历史制度主义视角下东南亚基础教育政策变迁研究.pdf

MODERN EDUCATION REVIEW2024 年第 2 期总第 256 期No.2，2024Vol.256100历史制度主义视角下东南亚基础教育政策变迁研究马东影1彭一涵2（1.广东技术师范大学 教育科学学院，广东 广州 510665；2.华南师范大学 教育科学学院，广东 广州 510631）摘要:东南亚基础教育政策引领其基础教育的生存与发展。从 16 世纪殖民统治至今，东南亚基础教育政策历经强迫移植主导型政策阶段、国家干预主导型政策阶段以及改革发展主导型政策阶段。东南亚基础教育政策变迁深受政治环境、经济体制与文化观念等深层结构的影响。其各阶段的基础教育政策发展因初始成本、学习效应和协同效应呈现出路径依赖的特点。国际局势的倒逼与基础教育内生的改革诉求则是东南亚基础教育政策变迁的重要推动力量。关键词:政策变迁；基础教育；历史制度主义；路径依赖；东南亚中图分类号:G510文献标识码:A文章编号:2095-6762（2024）02-0100-13引用格式:马东影，彭一涵.历史制度主义视角下东南亚基础教育政策变迁研究 J.现代教育论丛，2024（2）:100-112.收稿日期：2023-10-07作者简介：基金项目：马东影（通讯作者），女，黑龙江哈尔滨人，广东技术师范大学教育科学学院讲师，博士，华南师范大学东南亚文化教育研究中心特聘研究员，主要研究方向为比较教育、新加坡教育和粤港澳教育，电子邮箱：；彭一涵，女，重庆人，华南师范大学教育科学学院硕士研究生，主要研究方向为教育政策比较和小学教育。2023 年度教育部人文社会科学研究规划基金项目“教师发展视角的义务教育课程标准实施水平研究”（23ZRX0033）；广州市哲学社会科学发展“十四五”规划 2023 年度共建课题“广州市基础教育拔尖创新人才培养的动力机制与优化路径研究”（2023GZGJ163）一、引言大力发展基础教育，是东南亚国家调和种族矛盾、支持文化复兴的重要举措。1东南亚国家基础教育的发展经历了从早期殖民教育经验移植到独立后国家教育体系重塑的演变，其基础教育政策内容也随之发生改变。对于政策这一概念的解读，国内外学者从不同视角对其进行阐述，如美国学者托马斯戴伊（Thomas R.Dye）在理解公共政策（Understanding Public Policy）中提出：“政策是关于政府所为和所不为的所有内容可能涉及对行为的管制、组织官僚体系、分配利益行为等。”2张金马教授则认为，政策是政府用以引导和规范机构团体与个人行为的准则与指南，其表达形式包括法律法规、行政口号、101政府的书面或口头声明以及行动计划与策略等。3综合国内外学者的观点，本研究将政策视为在特定政治背景下，政党或政府为实现政治目标，有组织、有目的地建立的一系列行动规范或准则。基于此，本研究将系统梳理与深入分析东南亚基础教育政策的历史变迁过程，明晰政策发展的历史轨迹，探寻政策演变的内在逻辑。该研究对于树立发展中国家公平与卓越的基础教育价值取向和加强我国与东南亚国家基础教育合作具有重要意义。二、历史制度主义的分析框架盛行于20世纪90年代的新制度主义政治学（New Institutionalism in Political Science）可分为三大流派，分别是历史制度主义（Historical Institutionalism）、理性选择制度主义（Rational Choice Institutionalism）以及社会学制度主义（Sociological Institutionalism）4，三者之间少有相互影响与彼此交流的领域，各自采用不同的理论假设与分析路径。其中，历史制度主义强调对历史过程的追踪以及结构分析的重要性，将制度研究与历史分析相结合。本文采取历史制度主义视角尝试对东南亚基础教育政策变迁进行研究。1992 年，美国学者斯温斯坦默（Sven Steinmo）与凯瑟琳瑟伦（Kathleen Thelen）等人首次提出“历史制度主义”这一概念。5围绕制度变迁这一线索，采用制度分析法和比较历史法，旨在解决两个核心问题：其一，哪些要素推动制度变迁？其二，制度变迁以及制度本身对政治的变革有何影响？6这两个问题也建构了制度在历史制度主义研究视野中作为因变量与自变量的双重身份。将制度作为自变量旨在探讨制度如何影响其他如政治行为、政策内容等要素以及其作用发生的机制，进而形成了制度能力理论和制度作用理论。制度作为因变量则是深入探究制度形成和变迁的过程，以及影响变迁的因素等，由此形成制度变迁理论。本研究着重考察东南亚各国基础教育政策变迁的特征、路径及影响因素，因此从制度变迁理论出发，将东南亚基础教育政策作为因变量，需对历史进行分期，梳理政策变迁的历史阶段，以历史事件为研究对象，重视对突变性、影响重大事件的强调。历史制度主义中的“关键节点”为历史分期提供了理论支点。关键节点可能是单一的离散事件，也可能是持续多年的相关事件的累积。乔瓦尼卡波奇（Giovanni Capoccia）等将关键节点定义为“为时间轴中相对较短的时期，在该时期内行为者的选择影响最终结果的可能性大幅提高”，强调关键节点需要固定在一个分析单元内。本研究只着眼于基础教育政策这一单一制度，其关键节点取决于不同行为者在关键时期的决策，这类决策会增加或减少国家教育体制走向某一发展道路的可能。7历史制度主义把结构主义的“深层结构”和理性主义的“行动者”有机串联起来，构建出一个“宏观结构中观制度微观行动者”的多层次分析范式，用以剖析制度变迁的内在逻辑。第一，在宏观层面分析影响制度的深层结构。一些学者认为，所谓深层结构是指社会的政治经济结构，还有一些学者认为是指文化的“基本结构”。历史制度主义从宏观深层结构出发，探究政治体制、经济体制、文化观念等对制度生成与变迁所起的作用，以分析制度背后更具普遍意义的基本因素。8第二，在中观层面分析制度演进的路径依赖。路径依赖的提出即借鉴了经济学中报酬递增的原理，将制度变迁视作积累性因果关系的逻辑结果。广义的路径依赖是指在时间顺序上前后阶段的事件存在因果联系，前阶段发生的事件会影响后续事件的发生。9历史制度主义借用“路径依赖”的概念，提出在旧制度、社会力量以及关系要素等增长回报之下，制度会不断自我强化，从而促使制度保持并延续下去。一旦制度固定，由于学习马东影，彭一涵：历史制度主义视角下东南亚基础教育政策变迁研究2024 年第 2 期现代教育论丛102效应、协同效应以及退出成本的增大将导致制度改变愈发困难，由此陷入制度的锁定状态。10第三，在微观层面分析制度变迁的动力机制。历史制度主义认为，制度变迁往往受到多重因素的共同推动，除宏观结构的影响之外，还需聚焦微观的行动者视角，强调权力斗争和权力分配在制度变迁中发挥的关键作用，行动主体间的利益博弈及改革张力催化制度的生成与嬗变，使得不同政治力量之间的角逐成为制度变迁的动力机制。11历史制度主义对制度的研究比较适用于政策分析，能够为研究基础教育政策变迁提供一个新的思路。首先，在研究对象方面，历史制度主义从中观制度层面着手，其制度观对政策研究具有解释性意义，其历史观对政策研究具有描述性意义。12基础教育政策作为国家一种正式的制度安排，属于中观层面的政治制度。其次，在研究视野方面，东南亚基础教育政策的历史发展跨越数个世纪，是一个长期的制度变迁历程。历史制度主义作为强调全球比较和国际视野的比较政治学的范式，具有高度的整合性，适用于在较长的时间跨度全面考察东南亚国家基础教育政策。最后，在研究方式方面，历史制度主义提出制度并非影响政治结果的唯一因素，其重要特征在于将制度分析与其他影响因素联系起来讨论政治结果，它的结构观也强调政治变量间的排列方式与政治结果间的因果分析，比较适用于研究东南亚各国基础教育政策在形成、转型和衰退的过程中受战争、革命、经济及多元文化因素的共同影响及其作用机制背后的问题。因此，本研究将以历史制度主义作为理论视角，深入思考并探索东南亚国家基础教育政策的历史变迁路径及其变迁逻辑的相关问题，其研究思路与分析框架如图 1 所示。图 1 本研究的分析框架图三、东南亚基础教育政策的历史变迁基础教育发展史是一个动态发展的过程。16 世纪前，东南亚大部分国家的基础教育被贵族或特权阶级垄断，服务于少数贵族儿童，开展非正式的社会化宗教教育，如印尼、马来西亚、文莱等国家在殖民前大多以宗教学校作为教育机构，以宗教教义作为教育内容。13 16 世纪之后，受到西方传教士传教活动的影响，东南亚世俗性的基础教育稳步发展起来，逐步实现教育的完善与转型。根据东南亚国家教育历史发展过程中的各个关键节点，本研究将基础教育政策变迁划分为三个不同阶段。尽管不同时期基础教育政策的内容各有侧重，但从东南亚国家历史发展脉络来看，其政策的演变体现着内在的逻辑和连贯性。（一）强迫移植主导型政策阶段（16 世纪初20 世纪中叶）（一）强迫移植主导型政策阶段（16 世纪初20 世纪中叶）自 1511 年葡萄牙人占领马六甲海峡起，东南亚的海岛和半岛国家相继沦为葡萄牙、英国、法国、荷兰等国的殖民地或附属国，只有泰国勉强维持独立。在这一时期，殖民政府逐渐认识到基础教育对于殖民统治与“文明开化”的重要意义，开始借助推行基础教育传播殖民主义思想。在早期阶段，殖民政府103漠视教育发展，对于基础教育采取放任自流的态度，基础教育长期处于荒废状态，儿童只能接受原有的佛寺教育，文盲率飙升。如老挝被法国占领后，由于殖民政府长期推行愚民政策和奴化教育，其基础教育发展极为缓慢，文盲率飙升至 95%。14伴随殖民政府统治意识的增强，由西方传教士创办的教会学校不断涌现，推动了东南亚各国基础教育事业的发展。奥古斯丁修会（Augustinians）于 1565 年在菲律宾创办了第一所教会学校，用来传播天主教教义15；1852 年，传教士在泰国创办了男子学校；英国殖民者也在新加坡和缅甸大量开设教会学校，1864 年缅甸的教会学校已达到 22 所16195；葡萄牙政府为传播天主教，在印度尼西亚建立了供贵族子弟学习的教徒学院（Seminaris）。教会学校的相继成立标志着各国基础教育逐渐走向正规化。进入殖民中后期阶段，由于经济发展的需要以及各国人民对正规教育呼声日益高涨，殖民政府开始介入基础教育事业，不断兴办各类世俗学校取代教会学校。1835 年，英国殖民政府在缅甸发布麦考利报告（Macaulay Report），提出引入近代世俗教育的愿景，并在同年创办了第一所英国式中学；16194西班牙殖民政府于 1863 年发布教育令（Education Decree of 1863），明确提出在菲律宾建立公立初等教育体系的愿景，到 1898 年，菲律宾共有公立小学 2167 所，在读儿童数超过 20 万名。17 1923 年，英国政府发表殖民地教育报告书（The Phelps-Stokes Commission Report on Education in Africa），明确提出大力培养服务于殖民地发展的官吏的目标以及在马来西亚设置视学官并资助英语学校等重要举措。在殖民统治时期，西方教育对东南亚各国教育产生极大冲击，促使东南亚基础教育由较为单一的寺庙教育演变为由宗教教育、教会教育、殖民政府教育等多种教育形式共存的局面。在这一历史发展阶段，东南亚基础教育整体表现出宗教性、重商主义与殖民化三大特点。第一，弥漫着较强的宗教色彩。由于殖民政府早期并不热衷于教育事业，宗教教育成为东南亚主流的教育形式，多元化的宗教教育样态与不断激增的宗教徒数量成为该区域的典型特征。如菲律宾天主教徒在 1898 年已达到 6 559 998 人次。18第二，蕴含着浓厚的重商主义思想。殖民政府出于商业垄断和殖民掠夺的需要，以重商主义思想为指导发展基础教育。如政治家斯坦福莱佛士（Stamford Raffles）为新加坡制定了莱佛士教育计划（Raffles Educational Schemes），明确提出了教育唯有跟上商业发展的步伐才能确保其经济利益的主要观点。19第三，强调文化殖民。在法国殖民东南亚中南半岛东部期间，殖民政府的主要任务是将法国文化、宗教和语言带给未开化的种族20，引入西方教育制度目的是培养能够服务殖民统治的人才。（二）国家干预主导型政策阶段（20 世纪 5090 年代）（二）国家干预主导型政策阶段（20 世纪 5090 年代）20 世纪 50 年代起，东南亚国家纷纷争取民族独立，试图摆脱殖民的统治枷锁，积极探索国家现代化的发展道路。在此期间，各国重视教育发展，并将基础教育改革视为推动国家迈向现代化征程的中坚力量，通过厘清教育目的、改革教育体制、巩固教育保障体系等举措重建基础教育生态。首先，强调教育服务于国家发展。独立初期，由于政权更迭、经济发展落后、民族与阶级矛盾频发，以维护政治稳定提高经济水平为目的，各国大力提倡义务教育、开展扫盲工作、发展实用型教育等。越南政府于 1945 年提出了“一个文盲国家是一个弱国”的口号，号召“全国上下每个人都必须识字”，并在全国范围内建立夜校识字班来提高农民工人的受教育水平。21135 1991 年，新加坡政府出台了新加坡：新的起点（Singapore：The Next Lap）的政府报告，提出了新加坡未来 20 年的教育发展目标，主张通过设立“教育储蓄计划”（Edusave Schemes）、全面改革中小学教育体制等一系列举措，保障基础教育与国家发展需要相适应。22126马东影，彭一涵：历史制度主义视角下东南亚基础教育政策变迁研究2024 年第 2 期现代教育论丛104其次，探索适应国民发展需要的教育制度。东南亚国家独立后依据各国国情对其殖民教育体系进行调整。越南于 1946 年颁布了两项法令，分别是第 146/SL 号法令（Decrees No.146-SL）与第 147/SL 号法令（Decrees No.147-SL），旨在消除殖民教育对现行教育发展的影响，建构新的教育体系23；泰国政府出台了1978 年全国教育纲要，明确提出将原有的 7-3-2 学制改为 6-3-3 学制，主要目的是提高基础教育入学率24206；1991 年老挝提出了未来十年教育发展战略规划，设计了金字塔式的教育发展路径，并强调要兼顾公立和私立学校，推动基础教育的多元化发展16123；1979 年新加坡政府推出“新教育体系”（New Education System，NES），推行“分流制”，即在小学和中学根据学生的能力和考试成绩，把他们分别编入不同类型的班级，既遵循了因材施教的原则，同时又彰显了新加坡一以贯之的精英教育理念。再次，注重以立法形式保障基础教育发展。1945 年印度尼西亚政府提出全国迅速实施小学义务教育的愿景，并于 1950 年和 1989 年分别颁布学校教育教学基本法（The Fundamental Law of School Education）和国家教育制度法（The National Education System Act），两部法律文件进一步强调了普及小学义务教育的重要意义2456；1961 年，马来西亚颁布了教育法（The Education Act），主要目的是提升入学率，为所有马来西亚儿童提供平等的受教育机会，并以此为保障，进一步推行国民教育政策22109；菲律宾政府于 1987 年颁布宪法，首次将小学教育纳入义务教育，提出国家应建立和维持能够容纳小学教育和中学教育的免费公立教育系统25；柬埔寨在 1993 年通过了柬埔寨王国宪法（Constitution of the Kingdom of Cambodia），其中第 68 条规定政府应为公民提供免费的中小学教育，保证公民享有 9年义务教育的权利。26由此可见，东南亚各国推行以法治教，保障基础教育健康稳定发展。（三）改革发展主导型政策阶段（20 世纪末至今）（三）改革发展主导型政策阶段（20 世纪末至今）世纪之交，伴随经济全球化与科技创新的深入发展，东南亚各国政府清晰地认识到创新人才的早期培养对于经济发展与国家竞争力提升的重要性，通过颁布教育法案、出台基础教育相关政策来推动基础教育改革，兼顾规模与质量的并行发展。首先，为扩大基础教育规模，东南亚各国持续推进基础教育全民化运动。一方面，政府通过提高义务教育年限来保障儿童的受教育权利。1999 年泰国政府出台了国家教育法案（The National Education Act），并于 2002 年推行 12 年义务教育；东帝汶的国家发展计划 20022007（National Development Plan 2002-2007）提出，将发展全民初等教育作为政府资源配置的主要目标和优先方向，并计划从 2010年开始建立国家的九年义务教育体系；菲律宾政府在 2013 年颁布了强化基础教育法（Enhanced Basic Education Act of 2013），正式拉开了“K-12 计划”的改革序幕，将原有不含学前教育的 10 年基础教育延长至 12 年。27另一方面，各国政府通过增加教育投入来改善基础教育的教学环境。总的来说，菲律宾、柬埔寨、老挝、缅甸以及文莱等国都逐年加大教育支出占 GDP 总值的比例。菲律宾政府 2014 年基础教育阶段支出比 2005 年翻了一番，人均支出达到 246 美元，2017 年又增长了 25%，教育经费位列政府财政预算的首位28；缅甸政府的教育支出占 GDP 总值的比例由 2012 年的 1.59%增长至 2019 年的2.14%29；柬埔寨教育部门发展计划 III（Third Education Sector Development Program，ESDPIII）提出将扩建初级中学，以扩大学生接受初中教育的机会，其教育支出占 GDP 总值比例也由 2012 年的 1.41%提升至 2020 年的 3.00%29；20112020 年间，越南政府教育支出约占全国公共预算总支出的 18%，占 GDP的比例为 4.9%，仅次于马来西亚的 5%，高于东南亚地区多国的平均水平。30其次，为促进基础教育质量稳步提升，东南亚各国强调将科技与创新融入教育计划。文莱于 2007 年105推出“20072011 年教育部策略计划”（The Ministry of Education Strategic Plan 2012-2017），强调通过科技进步提升教育水平，为国家培养优秀的新生代，以适应 21 世纪发展的需要。2014 年，柬埔寨、马来西亚、菲律宾以及新加坡制定了独立的信息与通信技术（ICT）教育计划。马来西亚、新加坡、泰国等小学已开设计算机课程31；自 2014 年起，新加坡教育部和信息通信媒体发展局联合开发了趣味编程强化课程（Code For Fun Enrichment Programme），旨在培养中小学生的计算思维（Computational thinking，CT），让学生了解编码及数字制作的相关知识，并计划从 2020 年起，为所有小学高年级学生提供 10 小时的编程课程32；2017 年泰国教育部在“泰王国第十二次国家教育计划”（The 12th National Education Plan of the Kingdom of Thailand）中将 STEM 素养培育视为一项重要的教育目标33；2019 年印度尼西亚政府为更好地解决中小学辍学问题，提出“Education 4.0”以推进印尼教育科技的改革2131；在“2013-2025年马来西亚教育发展计划”（Malaysia Education Development Plan 2013-2025）中，政府提出通过实施1BestariNet 计划，在教育系统中引入适合青少年学习和掌握的信息通信技术34；2023 年，越南教育培训部为加快教育数字化转型，业已建立了从幼儿园到高中的 5.3 万所学校数据库系统。35尽管 21 世纪以来东南亚各国基础教育在现代化改革中取得了卓越的成就，但教育发展不均衡的问题在各国之间及其内部也是显而易见，印尼、缅甸、老挝、东帝汶等国家也存在教育经费严重不足的问题。但总体来说，该阶段基础教育政策更多以追求效率为导向，以扩大规模与提升质量为核心要义。四、东南亚基础教育政策变迁的制度逻辑历史制度主义采用历时性分析工具，以动态发展的观点来审视政策变迁的原因与结果。纵观东南亚基础教育政策变迁的历史进程，其内在逻辑既表现出制度发展的深层结构与动力机制，同时也具有路径依赖而带来的挑战与困境。（一）深层结构分析（一）深层结构分析通过对社会环境的分析，探求隐含在政策变迁背后的深层次原因，可以解释复杂制度的生成与变迁。美国社会学家詹姆斯马洪尼（James Mahoney）指出，历史解释是对特定情况下特定结果的原因的推论。36东南亚各国基础教育政策的历史变迁是不同主体之间相互作用的结果，深受政治环境、经济体制与文化观念等要素的影响。1.政治环境与基础教育政策变迁随着东南亚国家政权的更迭与政治环境的演变，其基础教育政策在不断进行调整。16 世纪以前，东南亚大多数国家处于封建闭塞的状态，尚未确立现代化的基础教育制度。随着西方殖民者全面掌控东南亚国家政治、经济与文化的发展，对基础教育的关注也与日俱增。通过不断建设世俗学校，引入西方现代教育制度，其殖民地教育政策从早期的放任自流发展到后来的有意经营。尽管殖民政府为各国原住民提供了一定程度的世俗教育，但直到 20 世纪殖民统治终结，除菲律宾和泰国以外，其他国家教育水平仍低于东亚标准。37二战后，东南亚各国先后独立，纷纷效仿西方议会民主制建立政权。但是，这种忽视社会基础的简单移植必然导致“水土不服”现象的出现。20 世纪 50 年代末 60 年代初，各国逐渐认可并建立了高度集权的威权主义政体38，并构建起严密的教育管理体系，在基础教育领域实行“自上而下”的强力集权化管理模式。在建国初期资金短缺的情况下，集权体制能够集中有限资源发展教育，马东影，彭一涵：历史制度主义视角下东南亚基础教育政策变迁研究2024 年第 2 期现代教育论丛106扩大教育规模，为逐步推进教育全面化提供强有力的政治和经济支持。但是，过于严密甚至死板的管理体制也会削弱地方和学校办学的灵活性与自主性，导致教育质量下降，人才培养难以满足社会产业与市场发展的需求。20 世纪末，随着各国政治民主化进程的快速发展，集权逐步向分权演变，威权政治向民主政治转型。在此背景下，基础教育的管理权下放，中央政府在职能上转向宏观调控，将更多的权力下放至地方政府或学校。如泰国政府于 1996 年颁布全球化时代的泰国教育委员会（Commission on Thailands Education in the Era of Globalization，CTEEG），提出要打破僵化的教育行政管理体制，增强地方教育委员会的决策权，鼓励私人机构开办教育39；菲律宾、印度尼西亚等国在国家财力有限的情况下，也纷纷拓宽教育渠道，鼓励民间办学，充分调动私人办学的积极性。2.经济体制与基础教育政策变迁社会经济发展总量与经济结构调整是东南亚基础教育政策生成与演化的重要推动力量之一，也是影响其发展的决定性因素。16 世纪初，西方殖民者入侵导致东南亚本土自然经济遭到破坏，同时被迫建立起畸形的殖民地经济结构，使得区域经济长期处于落后的状态，基础教育荒废，教育权基本掌握在殖民者手中。独立后的各国相继开启了工业化进程，由殖民地经济向新兴工业经济转变。作为推动经济发展的关键因素，基础教育亦进行了大刀阔斧的改革，开始向现代化转型。一方面，加强义务教育的普及。菲律宾、泰国、新加坡等经济起飞较早的国家在 20 世纪 80 年代已基本实现了普及 6 年小学教育的目标，相继提出强化普及义务教育的工作任务。另一方面，进一步开展扫盲工作。柬埔寨、越南、老挝、缅甸等后发国家在 20 世纪 90 年代相继拉开了经济改革的序幕，逐步向市场经济过渡。为适应市场经济建设的需要，政府开展扫盲工作，同时强化普通教育体系中职业教育的内容，建立起教育与经济发展的良性互动机制。1997 年东南亚爆发严重的金融危机，致使各国经济遭受重创。但经济危机往往会诱发具有重大意义的教育变革40，迫使各国政府反思其教育模式以及在教育领域中暴露的弊端。如新加坡在金融危机后提出建设“思考型学校，学习型国家”的教育愿景41，这与当时新加坡力图构建创新型国家，发展知识型经济，推动知识密集型产业发展的经济战略相适应。进入 21 世纪，伴随经济全球化浪潮，东南亚也加快了区域经济一体化的建设进程。2021 年东盟秘书处颁布AEC 蓝图 2025（Mid-Term Review ASEAN Economic Community Blueprint 2025）这一纲领性文件，提出建设“高度一体化与融合经济”的愿景42，试图弥合东盟十国间不平衡的经济及教育发展之间的差距。基础教育领域亦体现出一体化与融合的态势，如 2012 年发布的东盟课程资源集（ASEAN Curriculum Sourcebook）旨在强化中小学生对东盟的认同感与归属感，加强对区域一体化发展的理解。433.文化观念与基础教育政策变迁东南亚基础教育政策的变迁深受传统文化观念的影响。第一，东南亚地区推崇和信奉有别于西方的“亚洲价值观”（Asian Value）。马哈蒂尔（Mahathir）与李光耀共同倡导的“亚洲价值观”在 1991 年新加坡发表的共同价值白皮书（White Paper on Shared Values）中得以体现，其核心内容之一即“国家至上，社会为先”，这种淡化个人利益的价值观决定了东南亚各国在教育目的上持社会本位论。44自各国独立以来，教育便被视作促进国家现代化发展的重要工具，其教育政策以服务国家需求为导向。1961 年泰国政府制定教育发展规划，明确指出教育是建设国家的基础。此后相继提出的多项五年计划也都不同程度地强调要围绕国家经济建设和社会需要发展教育。第二，东南亚地区深受儒家文化的影响并形成了颇具影响力的“新儒教文化”。儒教文化中所倡导的“尊师重教”“教育机会均等”思想对东南亚国家107推动基础教育全民化产生重要影响45，同时铸就了东南亚各国重教兴国的传统。然而，儒家文化亦非尽善尽美，其保守的一面也使得各国教育理念与教育体制的创新性不足。第三，东南亚文化具有较强的异质性。一方面，多元复杂的文化环境致使各国早期教育发展呈现出狭隘的民族性特点。在马来西亚、印度尼西亚以及泰国，华文学校都曾遭到国民的排斥。1950 年马来西亚政府出台了拜恩斯报告（Barnes Report），提出要取缔华文和泰米尔语学校；1969年“5.13”事件1爆发后，政府更是推行激进的“一元化”教育政策，阻碍了多元语文教育的发展。另一方面，异质性文化也强化了东南亚各国教育政策的包容性。马来西亚为促进种族间和谐，提出了“种族交融计划”“宏愿学校计划”等；印度尼西亚也制定了“20042007 年的 4 年计划”，推动三语学校的发展。东南亚国家为促进多元化教育协调发展已做出许多探索，其顺应时代的华文教育政策也为各国多元文化建设作出贡献。（二）路径依赖分析（二）路径依赖分析一些经济学家和政治学家认为，制度演化的初始路径所潜藏的某些因素在特定机制的作用下能够增加制度在原有路径中的运行惯性，甚至将制度锁定在原有的特定路径中。46东南亚国家在基础教育政策的原始建设路径上采取“拿来主义”方式，已将其制度锁定在西方模式的路径依赖中，之后不同时期又陆续出台了系列纵横关联、相辅相成的政策文件。政策确立初期的初始成本，以及之后产生的学习效应、协同效应等原因导致报酬递增，使制度改变变得困难，极易陷入“自我锁定”的状态，阻碍基础教育政策的进一步变革，具有浓厚的路径依赖色彩。471.初始成本：对早期教育资源投入的依赖东南亚各国独立初期经济落后，在资金极度紧张的前提下仍在全民教育事业上投入大量资源，用于建设学校、配置教学设备以及培训师资等。如泰国在 20 世纪 60 年代大力普及义务教育，使得初等教育经费占全部教育经费总投入的一半以上；马来西亚在 19931994 年度教育投资远超国防经费，教育总经费占国家财政预算的 20.2%，其中普通教育占比高达 69.5%。22134由于东南亚各国在基础教育起步时期投入了大量资金和人力成本，因此，更改或废止原有决策或制度往往面临高昂的退出成本，且伴随着新一轮政策设置的投入成本以及新政策本身难以预料的风险，这对于独立初期本就处于政体脆弱、国家贫穷状态的东南亚各国来说无疑是雪上加霜，除非面临如金融危机、国家政变等外部重大冲击，否则政策难以脱离原有的发展路径。2.学习效应：对西方可效仿模式的依赖基础教育政策的学习效应是指当政策出台后，政府、学校或个人投入时间精力学习有关政策，由于经验累积会持续强化制度本身，进而不愿考虑其他替代制度。独立之初，东南亚各国以宗主国的基础教育政策为蓝本，基于本国国情在教育体系、办学模式等方面做出探索和调整，相关教育部门在此过程中学习并完善了相关政策。例如，在西方发达国家强大的示范作用之下，东南亚各国早期的教育管理模式大多效仿美国、英国、法国等西方发达国家，学制设置上亦受到殖民文化遗产的影响。经过长期的实践经验积累，在 20 世纪 70 年代后，已从最初的盲目模仿转变为选择性借鉴，形成“学习调整再学习再调整”的螺旋式向上发展态势。各国政府及利益主体在长期的实践中亦与时俱进地发展出适合本国国1“5.13”事件是指 1969 年 5 月 13 日发生在马来西亚的一场马来人与华人的种族冲突事件，持续数月，造成多人伤亡。马东影，彭一涵：历史制度主义视角下东南亚基础教育政策变迁研究2024 年第 2 期现代教育论丛108情的高效运行体制和教育管理模式。在深入学习与拓展的过程中进一步丰富了各国基础教育政策的内涵，并逐渐内化到各个组织乃至个体的行动观念之中，导致变革制度不仅会增加额外的学习成本，还涉及更新各组织个体的理念和习惯。此情境下制度变革的阻力较大，相关行动者倾向于继续传承原有制度结构，促使政策不断自我强化、深化并延续已有的基础教育政策，进一步加强了制度矩阵间的相互依赖。3.协同效应：对相应配套政策的依赖基础教育政策的协同效应指各国颁布的基础教育政策实施后，与基础教育政策相配套的其他措施亦随之设立，形成紧密联系的政策共同体。48东南亚各国的基础教育政策自颁布以来，先后出台的各类法律法规、教育计划、报告书等用以探索并强化政策效果，形成了具有整体性、连贯性的政策共同体。以新加坡 20 世纪 70 年代末推行的第二次基础教育改革为例，在教育体制改革方面，政府颁布了新加坡教育报告书（The Ministry of Education Report,1979）并建立“分流制”；在课程改革方面，政府发布“关于道德教育的报告”以改善德育课程，并开始实施“精英教育计划”；在教育管理方面，政府改组教育机构，设立“新加坡课程发展院”和“学校委员会”以加强学校评估等。马来西亚从 1965 年开始探索综合教育制度路径，同样遵循上述实践逻辑，即最先调整基础教育课程设置，在初高中增添职业课程，20 世纪 70年代后从英国引进现代课程并对教科书内容进行本土化改造，同时成立了教育规划委员会、教科书司、课程发展中心等机构以配合课程改革的推进。这一系列相互协调、相互影响的政策共同构成新加坡和马来西亚基础教育政策的制度矩阵，同时衍生出的多类型组织机构也与基础教育政策矩阵建立起内在的耦合关系，使东南亚各国基础教育制度的创新“牵一发而动全身”，一个制度改动往往牵涉到多方面多主体的协调改革，导致制度创新的成本递增，各行为主体出于趋利避害的考虑，往往不愿承担制度创新带来的风险。（三）动力机制分析（三）动力机制分析不同权力主体间的博弈以及改革推行过程中所表现出的张力同样会推动政策的变迁。16 世纪以来东南亚国家基础教育政策变迁也是国内外多个行动主体竞争博弈的结果。总体可概括为外源动力与内生动力两大类。1.外源动力：国际局势倒逼基础教育变革东南亚基础教育发展深受国际环境的影响。在殖民时期，西方宗主国的首要目的是扩张资本，掠夺经济。因此，殖民政府初期的角色与行为很大程度地影响了东南亚各国基础教育发展的走向。如新加坡早期主要的发展定位即是开拓贸易，突出经济战略地位。到 19 世纪中期，英国殖民政府出于经济发展需要而提高教育水平，以保证殖民地人力资源的供给。全球性殖民帝国的兴起也加剧了欧洲殖民帝国间的竞争，最终促使各宗主国向东南亚国家输入现代西方教育，客观上催生了东南亚各国近代教育的萌芽。为巩固殖民统治而在教育文化方面推行的同化政策，在各国教育体系里打下深刻的殖民主义烙印。二战后殖民主义走向衰落，但东南亚各国政府在建国初期面临着经济水平低下、社会动荡、政体脆弱、教育发展缓慢等巨大的生存压力。随着殖民霸权退出，西方国家放弃了以殖民统治为基础的旧国际秩序，走上以发展科学技术为原动力的道路。因此，伴随独立后与西方国家关系的重塑，东南亚国家在经济、科技和教育现代化上亦须直面与发达国家水平悬殊的发展压力。在此背景下东南亚各国政府在教育现代化进程上不可能采取缓慢的自然演化过程，出于发展教育以追赶发达国家，达到办教兴国的目的，其后发外生性的教育现代化主要依靠引进外来模式，发达国家先进的教育成果和经验成为东南亚各国基础教育109政策发展的创新源。各国政府十分注重学习发达国家的办学经验，如在基础教育学制上，文莱、马来西亚、新加坡和缅甸具有明显的“英式”特征，柬埔寨、老挝、越南和印度尼西亚等国则受美、法学制影响较深。发达国家的先进教育模式促使各国基础教育政策加速发展，使其现代化的基础教育政策体系建构迈上新台阶。另一方面，20 世纪受美苏冷战的国际格局影响，东盟应运而生。随着东盟一体化的不断深入，在基础教育上亦取得长足的进步，并推动东南亚各国基础教育走向融合、强化内部凝聚力的发展态势。2.内生动力：基础教育改革的内在诉求基础教育内生的改革需求也是影响政策变迁的动力机制。首先，创新的教育理念引领着政策变革的方向。随着 21 世纪知识经济的到来，信息技术和科技创新的发展浪潮推动着各国教育理念的进步与升级，各国基础教育呈现强调知识与能力并重，突出“能力导向”的发展诉求。2007 年新加坡推行的“未来学校”项目，突出能力为先的培养目标。该项目的核心在于运用先进的信息通信技术和创新课程体系来培养学生未来在数字化场所工作的基本技能，注重开发他们的创造性思维和互助协作能力。49泰国教育部也于 2014 年提出“新的未来技能”这一概念，也被称之为“21 世纪的学习技能”，其中包括培养学生的“3R”（Reading，Writing，Arithmetic）能力和“7C”（Critical Thinking&Problem Solving，Creativity&Innovation，Cross-Culture Undestanding，Collaboration Teamwork&Leadership，Communication Information&Media，Computing&ICT literacy，and Career&Learning Skills）能力。所谓“3R”能力即阅读、写作与算术能力；“7C”能力是指批判性思维和解决问题能力，创造力和创新能力，跨文化理解能力，协作、团队合作与领导能力，传播、信息和媒体素养，计算机和信息通信技术素养以及职业和学习技能。50其次，教育规模的扩张引发基础教育策略的调整。全民教育是东南亚国家实现独立后的重要国策，推动了各国基础教育规模急剧扩张。但盲目扩张伴随而来的是教育质量的严重下滑，基础教育数量与质量失衡的矛盾突出。于是 21 世纪东南亚各国纷纷启动了一系列教育改革和计划，以提高基础教育的办学效益，教育政策从注重规模扩张转向强调提质增效。再次，教育制度本身存在的缺陷诱发基础教育改革。制度缺陷往往与制度需求因果连结，能够驱动制度的嬗变。51东南亚国家基础教育发展不均衡，城乡地区教育差距悬殊，而且建国初期基础教育系统内存在着狭隘民族主义意识，加之忽视国家差异，盲目套搬发达国家教育模式等问题，都可能成为引发政策变迁的“前奏”。五、结语通过深入