集体经营性建设用地调整入市的权益配置：格局、机制与优化.pdf

土地经济研究2 0 2 3(1):1 1 8J o u r n a l o fL a n dE c o n o m i c s引用格式:吕晓,彭文龙,张文慧,等.集体经营性建设用地调整入市的权益配置:格局、机制与优化J.土地经济研究,2 0 2 3(1):1 1 8.L Y UX i a o,P E N G W e n l o n g,Z HA N G W e n h u i,e t a l.R e s e a r c ho nt h ea l l o c a t i o no fr i g h t sa n di n t e r e s t so fr u r a l c o n s t r u c t i o nl a n dA d j u s t m e n t st oM a r k e tE n t r y:p a t t e r n,m e c h a n i s ma n do p t i m i z a t i o nJ.J o u r n a l o f L a n dE c o n o m i c s,2 0 2 3(1):1 1 8.集体经营性建设用地调整入市的权益配置:格局、机制与优化吕 晓1,2,彭文龙1,2,张文慧2,王柏源3,牛善栋1,申端帅2(1.东北大学文法学院,辽宁 沈阳1 1 0 1 6 9;2.曲阜师范大学地理与旅游学院,山东 日照2 7 6 8 2 6;3.中国国土勘测规划院,北京1 0 0 0 3 5)摘 要 本文在厘清调整入市总体思路与实施流程的基础上,系统剖析调整入市过程中的权益配置格局和权益配置机制,揭示调整入市带来的积极效应以及存在的障碍因素,提出有效可行的优化建议,以期为促进入市改革、推进土地要素顺畅流转提供参考。研究发现:(1)调整入市涉及的权益主体主要为地方政府、农民集体、农民个体、受让方、其他组织五类;(2)调整入市过程中的土地要素流动和收益分配,其实质可以理解为土地发展权利的流动和再配置;(3)纵向来看,调整入市的增值收益分配多为一次分配,其来源以出让获取的土地增值收益为主;横向来看,调整入市的土地增值收益分配主要涉及国家与集体经济组织之间、土地发展权转移带来的不同区位集体经济组织之间、集体经济组织内部的收益分配三种形式。最后,从建立健全城乡统一的建设用地市场、深化收稿日期:2 0 2 2 1 0 1 2基金项目:中央高校基本科研业务专项资金项目(N 2 1 1 4 0 0 6)。作者简介:吕晓(1 9 8 4),男,山东茌平人,博士,教授,博士生导师。主要研究方向为土地经济与政策。E-m a i l:l v x i a o m a i l.n e u.e d u.c n。通讯作者:王柏源(1 9 8 0),女,辽宁大连人,副研究员。主要研究方向为土地经济与政策。E-m a i l:w a n g b a i y u a n m a i l.c l s p i.o r g.c n。政府对增值收益分配的引导和调配、构建集体内部收益分配的监管机制等方面提出优化建议。关键词 集体经营性建设用地入市;调整入市;权益配置;多元主体土地要素是经济社会发展的基本禀赋与空间载体,土地市场则是市场经济体系的重要组成部分。2 0世纪8 0年代以来,伴随着我国城镇土地有偿使用制度的深化,城镇国有建设用地市场逐步发育成熟,较好发挥了资源配置的基础性作用,促进了土地资产价值的日益显化。但是,集体建设用地市场却从未被正式建立,市场手段在集体建设用地资源配置中始终处于缺位状态13。为此,中共十八届三中全会以“还权能于农民、归配置于市场”4为核心探索了系列土地制度改革,明确提出“在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价”,并在此后开展的“三块地”改革试点中得以深入实践。2 0 2 0年3月,中共中央、国务院印发 关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见,将“推进土地要素市场化配置”排在各项要素市场化配置改革之首,凸显了土地要素市场化配置的必要性、重要性和紧迫性。作为建立健全城乡统一建设用地市场的突破口,农村集体经营性建设用地入市(以下简称入市)能够有效推动土地要素市场化配置改革和土地权益实现56。自入市改革试点开展以来,各试点地区探索了差异化的入市途径,并取得了多样化的入市经验。值得注意的是,通过对零星、分散的集体经营性建设用地进行复垦,然后调整到产业集中区开展入市,即调整入市逐渐成为优化存量建设用地布局,提升节约集约用地水平,促进人口、产业和土地要素耦合协调发展的有效途径7。然而,调整入市在多元主体之间土地权益再配置的过程中也存在产权模糊、配置失衡等问题,加之试点地区的运行机制与权益分配等方面具有一定的特殊性。因此,有必要在推进“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制”的制度改革进程中,针对不同涉地主体的权益配置问题展开深入分析,为更好地维护农民土地权益、保障入市改革扎实平稳推进提供理论参考。学术界围绕入市改革问题,在入市主体8、入市范围9、入市途径1 0、收益分配1 1等方面展开了广泛探讨,并形成了系列有益成果。纵观已有研究,学者们普遍认为,入市改革过程中的制度不完整、地权不平等、边界多限制、市场易失衡等问题,是规制土地价值拓展,引发低效、闲置利用现象,以及影响收益空间公2土地经济研究(1 9)2 0 2 3(1)平正义的主要诱因1 21 6。而模糊产权以及由此衍生的具有替代权能保障的高昂交易成本1 7,不仅会弱化社会投资的经济激励1 8,更难以实现入市改革在撬动农村发展、保障农民合理分享城乡融合发展利益等方面的愿景1 92 2。与此同时,入市改革在一定程度上打破了原有的土地增值收益分配格局,出于财政压力加大、土地管理秩序维持难度加大等考虑,地方政府推进入市的积极性往往不高。尽管入市改革相对于土地征收和宅基地制度改革而言进展快、力度大,但从改革试点效果来看,合理明确且具有推广性的收益分配机制和实现路径尚不健全2 32 4。调整入市作为中央改革文件中明确提出的三种入市途径之一,涉及不同区位的地方政府、农村集体、农民个体以及用地企业单位等多个主体之间的复杂权益纠葛,亟待以理论联系实际的研究方式探明其深层次的权益配置格局及其动力逻辑。针对入市的权益配置格局、不同主体之间的权益关系以及权益保障等问题展开研究与探讨具有重要的现实意义。鉴于此,本文以调整入市为研究对象,尝试厘清调整入市过程中不同主体间的权益配置关系,总结归纳典型试点地区的经验做法,深入剖析入市的权益配置格局,并提出优化建议,以期为促进入市改革、扎实推进土地要素顺畅流转以及完善城乡统一建设用地市场提供参考。1 调整入市的总体思路与实施流程调整入市也称异地调整,即根据国土空间规划,在确保建设用地不增加、耕地数量不减少、质量有提高的前提下,对零星分散的集体经营性建设用地复垦后,按计划异地调整到本乡镇或本县域范围内产业集中区入市。调整入市的实质可以理解为农村地区内部的集体建设用地增减挂钩和土地发展权利的再配置,是土地要素基于农村人口、经济、产业、资本等集聚并进一步合理优化配置的过程,也是在农村地区内部先发地区与后发地区之间、产业集聚区与零散村落之间、交通发达村与偏远落后村之间进行建设用地优化配置的土地利用行为。调整入市可以有效优化农村存量建设用地空间布局,在控制农村建设用地规模的前提下实现空间布局优化和利用水平提高,是低效建设用地存量大与耕地保护压力大并存现实困境下的有益探索,更是落实“实施最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约利用土地制度”的改革尝试。系统梳理试点地区出台的政策文件以及部分典型案例,根据入市指标转移方式的差异,可将调整入市分为四类模式,即调换产权入市、合作入市、统筹入3集体经营性建设用地调整入市的权益配置:格局、机制与优化市、指标交易入市2 5。不同调整的实施方案和入市主体存在差异(图1)。总体来看,调整入市的实施主要包括以下步骤:(1)确定拆旧复垦区。根据国土空间规划,实地调查需要弄清拆迁的村庄内零星分散的集体经营性建设用地的复垦潜力,摸清需要复垦整理的基础条件,对其可行性、整理潜力、土地适宜性、土地利用限制因素、水土资源平衡、环境影响进行分析,并对项目区新增耕地的面积、质量和效益进行预评估,确定拆旧复垦区的位置、面积和权属等情况。(2)提交申请。符合入市条件的,经过规范的集体经济组织内部决策程序,由入市主体公示后,向所在地乡(镇)人民政府提交入市申请和拟入市宗地的位置、面积、权属、地上附着物及相关权利人等基本情况。(3)初核。乡(镇)人民政府对提交的申请和拟入市宗地基本情况进行初核后,出具初核意见。县(市、区)自然资源行政主管部门根据初核意见,会同发改、规划、环保等部门,提出入市宗地的土地使用条件,向入市主体发出入市意见书。(4)方案拟定。对核查符合入市条件的宗地,由入市主体依据地价评估结果、宗地使用条件等拟定入市方案。(5)方案审批。入市方案由所在乡(镇)人民政府审核,自然资源行政主管部门审查,经请市县政府审批后实施。(6)交易公告及结果公示。自然资源行政主管部门将拟入市土地有关情况在中国土地市场网、当地政府网站以及有关媒体上发布,按照方案确定的交易方式进行交易。(7)合同签订。入市结果公示期满,受让人(或承租人)与所有权人按照约定程序签订入市合同。(8)登记。按合同约定支付土地成交价款及相关税费后,办理不动产登记手续。调整入市的现行流程在确保符合规划的前提下,一方面放权给地方政府,明确其在入市过程中不同部门之间的审查、决策、管理、监督等权利,落实具体安排,强化部门职责,有助于规范乡村土地治理,保障出让方和受让方的合法权利,确保交易安全,同时维护基层社会稳定,提升土地市场效率。另一方面赋权给农村集体经济组织,在规定的流程和指标控制下根据地方实际和市场需求,参照不同的入市模式和要求,拆旧区和建新区不同程度、多种形式地参与入市,行使权利和义务,集体之间和集体内部按照比例共享入市收益,相较于城乡建设用地增减挂钩,既不需要征收,也不需要周转指标,就能实现根据不同的入市指标转移方式灵活、多样、因地制宜地将分散、闲置的存量集体建设用地复垦形成的用地指标转移到区位较好的农用地上的目的。另外,政府参与监管土地开发,作为监管方出面与土地开发商签订集体土地开发协议,能够约束企业土地开发行为,提高土地利用效率,保证集体土地资产安全。同时,用地需求者(受让方)以及第三4土地经济研究(1 9)2 0 2 3(1)&XLeMS/-ZD&4-14(&-4!+#eMMM#+#eMMM26-#-MJ-275-*4/*4/*4/*4/G*14#-4G*14#-4G*14o*1(&G*14o*1(&_4-9.*4:iG*14(&DZ-!7R-0X471*47*1#H#JZEZJ#-6EeMMModo;4-odo;4-P=W4J_dP=W4J_d-Z11H166_4-o*B 6*-ZD&Id-+_&2&E2&166E4.W-o4&#M,EoD14(&166D-4.*-&166W14(&166+e-ZD&(&#o(&27-4&166#o4!D-ZD&27#&D6#PE1 o.4E$!11dW_4-M-&4(.14-o1J4 OJ4.+;e16E*-ZD&W4#oM-+14(&#RE-ZD&27ZM eMMMW-o&d6Md6!o*4IEo4-4图1 调整入市的实施思路5集体经营性建设用地调整入市的权益配置:格局、机制与优化方的公开参与,能够根据企业生命周期以及资金门槛合理选择参与形式和合作模式,相较于隐形交易市场,产权主体更明晰、操作流程更明确、交易信息更对称,能够有效防范法律风险,维护土地交易市场的公平、公开和公正,并通过协调整合社会、企业、集体和政府等力量,形成多方共赢的合作模式。2 调整入市的权益配置格局:主体及权利关系2.1 调整入市涉及的权益主体调整入市的权益配置格局涉及多类要素、多元权益主体和多项权利义务关系。土地、土地市场和权益主体等都是调整入市权益配置格局中的重要组成要素。土地作为现代生产要素理论中唯一具有自然稀缺性的要素,兼具资产和资源双重属性,在入市过程中需要兼顾效率和公平,处理好个体利益和集体利益之间的关系。调整入市中所涉及的权益主体是连接土地要素和土地市场的关键,其对应的主体角色、权利义务及不同主体间的权益关系,都会影响整个入市环节,并在权益格局的配置和多元要素流动的过程中发挥重要作用。明晰权益主体角色及其权益关系,有助于厘清权益配置格局中土地要素市场化的行为和决策主体、入市流程中的权利主体、入市收益分配中的共享主体以及批后的监管主体等。调整入市的权益主体主要可分为地方政府、农民集体、农民个体、受让方、其他组织等五类,其中每类权益主体又可以再次细分。地方政府主要负责编制规划,并依据规划在全面摸查存量建设用地、按照入市范围和用途分类登记的基础上,编制调整入市专项规划,按照先复垦、后入市的实施原则,确保建设用地不增加,耕地数量不减少、质量有提高,统筹确定拆旧复垦和调整入市的规模和范围;制定农村集体经营性建设用地市场的交易规则,维护市场公平,并引导探索多方共赢的土地开发模式。须注意的是,就已开展的试点来看,市县自然资源行政主管部门往往还负责调整入市工作的具体实施。政府按照行政级别可以分为县级、地市级和省级人民政府,按照调整入市的区位情况可分为拆旧复垦区所在的地方政府和入市建新区所在的地方政府。政府角色主要表现为构建制度环境、规划引导和控制、培育建设用地市场和交易平台、市场准入管理和拟定交易规则、协调土地权属调整和收益分配、维护市场秩序和批后监管等方面2 6。农民集体主要分为拆旧复垦区农民集体和入市建新区农民集体。若调整入6土地经济研究(1 9)2 0 2 3(1)市不涉及土地所有权调整,两个集体经济组织应在入市前明确集体内部的土地权属关系,以确保土地权属清楚无争议。此外,一般情况下应该先复垦后入市。当拆旧复垦区完成复垦且经验收通过后,入市建新区所在的入市主体才可进行入市。对于拆旧复垦区和入市建新区集体经济组织在调整入市中的角色定位及权益关系,主要涉及对调整入市的表决、明确双方的权利和责任、按自愿协商方式确定复垦补偿金标准、土地增值收益的分配比例标准等。农民个体分为拆旧复垦区农民个体和入市建新区农民个体,主要涉及两个集体经济组织内部的土地权属调整以及复垦地块和入市地块原土地使用者或承包经营者确认意见等。集体经营性建设用地使用权的受让方一般为集体经济组织以外的单位或个人,其主要是通过出让、出租等方式按照合同约定和规划部门的要求开发、利用、经营建新区的集体经营性建设用地,并支付土地使用权出让价款或租金。其他组织是调整入市过程中所涉及的施工方、勘测、估价等技术中介组织,参与入市环节并根据合同取得相应的合法收益。2.2 调整入市涉及的土地发展权利再配置调整入市过程中的土地要素流动和收益分配,其实质是拆旧复垦区和入市建新区之间土地发展权利的流动和再配置,以及集体经营性建设用地的剩余控制权和剩余收益权在农民集体和农民个体间的再分配(图2)。从已有研究来看2 3,2 72 8,土地发展权包括三大主体。其一,土地所有权人,应获得因土地使用性质变更而产生的土地发展增益;其二,土地使用权人,可获得因土地使用性质不变、仅在原用途之上增加开发强度而形成的土地发展增益;其三,国家,获得因规划管制而产生的土地发展权,由中央政府和地方政府分级行使,并通过税收实现土地发展增益的“公共回馈”2 9。土地发展权的客体则是在土地开发利用中产生的土地增值收益。调整入市通过拆旧复垦区和入市建新区之间集体土地使用性质的变更,产生土地发展权的转移和再配置,表现为土地要素的流动以及土地增值收益的产生和分配,涉及主体主要为第一类主体,客体主要为调整入市产生的土地增值收益。其中,入市产生的增值收益分配是重要抓手,对明确入市范围、入市用途发挥重要引导作用。具体来看,一方面,调整入市过程中针对复垦区零星分散的存量集体建设用地开展综合整治,增加了建设用地保障能力的流动性3 0。另一方面,通过权益配置,将建设用地指标调整至建设用地需求区(产业集聚区),落地转化为发展需要的集体经营性建设用地,通过入市供应土地并产生增值收益。7集体经营性建设用地调整入市的权益配置:格局、机制与优化这一转移再配置过程既包括显性功能的再配置,即在调整入市过程中,拆旧复垦区和入市建新区土地用途、空间格局等显性形态的变化,前者的土地用途由零散、闲置的建设用地变为耕地,后者的土地用途由农用地或村庄用地转换为工矿、商业等用途的经营性建设用地。同时,又涉及隐性福利再配置,建新区主要是改善基础设施、增加就业机会等福利,而拆旧复垦区则是增加耕地面积、提高耕地质量等福利,进而在耕地保护、节约集约用地等方面产生积极的生态效益和社会效益。16WM14(&-4&+62:!2:*g2:!2:!4Ee;ee4-;4-MMJEJ图2 调整入市中土地要素流动与收益分配示意图2.3 调整入市的土地增值收益配置关系纵向来看,土地增值收益分配可归纳为一次分配和二次分配两种类型,涉及的权益主体主要包括地方政府、集体经济组织、农民个体和受让方。实践中,土地增值收益分配大致有三种情况:一是出让或租赁土地获取价格增加;二是在持有过程中通过出租、使用等方式获取的租金或经营收益增加;三是土地增值收益再分配,如土地产权主体通过交易过程获取的增值收益,需要支付土地增值税3 1。前两种情况属于在土地交易过程中实现的“一次分配”,分别是交易价格增值、出租租金增值,其增值额度及分配关系是由市场交易过程决定的。第三种情况属于收益再分配,即“二次分配”,是政府针对土地增值,为防止地价暴涨、制约暴利等,通过征收土地增值税,来实现土地增值收益再分配并解决公平问题。从已有的入市案例来看,调整入市的增值收益分配多为一次分配,其来源以出让获取的土地增值收益为主,这同时也是两个集体之间与集体内部的主要收益来源。横向来看,调整入市的土地增值收益分配主要涉及国家与集体经济组织之间、土地发展权转移带来的不同区位集体经济组织之间、集体经济组织内部的收8土地经济研究(1 9)2 0 2 3(1)益分配三种形式,在分配时需要同时兼顾国家、集体经济组织和个人之间的利益。国家与集体经济组织之间的收益分配要体现集体经济组织作为土地所有者的主体地位,同时通过国家收取相关税费来体现入市土地增值在更大尺度上的公共性。土地发展权转移带来的不同区位集体经济组织之间的收益分配遵循收益共享的原则,拆旧复垦区和入市建新区所在的集体经济组织共同参与到入市改革中,共享改革红利。集体经济组织内部的收益分配在兼顾平衡和充分保障农民权益的前提下,按照规定比例留归集体用于公益事业和基础设施等建设后,其余部分在农村集体经济组织成员之间公平分配,增强农民的改革获得感。3 调整入市的权益配置机制:理论与实践3.1 试点地区的具体实践调整入市作为农村集体经营性建设用地入市的重要途径,受到各试点地区普遍的重视。但在调整入市涉及的土地发展权利再配置和土地增值收益分配方面,各试点地区出台的调整入市管理办法对于此项内容涉及较少,具体的分配措施有待细化。但辽宁海城、浙江德清、山东禹城等2 1个地区出台了入市收益分配管理办法,如 德清县农村集体经营性建设用地入市收益分配管理规定(试行)和 余江县农村集体土地增值收益分配指导意见(试行)等,相关文件对收益分配制度、分配对象、民主决策机制、收益分配监管等方面做出了规定。本文对试点地区的调整入市增值收益分配类型进行举例对比(表1),以摸清调整入市增值收益分配的总体实践情况。从试点地区的大量调整入市实践案例来看,其增值收益分配可分为两种类型,即比例分配和定额分配。比例分配是指入市增值收益在复垦区和建新区之间按照固定的比例分配,二者所获数额随着调整入市地块规划用途和成交价格的不同而改变。例如辽宁海城和宁夏平罗的调整入市增值收益在复垦区和建新区的分配中分别按照4 0%、6 0%与3 0%、7 0%的比例分配,这种分配类型兼顾复垦区和建新区的利益共享。定额分配是指入市增值收益在复垦区和建新区之间按照固定的数额分配。例如浙江义乌的调整入市遵循“集地券”规则,若产生的建设用地指标由政府回购,提供建设用地指标的村集体将获得4 0万元/亩的保底收益,建设用地复垦费用由地方政府承担,指标落地过程仍是采用政府征收入市模式。定额分配显化了农村存量建设用地的价值,增加了流向农村的土地增值收益。9集体经营性建设用地调整入市的权益配置:格局、机制与优化表1 试点地区调整入市的不同权益配置模式对比权益配置类型试点地区规划用途入市方式调整入市增值收益分配土地增值收益调节金集体与个人复垦区与建新区征收基数征收比例相当于契税的土地增值收益调节金集体组织个人复垦区建新区比例分配辽宁海城工矿、仓储类用地商服类用地出让增值收益3 0%2 0%8 0%4 0%6 0%租赁、作价出资(入股)增值收益1 0%2 0%8 0%4 0%6 0%出让增值收益4 0%2 0%8 0%4 0%6 0%租赁、作价出资(入股)增值收益2 0%2 0%8 0%4 0%6 0%比例分配宁夏平罗商服、旅游类用地(乡镇规划区内)所有增值收益3 5%成交价款的4%6 0%4 0%3 0%7 0%商服、旅游类用地(乡镇规划区外)所有增值收益2 5%成交价款的4%6 0%4 0%3 0%7 0%工矿、仓储类用地(乡镇规划区内)所有增值收益3 0%成交价款的4%6 0%4 0%3 0%7 0%工矿、仓储类用地(乡镇规划区外)所有增值收益2 0%成交价款的4%6 0%4 0%3 0%7 0%定额分配山东禹城工业、仓储用地所有增值收益3 0%成交价款的4%2 0%8 0%2 0万元/亩依市场待定商服、旅游类用地所有增值收益5 0%成交价款的4%2 0%8 0%2 0万元/亩依市场待定01土地经济研究(1 9)2 0 2 3(1)3.2 调整入市的权益配置机制根据对试点地区具体实践的综合分析与理论凝练,基于“语境执行转化成效”的运行逻辑,在制度驱动、集体供给、政府统筹、市场需求的共同作用下形成调整入市的权益配置运行机制(图3)。调整入市权益配置主要包括土地发展权利配置和土地增值收益分配两个方面。一方面,土地发展权利配置通过“耕地建设用地”互换的方式实现其资源功能,同时带来增加就业、改善基础设施等资产福利。另一方面,土地增值收益分配在横向上必须同时兼顾政府集体农民利益,纵向上通过市场交易决定收益分配。在此基础上,从制度环境、要素供给和经济环境层面构成集体经营性建设用地调整入市的基础环境,在政府集体农民多元主体的参与下,通过政府制度支撑、要素解构、责权利配置和内部统筹展开行为互动,促使“政府集体农民”之间权益分配公平公正、利益共享,保障农民权益。eMZ!-BXLMMB-:!E R.0-H04-e;4-e;&GB!-i!4-MJ-&e;&+6!N&4E!=!OH!9#M#W!-43XLX66!N _MJ141W#4 g!+4$&GZ4O&-ZD&-&5*(图3 调整入市的权益配置的运行机制11集体经营性建设用地调整入市的权益配置:格局、机制与优化4 结论与优化建议4.1 结论在对调整入市的内涵和运行机制梳理的基础上,结合典型案例,对调整入市涉及的土地发展权利配置和土地增值收益分配进行系统分析,得出以下结论:(1)权益主体是连接土地要素和土地市场的关键,在入市过程中需要兼顾效率和公平,处理好个体利益和集体利益之间的关系。调整入市的权益主体主要分为地方政府、农民集体、农民个体、受让方、其他组织等五类。(2)调整入市过程中的土地要素流动和收益流向的实质是拆旧复垦区和入市建新区之间土地发展权利的流动,以及集体经营性建设用地的剩余控制权和剩余收益权在相关农民集体和农民个体间的再分配。(3)纵向来看,调整入市的增值收益分配多为一次分配,其来源以出让获取的土地增值收益为主;横向来看,调整入市的土地增值收益分配主要涉及国家与集体经济组织之间、土地发展权转移带来的不同区位集体经济组织之间、集体经济组织内部的收益分配三种形式。4.2 优化建议追溯我国土地要素市场化改革的演进历程,集体经营性建设用地入市完成了由法律规制到市场放活的巨大变化。部分试点改革的成功经验凝练上升为相关法律和政策语言,如 中华人民共和国土地管理法 第六十三条针对集体经营性建设用地入市问题初步确定了其出让对象、主体、决策流程及流转路径等内容。但法律障碍的破解并不直接等同于实践难题的解决,尤其是在当前时期高质量、高标准、高效率的供给侧改革过程中仍存在一些深层次问题。因此,系统梳理、深入分析我国建设用地市场的发展沿革与显隐规律,提炼国有建设用地市场与集体建设用地市场的关联互动,凝聚嵌套协调促进融合的统一建设用地市场的关键内容,立足我国土地国情、结合地方实践,呼应新时代自然资源统一管理新要求,从理论探索与制度实施等层面深化城乡统一建设用地市场体系改革问题的研究,对于科学合理地配置土地要素、保障国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。在此基础上,提出推动集体经营性建设用地入市的相关建议。(1)深化土地要素市场化配置改革,建立健全城乡统一建设用地市场。市场化改革是活化土地要素的先决条件,公平公开、城乡统一的土地市场体系则是21土地经济研究(1 9)2 0 2 3(1)土地要素有序流通、价值显化的重要平台。但土地要素市场化改革牵涉广泛,无法作为一种单项改革,从而形成组合式改革,尤其应紧密衔接全域土地整治、乡村振兴、城乡融合、国土空间规划、农村土地制度改革、自然资源产权制度改革等多个方面,需在宏观层面协调统筹、中观层面协同联动、微观层面实施推进。而在集体经营性建设用地入市用地的主体范畴界定层面仍需再作明晰,流转主体则可以尝试围绕村集体和村民小组两类层次探索,其利益分配比例在一定时期内应是动态调整,或是基于农民权益保护系数不断地进行科学修正,并依据区域发展期望、产业基础空间、成长需求空间、后续壮大或萎缩空间预测等方面,合理调适供给规模与时序节点,以实现土地要素财产权益普惠的最大化。(2)科学界定管理边界与权责关系,深化政府对增值收益分配的引导和调配。不断完善调整入市增值收益分配方式,实现不同利益主体之间的成本共担、收益共享。探索建设用地盘活存量和复垦指标统筹使用实现形式,完善不同区域、不同用途的调节金征收办法,因地制宜地促进乡村土地要素有序流动和高效集聚,在推动调整入市改革与乡村建设协同发展的同时,促进部分集体建设用地指标用于非营利性公共基础设施建设。进一步完善调整入市土地增值收益共享的有效途径,在夯实调整入市增值收益理论分析的基础上,结合实践经验与地方实际,明确细化调整入市途径下的收益计算方式、分配原则、导向办法和细则,为主体间的权益核算、市场交易以及选择适宜的分配方式提供参考。同时,调整入市带来的权益除收益共享外,还涉及公共、环境、就业等关乎民生的多重隐含福利,需要进一步关注到土地发展权能拓展和收益共享过程中的公平与正义问题。(3)将动态复杂性转向自组织的适应性,构建集体内部收益分配的监管机制。依据不同区域相关政策的开放程度,协同公法、私法两个维度发挥基层行政机构与村庄治理结构的综合效能,适时适度引入财税体制支撑,从制度层面平抑后土地财政时代的土地矛盾及利益寻租,将改革发展中蕴含的动态复杂关系转换为自组织的稳定关系。同时,土地增值收益在集体内部的分配反映了集体与集体经济组织成员之间的关系。农民集体作为农村集体土地的所有权主体,集体成员也应该是入市的最终受益者。为了保障农民的利益、提升农民收入水平,应进一步拓展农民参与土地增值收益分配的渠道,保障农民公平地享有土地流转的增值收益,并兼顾集体资产长期稳定的发展。此外,对收益分配的关键环节应发挥纪检、监察、审计等相关政府部门的作用,构建集体经济组织内部收益分配的监管机制,确保集体成员的合法权益不受侵害。31集体经营性建设用地调整入市的权益配置:格局、机制与优化参考文献:1曲承乐,任大鹏.论集体经营性建设用地入市对农村发展的影响J.中国土地科学,2 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