监督。但显而易见的是，关于行政检察工作的具体法律、法规仍然欠缺，现有的相关规范往往侧重与原则性内容，至于如何具体实施相关工作，仍然缺少程序性、制度性规定，对行政执法检察监督工作实践带来了一定的困难。
2.3行政执法检察监督的必要性
随着市场经济的发展，社会各方面的矛盾也随之大量涌现。这就对国家行政公共管理行为和执法行为提出了更高的要求。但与此同时，行政行为的许多执法缺点和漏洞也日益彰显，成为了影响经济发展和社会安定的一大障碍。行政执法检察监督监督制度的进一步完善就显得尤为必要。
2.3.1行政执法权制约的现实需求
对于某一行政违法行为是否涉嫌犯罪，行政机关有权自行审查决定，并将涉嫌犯罪的案件移送司法机关。由于缺乏其他权力的有效制衡，相关法律对于行政机关移送刑事案件的条件、程序以及与刑事法律机关的协作机制的规定也不明确，致使在实践中我国行政执法机关出于各种原因不移送刑事案件而“以罚代刑”的做法相当普遍。具体表现在：行政执法机关由于缺乏专业的刑事法律知识，对案件的性质、情节等事实缺乏正确的判断，做出不移送的决定，从而放纵犯罪；行政执法机关明知行政违法行为构成犯罪而出于地区、部门的狭隙利益之驱动，故意将其作为一般行政违法行为，对行为人适用行政处罚，以罚代刑，放纵犯罪；行政执法机关为达到不正当利益，无视法律法规，把刑罚作为行政执法的最后手段，等等。此类现象或严重阻碍了对大量犯罪刑事责任的追究，极大削弱了法律的严肃性，或严重侵害了行政相对人的诉讼权利与实体权利。从这个意义上说，对于行政执法进行有效地检察监督确有必要。同时，在现实中，行政执法由于缺乏有效的外部监督，在一定范围内存在着执法随意性和消极不作为的情况。这不仅极对人民群众的生命财产安全造成了隐患，也是对政府的公信力造成了不可弥补的损害，行政执法需有外部常态监督适时介入，同时也让我们认识到加强行政执法行为检察监督势在必行。
2.3.2 检察权法律监督属性的本质要求
“绝对权力导致绝对腐败”这一经典法谚尽管始于西方，但对于我国社会主义法治建设仍具有不容忽视的意义。作为一项宪法原则，权力制约原则在资本主义国家的宪法中主要表现为分权原则，而在社会主义国家的宪法中则主要表现为监督原则。 周叶中主编：《宪法》（第二版），高等教育出版社、北京大学出版社2005版，第108页。
我国的根本政治制度是人民代表大会制度而非西方的分权制衡，但这并不表明各国家机关之间不存在权力监督。1978年宪法恢复了1954年宪法中人民检察院的建制，也恢复了人民检察院行使检察权的有关规定，现行宪法基本上承袭了1978年宪法关于人民检察院的规定，并将其定性为法律监督机关。现行宪法第一百三十一条明确规定:“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的千涉。”该条款可在很大程度上为检察机关监督行政执法提供宪法规范依据，可以说，对行政执法实施检察监督是检察权的重要体现。所以，不论是从机构设置还是权力配置来说，法律监督对检察机关而言均具专属性和全面性，具有既专又全的特殊性质。“专”具指由专门的机关开展监督而不受监督范围的限制。“全”具指既监督审判权又监督行政权而且是监督权力运行的整个过程。因此，检察机关依法监督行政机关的执法行为具有宪法上的必然性。
最高人民检察院已经认识到了对行政执法进行检察监督乃是其检察职权的一个重要方面。2011至2012年度，最高检“针对一些领域存在的有案不移、以罚代刑问题，会同国务院有关部门制定《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》”；并“部署专项监督活动，督促行政执法机关依法移送涉嫌犯罪案件6414件，立案侦查徇私舞弊不移交刑事案件涉嫌犯罪的行政执法人员121人。” 曹建明:《最高人民检察院工作报告——2012年3月11日在第十一届全国人民代表大会第五次会议上》载《人民日报》2012年3月20日第2版，

但就全国的行政执法检察监督而言，问题依然严重，任务依然艰巨。
2.3.3检察监督比较优势的客观要求
目前，对于行政执法行为的监督概括起来无外乎党委监督、人大的立法监督、两院的司法监督、社会的舆论监督等外部监督，以及行政复议、行政监察等内部监督。 王世雄：《我国行政监督体制的现状与发展趋向》，载《政治与法律》2000年第6期。

如此多的监督，虽然对保证行政权在执法过程中依法公正理性行使发挥了一定作用，但仍有较大局限性，且事实上，来自体制内的监督稍微着力的也就是党委监督和司法监督。而频频见诸报端的城管粗暴执法以及强制拆迁所引发的群体事件，均一再表明行政执法权力行使的恣意、不规范，从制度设置上缺少监督和管制。从与法院监督、纪检监察监督的比较来看，行政执法的检察监督具有不可替代的优势，进一步证明了行政执法检察监督的必然性。
（1） 检察监督相对于审判机关监督的比较优势
法院对行政执法的监督主要表现为依《行政诉讼法》相关规定对行政案件进行审理。法院就行政案件审理所遵循的“不告不理”原则决定了这种监督本身即为事后监督，其功能主要为事后纠错，无法弥补因违法行政所造成的损害，而且就算是这种事后监督，目前现状也令人堪忧。一是告不进去。近年在能动司法理念的引导下，大量涉及到告政府的敏感性、群体性案子徘徊在法院立案庭门外。涉及到与政府相关的重点工程或民生工程的案子，往往也是基于过于敏感等各方面原因，法院难以受理，行政相对人的诉权无法得到有效保障。二是执行不了。法院大量的民事判决书都成了司法白条，执行不了。
相较于法院对行政权力监督的乏力，检察机关因其特殊的职能属性，在对行政权的监督和制约上相较审判权具有独特优势:一是检察机关的法律监督可贯穿于行政权力运行的整个过程，有事前、事中和事后监督，与审判权的事后监督相比，监督的范围更加全面。另一方面，检察机关的法律监督具有积极性、主动性，不受“不告不理原则”的束缚，尤其是当行政执法行为只是不合法还没有涉嫌犯罪时主动介入更能维护法律的权威，保护公民的合法权益。再一方面，检察机关的监督具有经常性，只要行政执法行为具有违法情形，检察机关就可以介入。
（2） 检察监督相对于纪检监察机关监督的比较优势

要论述检察机关对行政执法实施法律监督的必然性，还需重点考察在我国政治生活中占有重要地位的以纪检监察机关为代表的党委监督。?目前，监察机关属于政府序列，纪律检查机关属于党委序列。1993年，党的纪检机关和行政监察机关实行合署办公后查办了不少大案、要案，特别是近年，如公开报道的原广东省政协主席陈绍基、原浙江省纪委书记王华元、原最高人民法院副院长黄松有以及原深圳市长许宗衡等均是纪检监察机关牵头办理，在全国均造成了极大影响。与此相应，纪检监察机关的地位也不断提高，已经在事实上成为了我国反贪腐的最主要力量。但纪检监察机关的属性决定了其监督权力行使的局限性。相较于纪检监察机关，检察机关在对行政执法机关的监督上具有以下优势:
一是在权力配置上，检察机关作为国家的法律监督机关，专司检察权。现代政治是政党政治，在宪政体制下，国家机关只有权力机关、司法机关以及行政机关之别，执政党的机关及部门并不是国家机关。根据法治原则，党必须在宪法和法律的范围内活动，党的政策亦不能违背宪法和法律。执政党的意志及政策需要通过法定程序转化为国家意志、法律和政策才具有普适性。作为党委序列中的纪律检查机关，其权力属性难以界定，既非立法权亦非司法权，就其性质而言属于党权，在实际效力上更趋向于是行政监督。而监察机关作为政府组成部门，其本质上即是行政机关。因此，纪检监察机关对行政执法的监督从权力属性上应归属于行政权力的内部监督，在其监督的公信力方面不如检察机关司法权的外部监督。
二是在监督对象上，检察机关作为独立的法律监督机关，可以监督所有的国家工作人员及与职务犯罪相关的人员，既包括公务员也包括国有企事业单位、工青团妇等群众组织的工作人员，范围甚广。而纪律检查机关的监督对象局限于党员特别是党的干部，监察机关的监督对象局限于政府序列的工作人员。原柳州市纪委书记曾锦春曾对部分私营企业主实施“两规”，纪检监督的错位受到社会各界的质疑和批评。而如果检察机关依法传唤甚至对涉嫌行贿的私营企业主采取强制措施，群众反而会拍手称道。
三是监督手段上，法律赋予了检察机关侦查权力及适格的侦查手段，但并未赋予纪检监察机关足够有效的监督手段，最明显的即是纪检监察机关没有职务犯罪侦查权。这种局面一方面造成了纪检监察权力行使的随意性，如上面提及曾锦春的两规私营企业主；另一方面也造成了目前“两规”、“两指”备受理论界与实务界质疑的局面。而检察机关因其法律监督的职能属性及实际操作的程序严谨规定，在对行政权的监督方式和监督手段上则显得更为科学合理，更为公开公正。

第三章 行政执法检察监督制度的现状与困境
自从我国实行行政执法检察监督制度以来，我国的法制建设取得了比较明显的成效，大大促进了我国的法制化进程，但是，同时我们也要看到，经过这十几年的司法实践，我国的行政执法检察监督制度存在很多的问题与不足。
3.1行政执法检察监督制度的现状
现阶段，检察机关对行政执法行为监督方式主要有以下五种：
（一）检察建议
2009年11月最高人民检察院下发《人民检察院检察建议工作规定（试行）》，明确了检察建议的提出、发送对象、内容要求、适用范围、提出程序、制发主体、审批程序等。主要监督对象是特定国家机关及其工作人员的日常行政工作。在行政机关的日常工作中，对于行政机关及其工作人员的违法行为，检察机关是没有调查权限的。对于在侦查活动中已经发现的违法行为，尚未构成犯罪的，只能对行政机关提出检察建议，请求对违法行为作出整改或处理。经过多年的司法实践，检察建议在职务犯罪预防、行政诉讼监督领域取得了一定的成效。但是由于其制定法位阶较低，缺乏统一的法律依据，没有刚性监督受到作为支撑，经常出现接收机关既不履行职责，又不答复的情况，致使监督效力大打折扣。
（二）对行政诉讼的监督
我国检察检察机关对行政诉讼行使监督主要依据《行政诉讼法》第93条规定，人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，应当提出抗诉。检察机关对法院审判活动进行监督，客观上保证了审判程序的合法性和正当性，也能间接的对行政行为进行监督，但是仅仅依靠这种事后监督对于既成的违法行政执法行为是起不到预防作用的。虽然有《行政诉讼法》作为法律后盾，但是行政抗诉并没有充分发挥其应有的效力。由于我国特殊的权力体系，行政权