试论我国的人民调解制度.doc

中文摘要人民调解制度作为一项具有中国特色的社会主义法律制度，在化解民间纠纷、宣传党的方针与政策、反映社情民意、实现群众自治和加强基层民主政治建设等方面发挥着重要作用。但因新时期的变化，人民调解制度的发展却反映出与社会发展不相适应的状况，众多的问题相应而生，从内部的调解制度的结构、配置、人民调解员的保障，培训到外部的调解制度与其他部门的衔接，调解协议的效力等方面都存在相应的问题。本文试从分析我国人民调解制度中存在的问题，并与国外的ADR制度相比较与借鉴，探讨人民调解制度在我国的必要性并试就完善人民调解制度提出若干建议。关键词：人民调解制度；ADR；调解协议AbstractPeoples mediation system as of socialism with Chinese characteristics in resolving legal system, In solving disputes, publicity of the partys principles and policies, and reflect social phenomenon, realizing the masses autonomy and strengthen the construction of grass-roots democratic politics played an important role. But because of the change in the new period, The development of peoples mediation system reflects and social development does not adapt phenomenon , produced a lot of questions , At the inner mediation system structure, configuration, of people adjuster safeguard , training to external mediation system goes with other departments, the validity of the conciliation agreement, there are corresponding problems. This paper tries to analyze the peoples mediation system in China, and the problems existing in the system with foreign ADR compared with draw lessons from the people mediation system, discusses the necessity and try in our country is perfecting the peoples mediation system puts forward some suggestions.Keywords: Peoples mediation system; ADR; reconciliation agreement试论我国的人民调解制度人民调解是我国调解制度的主要组成部分，被西方学者誉为司法制度中的“东方之花”。季卫东，易平译，强世功编调解、法制与现代性：中国调解制度研究M，中国法制出版社2005.长久以来，人民调解制度在化解民间矛盾纠纷，维护社会稳定等方面发挥了十分重要的作用。但随着我国改革和发展的不断深入，社会背景发生了很大变化，人民调解制度立法的不完善，使其与当今社会现状严重地不相适应，因此我们需要对人民调解制度予以更多的关注和研究。一、我国人民调解制度的意义人民调解制度作为我国的一项重要的法律制度，在我国的法制建设中发挥着重要作用，其所包含的价值有如下几点；（一）是非诉讼途径的纠纷解决方式人民调解制度是调解机制的一种，属于诉讼外纠纷解决方式，从概念上可知，人民调解，是指在人民调解委员会的主持下，依据法律、法规、规章、政策以及社会公德、公序良俗等，对涉及民事权利义务的民间纠纷，在查明事实、分清是非的基础上，通过说服教育和规劝疏导的方法，促使当事人双方互谅互让、平等协商、自愿达成调解协议，解决民间纠纷的一种群众性自治活动刘艳芳论人民调解的法制意义及效力重构J，安徽大学法律评论，2009(1)。我国的宪法、民事诉讼法、人民调解委员会组织条例、人民调解法等法律、法规对人民调解工作都作出了明确的规定。实践中，对于国家司法机关来说，人民调解为人民法院和人民政府减轻诉讼压力，分担部分甚至大部分的纠纷，更有效地克服诉讼、仲裁周期长，程序繁琐，执行难等弊端，更好地缓解了人民法院和人民政府的压力。（二）具有非对抗性化解纠纷与争议的特性人民调解有利于“双赢”及维系当事人之间的良好关系，以和谐为目标。人民调解委员会是我国基层解决人民内部纠纷的群众性自治组织，在及时发现纠纷,迅速解决争端、防止矛盾激化,预防减少犯罪，法制宣传教育等方面发挥着积极的作用。在调解过程中，坚持情理法多管齐下：以法服人、以情动人；向当事人解释相关法律、政策的规定；结合纠纷的情况，阐明道理，促使当事人相互理解，从多角度促成当事人达成调解协议，使矛盾争议在和风细雨调解中得到化解，从而最大限度减少当事人情感上的对立，有利于维护当事人之间的和谐关系徐昕迈向社会和谐的纠纷解决M，中国检察出版社2008102-114。然而在诉讼，仲裁的过程中，想做到当事人一致满意的状况是几乎不可能的，类似诉讼，仲裁这种对抗性解决纠纷的途径，容易使当事人产生对立，不满，乃至仇视的情绪，这样的结果一定是不好的，而且容易造成案结事未了的后果。（三）灵活性高、启动便利灵活性，启动便利性是诉讼调解主要的特点，也是诉讼调解的生命力所在。调解活动本身是非强制的，那么创造一个和谐、信任、宽松的氛围更加有利于调解的成功。在实施上，调解启动的时间、调解方式、调解的地点、主持调解的人员、调解协议生效的方式、是否制作调解书等规定，当事人可以自由选择，既可以说是在调解程序的前提下将灵活性发挥到了淋漓尽致。调解工作过程中有一些较为完整的工作的规范性，但调解的灵活性仍是核心，在法律的规定下有较小的束缚性，这样才可以强化创新意识，完善创新机制，可以根据实际，发挥优势，搞出特色，以便使调解工作始终保持生机和活力。基于人民调解的性质和特征，法律的相关规定凸显了人民调解不拘形式、灵活便捷、便民利民的特点和优势，在充分尊重当事人权利的基础上，采用多种方式帮助当事人达成协议，而且避免了人民调解程序司法化的倾向。（四）具有无偿性对当事人双方实行无偿调解，一律不得收取任何费用；这是工作中必须始终坚持、一以贯之的基本准则，也是人民调解制度优越性的体现。特别是基层司法所作为司法行政机关派出机构，更不得以任何名义收取任何费用。如此之规定解决了部分群众的“厌诉”、“惧诉”的心理，使他们不会因为担心类似诉讼成本较高，即使赢了也得不到期望的利益的现象。使人民调解更好的融入广大人民群众之中，在纠纷解决的作用上更有影响力。二、我国人民调解制度的反思及人民调解法的不足人民调解制度虽然在我国的法治领域有着很重要的地位与历史意义，但是随着时代的不同，应该与时俱进，对于制度我们要给予反思，并且寻找出不足之处：（一）对于我国人民调解制度的反思1.当前我国人民调解在工作中的困境（1）司法行政机关指导人民调解工作的职能需要加强人民调解委员会是群众性自治组织，也就是说，司法行政机关对人民调解委员会的人、财、物都无权管理。而上述法律对司法行政机关如何指导人民调解工作的职权又无明确具体规定。具体实施中，基层司法行政部门每年都要求各人民调解委员会开展调解员培训，对民间纠纷进行排查、调处，上报各种调解数据，对人民调解委员会进行规范化建设，对调解的民间纠纷进行登记、建档等，但是，对未做好人民调解工作的各级调解组织却无任何可以采取制约的措施。即基层司法行政部门在实践中要想把人民调解委员会管理好，存在很大的难度。（2）相关职能部门间的协调配合有待加强根据人民调解法的规定，区县（自治县）人民政府及其司法行政部门指导本行政区域内的人民调解工作。乡镇人民政府、街道办事处指导所辖村（居）民委员会的人民调解工作。基层人民法院指导人民调解业务工作。因此，基层人民政府、人民法院和司法行政机关同样对人民调解工作负有指导、管理的职责。但是，由于法律未对没履行好管理、指导职责该承担什么责任做出明确、具体的规定，因此，一些单位或部门对人民调解工作不够重视，缺乏协调配合，阻碍了人民调解工作的纵深开展。 （3）人民调解工作经费缺乏 我国人民调解委员会组织条例第13条规定：“各级人民政府对成绩显著的人民调解委员会和调解委员应当予以表彰和奖励。”第14条规定：“对人民调解委员会委员，根据情况可以给予适当的补贴。人民调解委员会的工作经费和调解委员的补贴经费，由村民委员会或者居民委员会解决。”司法部人民调解工作若干规定第42条规定：“各级司法行政机关应当积极争取同级人民政府的支持，保障人民调解工作的指导和表彰经费；协调和督促村民委员会、居民委员会和企事业单位，落实人民调解委员会的工作经费和人民调解员的补贴经费。”财政部、司法部也联合下发了关于进一步加强人民调解工作经费保障的意见，该意见明确提出人民调解工作经费的开支范围包括司法行政机关指导人民调解工作经费、人民调解委员会工作补助经费、人民调解员补贴经费。司法行政机关指导人民调解工作经费包括人民调解工作宣传经费、培训经费、表彰奖励费等，列入同级财政预算；人民调解委员会补助经费和人民调解员补贴经费，由地方财政安排。虽条例和规定均对人民调解工作的经费和调解员的补贴问题作了明确规定，但经费的缺乏已制约了基层人民调解工作的发展，在很大程度上挫伤了调解工作人员的积极性。由于经费的缺乏，调解员的培训学习也得不到较好的组织。（4）人民调解员素质普遍较低随着市场经济的发展，社会利益关系更加复杂，由此引发的矛盾纠纷也随之增多。在这种情况下，人民调解员要做好调解工作，不仅需要掌握政策和运用道德规范，更需要熟悉掌握法律知识并运用法律武器进行调解。与社会经济发展相比，基层人民调解员的素质普遍较低。主要表现在：一是文化素质低。二是法律知识欠缺，法制观念淡薄。三是调解工作未严格遵守法定程序，纠纷调解基本上都是简单口头调解为主，规范化管理要求的调解笔录和建立调解档案等工作也无法完全达标。四是对调解工作不重视，缺乏责任心。对矛盾纠纷排查、调处的数据统计不全、不实，存在漏报、不报、乱报的现象，向司法所反映民间纠纷和调解工作的情况也不及时季卫东，易平译，强世功编调解、法制与现代性：中国调解制度研究M，中国法制出版社2005.。2.人民调解制度与其他制度的衔接中存在的问题多年来，一直困扰着人民调解工作实践的一个问题，就是调解协议的效力问题，即法定调解组织主持下达成的调解协议不具有法律效力刘艳芳论人民调解的法制意义及效力重构J，安徽大学法律评论，2009(1)，往往成为一纸空文。其原因，就在于人民调解制度与诉讼制度相脱节。根据民事诉讼法第16条的规定，人民调解委员会主持下达成的调解协议，当事人应当履行；不愿调解、调解不成或者达成协议后又反悔的，任何一方可以请求基层人民政府处理，也可以向人民法院起诉；调解如有违背法律的，人民法院应当予以纠正。按照最高人民法院原有的有关解释，一方当事人不履行或反悔达成的调解协议，另一方当事人只能就原纠纷起诉，法院也不去判定调解协议是否合法，是否应当履行。这些规定的缺陷在于：一是在法定调解组织的主持下，依法、自愿、诚意达成的调解协议，都不受法律的保护。二是损害了人民调解组织的信誉，并且浪费调解资源，增加调解和诉讼的成本。三是在解决民事争议的方式方法和程序上不衔接并相互脱节，从而不利于保护当事人的合法权益，也不符合我国设立诉外调解原则的初衷。这些问题都亟待通过改革并从理论上、实践上加以解决。从人民调解和诉讼实践看范愉纠纷解决的理论与实践M清华大学出版2007470-544，已有成功的尝试。如上海市杨浦区、长宁区和奉贤区司法局与区人民法院对人民调解协议实行“审核制”，即对一方当事人拒不执行调解协议或达成调解协议又反悔的，另一方当事人可以向人民法院起诉要求维持原调解协议，也可以就原争议事项向人民法院提起诉讼。法院在庭审中对调解协议进行审核，如协议不违反法律法规，不损害国家、集体、第三人及社会公共利益，也无重大误解或显失公平的，可以直接在判决中支持原协议条款。针对目前调解制度与诉讼制度不衔接的问题，其改革的基本思路应当是：在调解效力上，应当与司法改革相适应；在解决民间纠纷的方式方法和程序上，应当与仲裁、诉讼制度相衔接，对依法达成的调解协议通过法院审核的形式来确认其法律效力。这样做，既实现了人民调解与诉讼程序的衔接，也减少了调解和诉讼成本，有利于提高人民调解的效率。汤唯建关于制定社会调解法的思考J，法商研究2007(1)（二）人民调解法的不足 1. 人民调解的适用范围问题人民调解法18条规定：“基层人民法院、公安机关对适宜通过人民调解方式解决的纠纷，可以在受理前告知当事人向人民调解委员会申请调解。”对此在新形势下，新的调解法已经把人民调解的范围逐渐从传统的婚姻家庭、邻里关系、小额债务、轻微侵权等常见、多发的民间纠纷，向土地承包、医患纠纷等社会问题、难点纠纷拓展。因此，随着人民调解工作范畴的扩大，有必要重新总结以往的人民调解工作经验，再细化理解“适宜”适用人民调解的矛盾纠纷范围。在实践中，人民调解与法院诉讼的一个重要的区别是，现今的调解是一概解决众多类型的问题，而人民法院只限于当事人的诉求，那么人民法院，公安机关，在处理部分纠纷时，可以先行告知调解，这样是否可以理解为法律对调解程序前置的认可。那么对于部分的纠纷案件的程序前置与否在法规中仍然没有确切的认定。2. 人民调解组织管理问题人民调解法第五条规定：国务院司法行政部门负责指导全国的人民调解工作，县级以上地方人民政府司法行政部门负责指导本行政区域的人民调解工作。基层人民法院对人民调解委员会调解民间纠纷进行业务指导。对照1989年颁布的人民调解委员会组织条例，“人民调解委员会是村民委员会和居民委员会下设的调解民间纠纷的群众性组织，在基层人民政府和基层人民法院指导下进行工作。”通常解读为，司法行政机关是人民调解组织的日常管理机构，人民法院是业务指导机关。但是，人民调解法明确规定人民调解委员会是依法设立的调解民间纠纷的群众性组织。（第七条）村民委员会、居民委员会设立人民调解委员会、企业事业单位根据需要设立人民调解委员会。（第八条）乡镇、街道以及社会团体或者其他组织根据需要可以参照本法有关规定设立人民调解委员会，调解民间纠纷。对此，是否可以理解为，乡镇、街道以及其他组织才是人民调解委员会的设置机构和直接管理机构呢？此外，司法行政机关对人民调解工作的指导，人民调解法是这样规定的：“县级人民政府司法行政部门应当对本行政区域内人民调解委员会的设立情况进行统计，并且将人民调解委员会以及人员组成和调整情况及时通报所在地基层人民法院。” 、“县级人民政府司法行政部门应当定期对人民调解员进行业务培训。”、“县级以上地方人民政府对人民调解工作所需经费应当给予必要的支持和保障，对有突出贡献的人民调解委员会和人民调解员按照国家规定给予表彰奖励。”按照这三条规定，可以理解为县级司法行政机关的职权一是对人民调解组织统计通报，二是调解人员培训，三是提请表彰奖励。所以，要厘清司法行政机关与人民调解组织的指导关系的内涵，理顺不同级别的人民调解组织之间的关系。3. 人民调解员的专业化、职业化的问题关于人民调解员的任职资格和条件的问题，人民调解法是这样规定的：（第十三条）人民调解员由人民调解委员会委员和人民调解委员会聘任的人员担任。（第十四条）人民调解员应当由公道正派、热心人民调解工作，并具有一定文化水平、政策水平和法律知识的成年公民担任。随着人民群众的法律意识、法律素质的提高，过去的以面子、关系影响、以家族长辈施压、半强制式的调解方式，已经完全不够适用了。现在，人民调解已经渐入依法调解，以理服人的一个新趋势。这就要求人民调解员，本身就要具有相对高于调解对象的法律知识，善于掌握当事人心理动态，并强于说服动员的口头表达能力。从规范化调解的角度，如果只能劝劝架，不会笔录取证、不能独立制作调解协议，且不能掌握现代化的办公技术的人民调解员，已经不再适应人民调解的新的工作要求。而且调解队伍青黄不接，也是面临的大问题。那么如何解决人民调解组织自治性与人民调解工作规范化、人民调解员群众性与专业化、职业化的要求，这些问题就成为了一个新的课题。4. 人民调解的经费保障问题人民调解是不准收费的无偿奉献，而调解工作是有成本的，解决人民调解的经费保障问题，是各方关注的一个焦点，更是司法部立法争取的重点。“人民调解员从事调解工作，应当给予适当的误工补贴；因从事调解工作致伤致残，生活发生困难的，当地人民政府应提供必要的医疗、生活救助；在人民调解工作岗位上牺牲的人民调解员，其配偶、子女按照国家规定享受抚恤和优待”。范愉纠纷解决的理论与实践M清华大学出版2007470-544对照人民调解法的这一规定，实际上这是劳动法规定的任何一个劳动者起码的尊严和权利，可是在基层维护弱者的合法权益时，调解人员的个人权益问题并没有更好的保障措施。财政部司法部关于进一步加强人民调解工作经费保障的意见可谓很明确、很具体，而事实的执行上，仍然似有若无，完全取决于司法行政首长的个人协调能力，政府行政首长的重视程度。人民调解法第12条的规定，“村委会、居委会和企业事业单位应当为调解委员会开展工作提供办公条件和必要的工作经费。”这样的解决办法在实践上并没有从根本上解决人民调解的经费保障问题，仍然是没有事实意义。再比如，人民调解法第6条规定的“国家鼓励和支持人民调解工作。县级以上地方人民政府对人民调解工作所需经费应当给予必要的支持和保障，对有突出贡献的人民调解委员会和人民调解员按照国家规定给予表彰奖励。”如今现阶段都无法从本质上解决人民调解的经费，这些不列入政法专项经费性质的表彰奖励更加地无法解决，所以人民调解的经费保障问题仍然是任重而道远。5、关于人民调解协议的法律效力与司法确认的问题人民调解的协议，司法部曾经主张过由自己在行政手段范围内强制执行。但是其合法性先天不足，所以，不能推而广之。那么把调解协议作为“民事合同”，从法理上去思考，调解达成的协议其本身就是一种特殊格式的合同。对调解协议“合同说”，全国范围内鲜有这样的判例，所以，不如直接认可这样的一个事实，即人民法院就是把人民调解的协议邵明民事诉讼法理研究M，中国人民大学出版社200436，作为一种“证据”在人民法院的诉讼中加以使用并确认。人民法院对调解协议的审查，也是从证据的“三性”角度来确认的。（人民调解法第三十三条）经人民调解委员会调解达成调解协议后，双方当事人认为有必要的，可以自调解协议生效之日起三十日内共同向人民法院申请司法确认，人民法院应当及时对调解协议进行审查，依法确认调解协议的效力。人民法院依法确认调解协议有效，一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，对方当事人可以向人民法院申请强制执行。人民法院依法确认调解协议无效的，当事人可以通过人民调解方式变更原调解协议或者达成新的调解协议，也可以向人民法院提起诉讼。关于人民调解委员会达成的调解协议，但是在实践中如何具体的操作，仍然是个问题。例如:双方具有调解协议后，由“谁”向人民法院申请确认，是当事人还是调解人。其次是确认之诉，谁是原告谁是被告。然后人民法院对调解协议及时进行审查，那么审查的内容是什么，是形式审查还是法律审查，是书面审查，还是听证审查，审查的依据又是什么。最后，人民法院确认协议有效，当事人可以申请人民法院强制执行，申请执行的依据是人民调解委员会的调解协议书，还是人民法院的确认法律文书。这种种的问题，在实践中的具体实施是没有做到具体有效规定的。三、国外ADR制度及对我国人民调解制度的意义（一）国外ADR制度的现状ADR ,即Alternative Dispute Resolution 的缩写,这一概念源于美国,原来是指本世纪逐步发展起来的各种诉讼外纠纷解决方式,现已引申为对世界各国普遍存在着的、民事诉讼制度以外的非诉讼纠纷解决程序或机制的总称何兵现代社会的纠纷解决M，北京：法律出版社，2003170-200。如今，世界各国普遍确立了不同程度、不同模式的ADR机制，这对于已经出现“诉讼爆炸”现象的国家,极大缓解了司法和社会的压力，对于职权主义程度较高的司法体系,带来了司法民主化的气氛，对于特殊类型或复杂的案件,提供了符合情理、追求实质正义的个别平衡。实际上,ADR 制度和运作完全取决于特定社会的纠纷解决需求及其整体机制的设计,并不存在一种完美的、适用于任何国家和社会的模式和普遍规律。近年来，各国关注ADR的倾向普遍加强，最典型的是以英国、美国为代表的英美法系国家，由之前奉行裁判中心主义的法政策转而在法院内积极引入ADR制度，开辟新型的纠纷解决机制。即使在奉行保守主义的德国，裁判中心主义的传统也在悄然改变，对ADR的重视程度愈发明显，这集中体现在义务性调停制度的设置上，抑或将裁判外调停当作诉前必经的一项程序义务。有着调停传统的日本近年来民事调停与诉讼和解的发展更是有增无减，于是，各国由法院提供多元的纠纷解决方式已成大势所趋。例如，美国的法院附设(司法)ADR,主要就是适应了法院功能从纠纷解决向确立规则或行为模式方向转移的需要,在某种意义上也是司法功能的延伸。相比之下,日本尽管并无“诉讼爆炸”的危机,并且在努力扩大民众利用法院的机会,但仍然高度重视ADR ,认为ADR的利用既有扩大法律利用的意义,又有改善司法的价值,并建立了多元化的纠纷解决机制蒋惠岭法院附设ADR对我国司法制度的新发展J人民法院报，2005(1)。与美国相比，英国法院对ADR发展的状况可归纳为“大力支持，谨慎介入”模式，由于英国法院努力维持其作为裁判机关的纯洁性，不愿意过多地介入ADR机制，如直接提供ADR产品，而主要着意于为ADR的自足性与自治性运行提供间接但却有效的支持。（二）美国、日本、英国ADR机制的特点1美国的ADR机制（1） 附设在法院的ADR （court annexed ADR） ADR 原来指民间解决纠纷的方法，与在法院进行的诉讼无关。但是近几年来美国一些州法院在法院内附设仲裁和调停等第三人解决纠纷的制度，实际上是把ADR 作为诉讼程序中的一环，这种ADR 叫附设在法院的ADR 。笔者重点介绍以下四种： 第一，法院附设调解。这是指当事人之间运用协商的方式，在中立第三人(调解人)的帮助下达成和解的纠纷解决方式。法院附设调解可以分为“强制性”和“自愿性”两种类型，这是它与传统调解方式的一个重要区别。当然这种“强制性”和“自愿性”仅仅是描述案件如何进入调解程序，而不是用来描述在调解程序中所发生的或达成的结果的类型。从本质上说，法院附设调解仍是通过当事人的合意解决纠纷的方式。第二，法院附设仲裁。近现代以来，仲裁的适用条件突破了传统的合意(即仲裁契约)的限制，建立了许多强制性的法定仲裁形式，如劳动争议仲裁，法院附设仲裁等。当事人参加法院附设仲裁是出于法院的强制或建议，这就决定了这种仲裁裁决只能是非约束性的。此外，在诸种ADR形式中法院附设仲裁是最接近于审判的一种形式，它的目的不在于促进当事人的和解或提供建议性的裁决，而是法院用来在审理之前分流案件，提高工作效率的一种途径。 第三，法院附设调解仲裁。顾名思义，“调解仲裁”方式是将调解与仲裁结合在一起。其具体操作程序是:首先，调解员努力缩小双方差距，并促进他们达成一致意见。如果双方互不让步，就进入仲裁程序，以得到一个最终的对双方均有约束力的裁决;仲裁员可由原来的调解员担任，也可另聘一名新的仲裁员。 第四，早期中立评估程序。它是在ADR 中利用率最低的一种。具体做法是：在与案件内容有关的领域具有专门知识的评估人面前，双方当事人提出事实上和法律上的主张。评估人经研究后，表述其意见。这种对于当事人的主张是否妥当，各方理由强或弱的中立性评估，对当事人达成和解、节省诉讼费用有着积极意义何兵现代社会的纠纷解决M，北京：法律出版社，2003170-200。 （2）美国民间的ADR主要有仲裁和调停两种。仲裁是双方当事人以仲裁协议委托美国全国性的民间仲裁组织即美国仲裁协会解决纠纷的民间ADR。调停是指富有经验的第三人居中说和、协助当事人达成和解，从而解决纠纷。当然如果当事人之间没达成和解就只能诉诸于法律。除仲裁和调停以外，美国的民间ADR还有多种形式，例如退休法官收取一定费用后审理当事人纠纷并作出裁决等等。 总之，美国的ADR程序名目繁多，在实践中也取得了一定的成就。如在美国提交诉讼的案件只有5%真正走到审判程序，其余95%在审判程序前就被解决了。因此美国的ADR 对于快速、低廉、友好解决纷争发挥着很大的作用。2 日本的ADR 日本是近现代开发利用ADR方式较早，制度较健全的国家之一，其特点是传统型的调停与现代型的ADR同时并存，相得益彰，与诉讼构成一个多元化的纠纷解决系统。 调停和仲裁是日本的替代诉讼解决纠纷程序的代表性程序。日本的调停制度和我国的调解制度一样，都属于传统型的替代性纠纷解决方式。 范愉代替性纠纷解决方式(ADR)研究兼论多元化纠纷解决机制M北京：清华大学出版社日本的现代调停制度源自1951制定的民事调停法。日本最高裁判所根据该法律制定的民事调解规则。此外，还有日本家事审判法。这些法规构成了日本调停制度的总体架构。根据日本民事调停法的规定，当事人之间产生有关民事纠纷时，可以向法院提出调停申请。如果调停未获成功，当事人可以就此争议提起诉讼，这种情况下的调停与诉讼程序的区别泾渭分明。此外，当事人起诉后，受诉法院认为合适时，可以依职权将案件交付调停。在此情况下，如果调停成功，就视为当事人撤回了诉讼。民事调停由法院的调停委员会进行。法院认为适当时，可以单独进行调停。由于调停程序简便、不公开、不伤和气、又省钱，因此在日本的利用率很高。 由此可见，日本的民事调停制度在日本的民事司法体系中起着举足轻重的作用。同时，民事调停制度也体现了“和为贵”的东方文化传统, 是日本现代解决民事纠纷的一大重要特点，主要特色是：首先是调停员现在被雇为兼职公共官员，使调停制度更为公众所知;其次，通过把某领域的专家聘任为调停委员，而不断提高调停者的素质;再次，修改程序法规以强调事实调查，并推出了一项政策以尽力保证在精确的事实调查基础上使纠纷得以公正地解决；最后，明确强调调停必须基于当事人的意思，其核心必须是当事人的合意。多数日本法学家认为，基于这些积极的变化，调停制度在现代社会依然能够发挥其特殊的作用，适应社会的需要而不断发展。3. 英国的ADR1998年10月英国公布的民事诉讼规则，对ADR实践给予了有力支持。主要体现在：一是法院可以通过案件管理制度促使当事人采取ADR。新规则规定，法院在认为适当时，可以鼓励当事人采取替代性纠纷解决程序，协助当事人就案件实现全部或部分和解。当事人在提交案件分配调查表时可以书面请求法院中止诉讼程序，但法院也可以依职权中止诉讼程序，由当事人尝试通过ADR方法解决争议。二是法院可以通过诉讼费用杠杆促使当事人采取ADR。新规则规定，如果一方当事人在诉讼程序启动前提出和解要约的，法院在做出有关诉讼费用的命令时，应该考虑有关当事人提出的和解要约。另一方当事人接受要约或付款的，有权获得减免一定的诉讼费用；如果不接受对方的和解要约或付款，并且在其后的诉讼中没有取得比该要约或付款更好的结果的，应该补偿对方的任何诉讼费用以及附加利息。三是法院积极利用民间ADR资源。比如，法官在当事人之间缺乏有关协议时可以命令民间的ADR机构任命调解员。四是将法律援助经费扩大适用于ADR程序。目前，法律援助经费同样可以适用于包括调解在内的ADR方法。五是创设调解协议书的确认制度。经调解达成的调解协议，当事人向法院申请确认的，法院将根据调解协议内容制作“确认令”,确认令具有强制执行效力何兵现代社会的纠纷解决M，北京：法律出版社，2003170-200。（三）值得借鉴的地方我们首先完全可以借鉴美国法院做法，加大对调解的宣传力度。在我们日常送达中，将这样的一张宣传单随之送达给双方当事人；在我们的各种形式法制宣传中，也不妨加入这样的一种宣传，使中国的老百姓更加深刻地了解人民调解的种种优势。诉讼未必是解决纠纷的最佳选择。其次，我们可以在这些宣传的基础上，探索中国模式的司法ADR。此外，我们可以学习日本，使ADR制度具有较强的独立性，将其系统的将调解纳入司法制度，将调解分为家事审判法和民事审判法。调解委员会负责所有的调解，设于法院之内，有指定的法官担任调解主任，再有其他有经验的学识者担任调解委员，调解委员会的人员任免、工资等都由最高法院统一规定。家事审判法中的所有案件除了极个别的类型不适用调解，其他的均采用调解前置原则。民事调解法中规定产生民事纠纷时，当事人可以自行向法院提出调解，该调解在调解委员会进行。法院在适当时候也可以单独进行调解，而无需经过调解委员会的调解。四、我国人民调解制度的完善如今，新实施的人民调解法将人民调解工作从民事诉讼法法中单列出来，足可见国家对人民调解工作已经转化为重视实际实施，但是实践与立法一直以来都有距离，制度是要不断地完善的，以下为提出的建议：（一）进一步修改完善人民调解法（1）加强法规与实践的结合作为社会主义民主与法制建设的重要组成部分的人民调解工作在党和政府的高度重视下，通过了广大人民群众的社会实践，人民调解工作现今已取得了应得的法律地位，此举动在一定程度上解决了人民调解与民事审判的冲突，并且能够更好地兼顾维护公平公正与节省诉讼成本，达到积极调解与严格审判的共赢。但是，新推出的法规必定还没有经历过在社会实践中的考验，从立法到执行上的规定，是否可以和每日都在发生变化的社会矛盾相适应仍然是一个未知数。现代社会的一个鲜明特点是人们权利意识的增强，寻求法律帮助的愿望更加迫切。另外，人们的效率观念也促使他们寻求更为经济、低成本的纠纷解决方式。社会变革的要求和发展趋势表明，人民调解这种解决纠纷的机制将扮演愈来愈重要的角色。所以在法制建设的进程中，除了应该继续改革和完善制度以外，对调解制度也要给予充分的关注，例如，在人民调解的范围的认定，人名调解员的经费保障，还有就是调解协议的效力确定，在具体的实施中人民调解法的规定仍然只是象征性的表示，没有起到应有的标准指导作用。所以我们的人民调解法应该在不断地总结经验教训，考虑多方面因素，并且合理借鉴国外的做法，进一步完善，人民调解工作进一步规范化、制度化、法制化将是今后的一个重要任务。这不仅我们人民调解工作的一件大事，也是我们法制建设的一件大事。人民调解涉及到千家万户，涉及到社会的方方面面，对于今后规范人民调解工作，化解社会矛盾，维护社会稳定，构建和谐社会，都会产生重大和深远的影响。（2）明确人民调解的工作领域从现实人民调解工作的实践看，无论从组织形式还是调解的对象、内容和范围，都已大大突破了自治的性质，理论上也突破了“民间调解”的概念和传统“民间纠纷”的范畴，调解活动的本身已由“自治性”向“自律性”方向发展。同时，“人民调解”与当前社会出现的一些自发的、利用国内外或境外捐助资金进行的非营利性的“民间调解”区别等，这些带有时代特征的人民调解，必须对其性质重新加以准确的界定，以引导21世纪人民调解制度的发展方向。因此，笔者认为，如今新形势的发展和新任务的大主题下，首先着重于确定人民调解的范围：一是人民调解的对象范围，二是人民调解的事项范围，三是人民调解的形式范围。人民调解应当面向社会、面积基层、面向全体公民和法人。在实际工作中实施要起到指标性的作用，应该通过对人民调解范围更明确的界定，使全社会都明白什么样的矛盾纠纷可以申请人民调解，可以通过人民调解得到解决，什么样的矛盾应该经过法院决定，要通过诉讼方式，这样的明确规定可以减少诉讼，发挥人民调解的整体社会效益功能。（二）培育新型调解组织要予以构建矛盾纠纷大调解格局，完善有效的防控体系。 一是建立健全人民调解工作领导机构。 建立由市、区、镇（街）主管领导担任负责人，市、区、镇（街）各职能部门主要领导为成员的市、区、镇（街）三级的人民调解工作领导机构（人民调解工作指导委员会或人民调解协调中心），统一指导辖区的人民调解组织开展调解工作。指挥、协调全市、区、镇（街）的人民调解力量参与辖区的重大矛盾纠纷的排查、调解，研究、协调辖区内调处的涉及面广、人数多、影响大、政策性强的重大复杂疑难纠纷。二是整合综治、公安、司法行政（调解）、信访、劳动、工会、妇联等部门的职能，设立“人民内部矛盾联调中心”，构建矛盾纠纷大调解格局，及时解决疑难矛盾纠纷。按照“主体不变、职能整合、联动运作、化解矛盾、方便人民、维护稳定”的要求，理顺和完善以综治牵头协调，信访接待归类，司法依法调解，部门各负其责，归口处理的联访、联调、联动运作机制，开展矛盾纠纷排查，分析和预测纠纷形势和特点，及时向党委政府和上级报告重大社情和难点、热点问题，受理重大复杂疑难纠纷，组织实施调解。并组织处理辖区群众来信来访，努力预防和控制集体上访、群体上访、越级上访和重复上访等重大信访事件的发生，维护本辖区的稳定。在组建联调中心过程中，党委政府在人力财力上给予大力支持，切实解决专门办场所和工作人员，以真正发挥其作用。 三是更好的实现人民调解与诉讼调解的衔接。 人民调解委员会组织条例规定人民调解委员会在基层人民政府和基层人民法院指导下进行工作。然而在实践中，基层人民法院对人民调解委员会的指导是有限的。通过人民调解与诉讼调解的衔接，加强人民法院对人民调解的指导，提高人民调解协议的效力，有利于提高人民调解员化解群体性纠纷的能力，增强人民调解解决群体性纠纷的效力和功能。（三）提高人民调解队伍的素质要推动人民调解队伍的专职化建设，就应该形成以专带兼、专兼结合和网络化的人民调解工作新格局。人民调解队伍建设必须坚持与时俱进，要改变过去那种单纯依靠村居委会干部兼职或由缺乏文化和法律知识的“长者”担任调解员的传统做法。笔者认为，走调解员专职化的新路子才是现代我国调解制度的发展方向，即招聘具有法律专业学历和工作经历的人员为骨干，并通过他们吸纳和组织本社区的志愿者参加人民调解队伍，开展人民调解工作，并探索建立专职调解队伍，开展警民联动的人民调解、法院诉讼前的人民调解，以整合各种资源，织就起一张社区及其地域性、行业性人民调解的新型网络，促进人民调解工作真正发挥作用而不流于形式，做到具有组织性，专业性，科学性的新时期发展趋向。（四）保护人民调解的自治性质人民调解是人民群众自己教育自己、自己管理自己的一种民主自治活动，也是实现人民群众当家作主的一种形式。确定在乡镇、街道办事处一级设立人民调解委员会，拓展了人民调解的空间，有利于加强行政机关对人民调解工作的指导。但是，不宜将乡镇、街道办事处的人民调解办成司法所调解。在“大调解”的旗帜下，可以组织协调工商所、税务所