农村集体经营性建设用地入市制度的改革逻辑和前景分析 (1).pdf

行政科学论坛202403社会治理行政科学论坛收稿日期：2023-12-20基金项目：河南省软科学研究计划项目“城乡融合发展视角下河南省农村宅基地制度深化改革路径研究”（242400410232）作者简介：郭强（1975），男，河南新乡人，上海交通大学安泰管理学院博士，新乡学院管理学院副院长，讲师。研究方向为发展经济学、农业经济学。新的 土地管理法 于2021年1月1日正式实施，但关于农村集体建设用地制度改革的方向及路径并未达成共识。因此本文以河南省长垣市农村“三块地”改革试点的经验为案例，来分析传统农区农村集体经营性建设用地入市的成效和瓶颈，剖析其背后的影响因素，指出传统农区农村集体经营性建设用地入市改革的理论逻辑和改革前景。一、一个农村集体建设用地制度变迁的分析框架（一）农村集体经营性建设用地入市的研究现状农村集体经营性建设用地，通常是指集体所有性质的工业用地及其他非农产业用地，包括规划为工业、商业、旅游用地的集体土地咱1暂。这类用地从产权上来说属于农民集体所有，从土地利用总体规划上来说属于建设用地，从城乡规划上来说确定为工业、商服等经营性用途。修正后的土地管理法 对农村集体经营性建设用地入市做了明确规定，针对存量农村集体经营性建设用地入市在全国各试点地区试点工作中也并无障碍，但目前对于农村集体经营性建设用地入市的增量部分如何取得（即非经营性集体建设用地），以及是否应把用途扩展到房地产用途这些问题，学界的分歧较大。理论上的分歧集中在对“同地同权”的不同理解上，并由此引申出对农村土地改革方向认知摘要：以长垣市为样本可以看到，农村集体经营性建设用地入市制度的改革与经济结构变革、城乡人口流动、区域经济社会发展、人们的固有观念和制度改革的成效等因素密切相关；而且，经营性建设用地入市改革的路径选择应该是提高农村公共服务水平、夯实二三产业发展的基础、坚持“房住不炒”的方针、实行宅基地的有偿使用与退出、推进进城务工人员保障性住房建设、改进对地方政府绩效的考核方式。关键词：经济结构变革；城乡一体化；农村集体经营性建设用地入市中图分类号：D63；F321文献标志码：A文章编号：2095-7017（2024）03-0056-07郭强（新乡学院 管理学院，河南 新乡 453003）农村集体经营性建设用地入市制度的改革逻辑和前景分析56行政科学论坛社会治理202403行政科学论坛的不同。这些分歧背后甚至是价值取向的差异。李江涛等认为集体土地与国有土地同地不同权，表现为农村集体土地没有发展权和农村宅基地没有用益物权和担保物权两个方面，这就造成了农民收入受损和土地资源配置低效的问题咱2暂。陆剑等人从立法的角度出发，认为要落实“同地同权”，就需要在 物权法 土地管理法 中依据集体建设用地使用权的用益物权定位，把增量集体经营性建设用地纳入入市范围咱3暂。刘守英认为地方政府垄断土地开发权，造成了工业园区用地粗放和城市土地抵押融资过高等问题咱4暂。与之相对，靳相木认为不能把国有土地与集体土地简单类比，“同权”不意味着集体建设用地不受空间用途管制的限制，“同价”也不意味着市场成交价格相同或相近咱5暂。贺雪峰认为宅基地不是所谓“沉睡的资本”，盘活宅基地不过是以农村宅基地为媒介，借助城乡建设用地增减挂钩政策将城市资源转移到农村，这样做不但不能推进乡村振兴，而且有可能推高房价而阻碍农民的城市化进程咱6暂。基于“涨价归公”的价值判断，一些学者认为，地方政府垄断土地涨价的现行制度安排具有实现社会公平的价值合理性咱7-9暂，反而是珠三角一些地区将土地开发权过度转移给农民引发了一些不良后果咱10暂。（二）影响农村集体建设用地制度变革的因素制度是人为设定的用来规范人的行为的游戏规则，不仅包括由法律确定的正式规则，也包括由习惯形成的非正式规则。诺斯认为制度的变迁存在“路径依赖”，即在具有不同的历史和结果的不完全反馈下，行为者将具有不同的主观主义模型，因而会做出不同的政策选择。以此理论出发，我国农村集体建设用地制度的形成与变革受到以下因素影响：一是现有制度，现有制度是在特定经济、社会、文化背景下长期形成的；二是经济、社会、文化变化引起的制度变革的需求；三是各地政府制度变革探索的效果及解读。本文将从这三个方面进行分析，并力图指出传统农区农村集体经营性建设用地入市改革的前景。1.现有农村集体建设用地制度的历史渊源与现状农村集体建设用地可以分为经营性用地与非经营性用地两大类，非经营性用地又可分为公益性用地与宅基地这两个细类。就一般土地产权而言，新中国建立之前我国一直是市场化交易的土地私有制，从历史实践来看这种土地制度并没有实现农业的发展和农民的富裕，这一现实深深影响着中国共产党第一代领导人对于土地制度变革方向的认识。刘少奇认为，工业化水平低和帝国主义、封建地主的压迫造成了中国人民生活水平的低下，而要提高人民生活水平则既需要进行土地改革解放已有的生产力，又需要通过集体化和工业化提高农业生产力咱11暂。因此，作为生产资料的耕地，在经过新中国初期土地改革的政府主导按人口分配的私有制后，又以合作社的途径实现了土地的集体所有制的公有制。耕地是农村建设用地的基本来源。农村宅基地在土地改革和农业合作化初期，属于农民私人所有，但1956年高级社组建后，耕地作为生产资料而变成了集体所有，如果农民要新建房，就出现需要将已属于集体公共所有的耕地划转给个人的问题。为了解决这一问题，基层政府只有将宅基地这一生活资料转为集体所有，此做法在1962年的 农村人民公社工作条例（修正草案）中得到了中央政府的确认（田传浩，2020）。现行的 土地管理法 对宅基地的规定是，集体拥有所有权，村民一户一宅，规定面积、无偿使用。由于中央政府发展农村的政策导向是工业化和集体化，当时对农村集体利用耕地发展工业是没有限制甚至是鼓励的。1958年，随着人民公社化运动的深入，全国在手工业作坊的基础上，兴起了大办社队企业的高潮。同年3月，中共中央在成都召开的政治局扩大会议上通过了 中共中央关于发展地方工业问题的意见，提出“全党办工业，各级办工业”，促进了社队企业的发57行政科学论坛202403社会治理行政科学论坛展。从实践来看，当时限制农民实现“土地发展权”的因素主要是资金和管理能力，而非政策限制。由于“大跃进”时期村办工业存在一哄而起、生产效益低下等问题，再加之宏观经济形势恶化，中央政府决定压缩社队企业。1962年的中共中央、国务院关于进一步精简职工和减少城镇人口的决定 文件指出：“农村社办工业企业有一百二十六万多人，摊子多、人数多、产值低、劳动生产率低、原材料浪费大、消耗商品粮不少，一般地应当停办，人员回到生产队”。之后，随着宏观经济的好转，中央政府又决定在农村大力发展工业，各地大量耕地用途改变以发展工业。这就是农村集体经营性建设用地的前身。但随着中国市场经济体制的逐步建立、国有企业改革持续推进，市场竞争日益激烈，全国除了长三角、珠三角以外多数地区的乡镇企业经营陷于困境，这些低效利用的建设用地为如今的经营性建设用地入市交易创造了条件。进入20世纪90年代之后，直接投资的需求和炒卖土地需求旺盛而使得工商业用地的需求快速增加，耕地面积则急剧减少咱12暂。于是，1998年修订的 中华人民共和国土地管理法 对土地用途管制进行了严格规定，取消了村集体对其所有的土地开发权，但由于利益驱动，土地需求旺盛地区的村集体和农民个体还是采取各种方式将耕地转变为事实上的建设用地。同时，随着中国市场经济体制的逐步建立，国有企业改革的不断推进，市场竞争日益激烈，全国长三角、珠三角以外的多数地区的乡镇企业经营陷于困境，这就出现了一部分闲置的集体经营性建设用地。另一部分闲置的集体建设用地则是随着村庄规划调整，原学校、广播站等公共设施撤销后腾退出的土地。这三部分土地就构成了如今政策意义上鼓励入市交易的集体经营性建设用地。从我国农村集体建设用地制度形成的历史可以看到，所谓“土地发展权”（即变换土地用途以获取收益）的实现是和宏观经济形势及资本的充裕程度相联系的，而国家对这种权利的限制，则是综合考虑生产力发展、农民生活保障（宅基地无偿获取）和公共安全（粮食安全）的结果。2.经济、社会、文化变化引起的制度变革的需求随着经济的发展，人们的生产和生活方式、观念有了巨大的改变，对于原有的农村集体建设用地制度有了改进的需求。新中国成立之初，服务于重工业化目标的土地制度目标逐渐转化为保护耕地、促进社会经济的可持续发展的目标。但受限于植物生长的自然限制，农业的收益期望局限在一定水平，这激发了农民把耕地转化为建设用地的冲动。同时，随着市场经济的高速发展和二、三产业就业机会的增加，农民的非农收入相对农业收入大幅度提高，客观上给农民脱离乡村提供了可能；城市相对更高的公共服务水平和更多的就业机会，也对农民尤其是年轻农民有更大的吸引力；随着人民生活水平的提高、眼界的逐渐开阔，安土重迁的观念也发生改变。这些原因使得大多数1980年后出生的农民更倾向于在城镇生活、就业和进行后代的教育。农民居住地和农村出生地的脱钩，使得农民所属村集体分配的宅基地无法满足相当一部分农民的居住需求，本意在于保障农民居住权的宅基地制度的福利效果便不断弱化。制度的效力取决于人们共同的认可和遵守，而理论界的观点和公众的舆论会深刻影响人们的观念，从而影响制度的效力。快速城市化的珠三角、长三角发达地区，以及一、二线城市都产生了对周边土地的大量需求，建设用地尤其是房地产用地交易出现了人们不敢想象的天价。理论界也相应出现了不考虑现实条件限制而对农村土地“农转非”增值高估的观点。郑新立认为，农村宅基地作为“沉睡的资本”蕴藏着巨大的潜能，“河南新乡一县的一亩宅基地，到地级市里能卖到20万，异地到省会城市能卖到30万，要异地卖给浙江和江苏，就能卖到80-100万”咱13暂。其背后58行政科学论坛社会治理202403行政科学论坛的逻辑就是，在城乡建设用地挂钩的政策背景下，农民只要能够把农用地不论是历史上的乡镇企业用地、限制的公共设施用地还是宅基地转化为建设用地，就能实现财富的巨大增值，就可以通过增加农民财产性收入，实现农民增收甚至乡村振兴的战略目标。在这种观点影响下，实际生活中的农民即使宅基地闲置，也不愿意无偿退出，尽管这些宅基地曾经是无偿取得的。因此说，从经济发展程度、社会行为、人们观念转变来看，对农村建设用地制度进行进一步的变革已经迫在眉睫。3.各地政府集体建设用地制度变革探索的效果及解读由于中央非常重视地方政府的试点经验，各地对集体建设用地制度变革的探索就对国家层面的制度变革具有重要意义。需要注意的是，从不同角度看待政策变革效果，可能也会有不同解读。由于外来资金充裕和毗邻港澳的地理优势，改革开放之初的珠三角地区建设用地需求就较为旺盛。在全国尚未大规模工业化、耕地面积尚未大幅度减少的时候，中央对于农村集体农用地转为建设用地并没有太多限制，因此珠三角地区出现了大量农村集体经营性建设用地。为了政策上对这种情形有所应对，集体经营性建设用地规模巨大且需求旺盛的广东省2003年出台了 关于试行农村集体建设用地使用权流转的通知，对农村集体建设用地使用权流转的原则、条件和程序做出规定，并鼓励各地市制定实施细则，提出逐步实现国有土地和农民集体土地“同地、同价、同权”的目标。2005年，广东省政府又出台了广东省集体建设用地使用权流转管理办法，建立了比较完备的集体建设用地使用权流转政策体系。广东省集体建设用地使用权制度变革的效果，体现为两个方面：一方面，珠三角经济发展迅速，农民收入大幅度提高，加之和内地一些地方政府大肆兴建新城、园区而闲置大量土地进行对比，市场手段配置土地资源的高效性似乎显而易见；另一方面，由于珠三角广泛实施的农村集体土地股份合作制，直接把土地增值部分分配给农民个人，这使得农用地转为建设用地的经济刺激更强烈，造成了珠三角出现大量的没有合法手续的、事实上的集体建设用地的后果。二、一个集体建设用地制度变革的案例：以长垣县为实例农村集体建设用地制度的变革是由工业化和城市化不断推动的，同时又影响着区域工业化和城市化的进程的速度。作为处于快速工业化和城市化进程中的传统农区，长垣市的发展需要相匹配的集体建设用地制度变革，那么以长垣市为实例，可以深入分析传统农区工业化和城市化转型对集体建设用地制度需求的影响。（一）县域经济社会结构的巨大变化一是工业化水平较高。长垣市共有民营企业22665家，2020年，全市三次产业比重为10.6颐53.4颐36。二是农村人口外流明显。长垣市有外出务工经商的传统，2020年，全市外出务工人员达到20万人，占到农业人口的41%。三是农业兼业化明显。多数农民仅农忙时候回村进行农业劳动，平时则外出务工经商。2020年，农民工资性收入、经营性收入、财产性收入占比分别为64.85%、21.87%、13.28%。综合分析产业结构、就业结构和收入结构可以看到，长垣市农民对农业的依赖程度较低，由此延伸的结果就是，农村作为居住地对农民吸引力较弱，人口向城镇流动的特征明显。2005年时，长垣市总人口81.96万，其中乡村人口73.96万；但2019年时，该市总人口88.18万，其中乡村人口只有48.86万。14年间，该市的乡村人口占总人口的比重从90.2%下降到55.4%咱14暂。（二）城镇的扩张与村庄的分化随着经济和社会的发展，城镇不断扩张。长垣市2015年建成区面积为38.8平方公里咱15暂，201959行政科学论坛202403社会治理行政科学论坛年建成区面积为42.1平方公里。除了主城区以外，位于县城周边或中心镇的村庄也由于基础设施完善和便于就近就业吸引了不少外村农民跨村入住，常住人口不断增加；同时，一些地理位置相对偏僻、基础设施条件落后的村庄出现了人口的大规模外迁。与之相对应，相当一部分村庄的农户更倾向于到城镇购房，而不是在自家宅基地建房。（三）“土地=财富”意识的显现同农村人口不断减少的现实相矛盾的是，长垣市农村宅基地面积并未减少，长垣市目前的宅基地面积高达10万亩，农民人均宅基地面积136.5平方米，同我国人均41.76平方米的住房建筑面积相比，明显存在空置情况。究其原因，应该是人们认为“农地发展权”具有极大经济价值，如果放弃了具有建设用地性质的宅基地而将其复垦为耕地，可能存在损失每亩几十万元建设用地指标费的情况。随着工业化和城市化的推进，城镇对建设用地的需求在不断增加。在乡村，尽管随着农民生产和生活方式的转变，建设用地的使用需求在不断下降，但由于建设用地财产权意识的增强，对建设用地的心理需求却在不断提升，建设用地的低效利用日趋普遍。于是这两者结合，就出现了土地资源低效配置的现象。（四）长垣市的创新与实效：既防范“市场失灵”，又防范“政府失灵”集体经营性建设用地入市制度改革的方向，是推动建立城乡统一的建设用地市场，充分发挥市场在土地资源配置中的决定性作用。一方面，在改革过程中，如果完全由市场手段配置土地资源，很可能造成公共品供应不足，很难设想在市场化配置土地资源条件下，我国还能顺利地进行大规模基础设施建设；而且完全由农民行使“土地发展权”，势必造成少数区域农民独享市场化和工业化的红利，导致其收入过高而不利于社会财富的公平分配。另一方面，如果完全由地方政府控制土地开发权，地方政府领导可能为了追求政绩而实施一些“面子工程”，导致滥占土地情形的出现，并造成在没有足够工商业需求情况下的耕地大量转为建设用地进而闲置的不良情形，甚至可能出现政府官商勾结、炒卖土地、政策寻租的违纪违法活动，并造成伤害农民感情的后果。为了解决上面的难题，长垣市进行了颇为有益的探索来平衡政府和市场合理配置土地资源。1.严格规划确定土地用途，划定土地征收范围，为集体经营性建设用地市场形成奠定基础首先，长垣市根据县域自然资源禀赋和发展需求，统筹空间布局，科学划定生态红线、耕地保护线、城乡建设边线，完善了城乡规划。其次，该市以符合规划（土地利用总体规划和城乡规划）、依法取得为前提对农村集体经营性建设用地使用权进行确权登记。最后，在征地目录之外又制定了负面清单，将城市规划区外的商服用地、工矿仓储用地、旅游用地和金融保险用地，以及非公益性的公用设施、教育、医卫、民用机场和非公益性的文、体、科研用地等，全部排除在征地范围之外，为农村集体经营性建设用地提供了市场空间。另外，该市对新修改的 土地管理法 中列举的6种可征收的情况进行了更加详细的分类，将党政机关、人民团体用地列入可征收范围，形成了多达26小类的征地目录。对不能直接产生经济效益的土地，由地方政府进行征收，一方面保证了公共物品的供给，另一方面也体现了公共支出公平承担的原则，以此减轻农村集体组织的负担，提高了农村集体闲置公益用地的利用效率。2.建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，为城乡统一的建设用地市场运转提供保障长垣市通过建立农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金制度和征地增值收益“现金返60行政科学论坛社会治理202403行政科学论坛还”制度，使得农民在面对征地或集体经营性建设用地入市时，都能获得大体相当的收益。具体的政策设计是：首先，分用途、分级别确定入市增值收益征收比例，以成交金额为征收基数，按不同用途、不同级别征收不同比例土地增值收益调节金，以缩小不同区位不同用途土地入市收益差距；其次，划片区、定比例来明确征地增值收益的返还额度。3.积极进行宅基地制度改革，为农村集体经营性建设用地入市提供后备资源长垣市采取“宅基地有偿使用、有偿退出”的办法，对宅基地改革做出了探索，腾退宅基地也取得了一定效果。截至2019年10月，长垣市已有72347户缴纳了宅基地有偿使用费3942.55万元，占应缴纳有偿使用费的99%，腾退宅基地9357亩。农村闲置宅基地腾退，除了复垦形成建设用地指标以支持长垣市城镇化和工业化的发展外，还形成了集体控制的建设用地，为经营性建设用地提供了后备资源。三、基于长垣市试点经验的思考（一）农村集体经营性建设用地入市制度改革的必然性和阶段性农村集体经营性建设用地入市制度的改革，破除了地方政府对建设用地的垄断，使得土地这一重要生产要素更多地由市场配置，提高了土地利用效率。同时，各地存量农村集体经营性建设用地数量差异巨大，所占建设用地比例差异巨大，这就决定了：一方面，一些地区存量农村集体经营性建设用地入市的改革意味着农村建设用地入市的改革，而另一些地区则对整个农村建设用地入市制度改革影响不大；另一方面，一些地区农村经济组织经济实力雄厚，可以进行农村建设用地的整理、基础设施的配套而为入市创造条件，而另一些地区集体经济薄弱，无力为农村集体经营性建设用地入市创造条件。鉴于此，农村集体经营性建设用地入市制度的改革，应按照当地经济发展状况和群众诉求而因地制宜、循序推进。（二）区域经济社会发展，是实现土地发展权的根本保障从长垣市的试点实践可以发现，农村集体经营性建设用地就地入市相较于异地调整入市的比例更高。就地入市的地块基本都正在被使用，入市其实是一个完善用地手续、形成企业资产的过程，所以实施起来较为便捷；而异地调整入市的地块要面对交通区位不利、地块分散、缺乏完善基础设施的不利情形，还需要同时满足调入地块征地村集体的利益诉求和调出地块建设用地入市村集体的利益诉求，因而实施起来难度较大。这说明，区域经济社会发展水平较低的地区，建设用地估值和实际市场价格有落差，或者说“土地发展权”的行使比较困难。（三）需要从宣传上引导农民形成合理的预期从马克思主义理论来看，劳动才是价值唯一源泉，土地仅仅是人们从事生产劳动的载体，一个国家或一个区域是无法依靠“土地财产性收入”持续发展的。只有通过提高公共服务水平，发展教育、医疗事业提高劳动者素质，弘扬崇尚劳动、尊重人才的社会风气，才能营造一个良好的营商环境以吸引投资，进而形成对建设用地的正确需求，最终实现土地的增值。这比强调农民享受土地增值红利合法性、强调农民维权更有实际意义。（四）从城乡一体化的角度，保障农民居住权学界一般认为现有的土地承包制度给农民提供了“乐业”的保障，宅基地制度给农民提供了“安居”的保障。实际上，从人均耕地面积来说，农民仅凭农业收入很难脱贫，而如果农民进入城市从事二、三产业，村庄中的宅基地对农民的“安居”也就起不到多大的作用。因此，在人口流动加速、城镇化率逐渐提高的背景下，应把农村宅基地所占用的土地置换到城镇，通过廉租房、保障房等途径保障进城农民的居住需求。61行政科学论坛202403社会治理行政科学论坛（五）改进对地方政府绩效考核方式，避免土地资源的浪费从目前实践来看，传统农区不具备改革开放之初珠三角地区大量以小块土地发展“三来一补”企业的条件。这势必要求当地政府承担主要的供应建设土地以发展二、三产业的责任。但由于政府官员并非土地所有者，他们无法参与土地收益的分配而只能获得政治利益，所以如果要遏制地方政府大肆圈地的冲动，必须从土地利用效率而非政绩形象上对其进行考核，以此避免土地资源利用中的“政府失灵”。参考文献1 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