殡葬改革视角下我国殡葬设施均等化发展研究_田新朝.pdf

2023 年 1 期总第 441 期前 沿Forward PositionNo.1 2023Sum No.441殡葬改革视角下我国殡葬设施均等化发展研究田新朝1 周雪媚2（1.广东技术师范大学 管理学院，广东 广州 510665；2.民政部一零一研究所，北京 100070）摘要 殡葬设施具有公平性、非竞争性和非排他性以及外部性特征，而均等化是其内在要求。近年来，我国殡葬设施发展水平不断提高，但仍存在殡葬服务供给与殡葬服务需求之间不平衡、殡葬行业体制机制不健全、殡葬设施供给不充分等问题。推动新时代殡葬设施均等化发展，应坚持以人民为中心的导向，推进殡葬设施布局规划，提升殡葬设施运营效能，完善殡葬设施保障制度。为此，建议加快殡葬行业体制改革，完善殡葬行业管理体系，推进殡葬设施供给侧结构性改革，推进殡葬低碳、文明发展。关键词 殡葬改革；殡葬设施；均等化中图分类号 D632.9 文献标识码 A 文章编号 1009-8267（2023）01-0128-09改革开放以来，国家一直高度重视殡葬设施建设管理的立法工作。1985 年印发实施的 国务院关于殡葬管理的暂行规定 首次以法规形式对殡葬设施及其改革和事务管理做出规定；1992 年民政部发布 公墓管理暂行办法 明确了公墓设施的性质、分类与管理要求；1997 年国务院颁布的 殡葬管理条例 对殡葬设施做出明确规定；2012 年国务院修订的 殡葬管理条例 细化了殡葬设施的类型并进一步强化了对殡葬设施的管理，同年，民政部关于全面推行惠民殡葬政策的指导意见 提出完善与基本殡葬服务相配套的设施设备；2016 民政部等 9 部门联合印发关于推行节地生态安葬的指导意见，要求加强节地生态安葬设施建设；2018 年民政部等 16 部门联合印发 关于进一步推动殡葬改革促进殡葬事业发展的指导意见，系统提出殡葬设施的建设体系与发展目标。中央和地方的政策性法规及规范性文件，形成了系统的殡葬设施管理制度体系。随着社会的发展，新时代殡葬事业发展需要从制度规范、资源配置、保障机制等方面予以完善，从而进一步推进殡葬设施高质量发展。一、殡葬设施的概念与属性（一）殡葬设施的概念我国的殡葬设施是指为集中开展殡葬活基金项目 财政部科研机构专项业务费“城乡公益性公墓节地生态葬研究”（102118220110000009017）；广东省哲学社会科学规划项目“社会组织参与突发事件应急治理的动力机制与政策研究”（GD22XSH18）。作者简介 田新朝，博士，广东技术师范大学教授，民政部首届社会事务工作专家，研究方向：公共服务管理与殡葬改革；周雪媚，博士，民政部一零一研究所研究员，研究方向：殡葬改革研究。128DOI:10.14129/ki.forwordposition.20230324.005动而建立的殡仪设施、火化设施、安葬设施。殡仪设施是开展殡仪仪式、悼念活动的设施，主要包括殡仪馆及其延伸的殡仪服务站，其功能有遗体保存、遗体悼念、丧属业务办理和办公服务等。依据法律规定，医院太平间作为临时存放遗体的场所，属于医疗配套设施，不属于殡葬设施。火化设施具体包括火化工作区、骨灰临时保管与领取区、火化炉及环保处理设施等。我国的火化设施是非营利性的公共服务设施，严禁社会资本或私人投资、承包经营火化设施。安葬设施则包括墓地设施和骨灰安放设施，具体包括公墓、骨灰楼（堂）以及生态葬设施。其中，公墓分为经营性公墓和公益性公墓，经营性公墓是有偿为城镇居民提供骨灰或遗体安葬服务的公共墓地；公益性公墓则是不以营利为目的，为公民提供安葬（安放）骨灰的社会福利设施。骨灰楼（堂）包括骨灰楼、镇村级自建公益性骨灰楼及经营性骨灰楼等。新中国成立以来，殡葬设施作为推行殡葬改革的载体逐步发展起来，其中发展最快的是火葬场设施。最初按照“五亩地、五万元、五个人”1的“三五”标准设置火葬场，其核心业务是提供遗体火化，并提供配套的遗体接运、冷藏等基本服务。改革开放后，随着承包经营责任制的推行，多数殡葬事业单位开始推行自收自支、自负盈亏的模式，通过丰富服务项目、拓展服务领域，快速提高经济效益，积极向经营服务型转变。（二）殡葬设施的基本属性一是基本服务供给的公平性和均等化。殡葬设施所提供的殡葬服务不是强调全社会所有公民都享有完全一致的殡葬服务，而是在承认实际差别的前提下，保障逝者都享有财政供给标准的基本服务，其实质是“底线均等”。无论是对弱势群体还是更广泛的社会公众，殡葬设施所提供的火化及基本的骨灰安葬服务是一致、普惠的。二是具有非竞争性和非排他性。殡葬公共服务是准公共品，因其公益属性和非典型“纯公共性”，殡葬设施又具有一般基本服务的非排他性和非竞争性的特点。从殡葬服务需求方看，因为人“死亡”的必然性，作为基本殡葬服务的遗体接运、火化、骨灰处理或存储等活动是人死亡后必须会产生的社会性服务活动。消费者不可能存在隐瞒真实需求偏好的可能性，公众也不会为了贪恋或浪费这种基本服务而去往殡葬设施。三是外部性特征。产生外部影响的原因是边际社会成本与边际私人成本相背离，二者的差就是边际外部成本。殡葬设施所提供的服务性经济活动对社会公众产生的影响是有利的。但就目前情况而言，社会公众对殡葬服务的认可度较低，服务方不能从为社会公众服务中获取有利影响，殡葬服务所有者的私人边际收益小于社会边际收益，导致生产的外部经济。从全社会看，城市殡葬设施集中美化了人们的居住环境，从而存在正外部性影响。但从特定地区看，殡葬设施本身存在“二次污染”的风险，可能带来负外部性影响，并且因为殡葬行业的特殊性常常被周围居民所抵制。为了实现有效率的殡葬服务产出，就需要通过政府的宏观调控，使殡葬设施生产的边际社会成本等于边际收益。（三）殡葬设施的邻避问题殡葬设施普遍被民众视为邻避设施，民众普遍希望邻避设施离住家越远越好，对殡葬设施具有强烈的排斥心理。殡葬设施邻避现象的产生来源于多个方面：文化习俗中的死亡禁忌；公众对殡葬服务机构的习惯性不信任。殡葬设施产生利益为大众共享，但成本和风险却由少数人承担。如果政府和设施建造方不能向公众充分阐释、分享设施信息，公众将难以客观认识殡葬设施的经济社会功能，从而忽视邻避设施的正面影响。由于邻避效应，殡葬设施普遍面临选址难、建设难、改造难等问题，以及缺规划无法选址、有规划无法落地、有落地无法运营等困境。二、我国殡葬设施的发展现状与问题提升殡葬设施供给能力是新时代深入推进殡葬改革、增强殡葬公共服务能力、不断提升 129殡葬管理水平的重要基础，也是为应对我国老龄化、城镇化发展趋势的重要举措。1999年到2021年，我国死亡人口数量、火化遗体数量分别从811万人、336.4万具增长到1 014万人、596万具，火化率从41.5%增长到58.8%（见图1）。在这一时期，我国殡葬设施得到极大发展，农村殡葬改革进程加快。为了解我国殡葬设施的发展现状以及存在的问题，作者整理了国家有关殡葬的统计数据，并对全国230家抽样的殡葬设施运营单位的统计数据进行分析。（一）殡葬设施总量与结构自 2000 年以来，我国的殡葬设施数量整体上呈结构性调整的态势。2001 年到 2021年，全国殡仪馆数量增长 25%，单馆处理遗体数量大幅增加，火化炉数量增加 64%，同时期全国公墓数量增长121%（见图2）。殡葬设施在数量不断增长的同时存在布局结构不平衡的问题。部分农村和边远地区为加快推进殡葬改革，在科学规划不完善的情况下仓促建造公益性公墓或骨灰楼（堂），这些殡葬设施的规模、选址、布局不尽合理。特别是中西部一些地区，殡葬设施规划的服务能力远远超过当地预计人口死亡数量，而东部地区殡葬设施的服务供给能力又严重不足。以宁夏回族自治区的 Y 市为例，该市2021 年年末常住人口约 288 万人，死亡人数图1我国死亡人口与遗体火化率趋势（19992021年）图2全国殡葬设施数量趋势（2001-2021年）130约1万人，按100年使用标准，当地殡仪馆和公墓的占地面积及规划的墓穴数量远超出实际需求。相反，上海市作为人口老龄化程度高的城市，根据 上海蓝皮书：上海社会发展报告（2022），预期 2025 年上海老龄化率将突破 40%，伴随人口老龄化将带来人口死亡率攀升，但上海市现有的殡葬设施远不能满足当前和未来的殡葬服务需求。（二）殡葬设施规划与投资1.殡葬设施缺乏规划。根据作者推算，随着我国人口老龄化与城镇化进程加快，预计到2027 年，我国死亡人口将增长到 1 600 万人，需提前筹划殡葬设施接纳能力和服务能力。2018年民政部等16部门联合印发的关于进一步推动殡葬改革促进殡葬事业发展的指导意见，明确要求各地要加紧制定和完善本地区殡葬改革发展规划。但部分地区至今仍未制定实施殡葬“十四五”规划及基础设施发展规划，没有将殡葬设施规划纳入城乡发展规划和土地利用总体规划中。2.殡葬建设主体以政府投资为主。我国殡葬设施建设主体是多元的，据调查，政府财政投资、国有与民营合作投资合计占71%，私营、外资合计占 18%，其他主体投资占11%，部分地区农村公益性公墓和骨灰楼（堂）由村民自筹资金建造与运营。3.殡葬设施建设用地以划拨为主。随着我国土地资源日益紧缺，殡葬设施的用地整体上以划拨为主要方式，其次是协议出让，土地成本与殡葬设施建设需求之间呈现出日益紧张的趋势，已经成为困扰殡葬事业持续发展的现实瓶颈。（三）殡葬设施运营与服务1.殡葬设施运营主体性质多样化。调查发现，在殡仪设施和火化设施运营主体中，事业单位占比均超过 80%，但在安葬设施运营中事业单位占比不足 50%，村民自治组织在安葬设施运营主体中占比12%。随着农村公益性公墓建设力度逐渐加大，殡葬设施逐渐从村民自有坟地的单一殡葬设施转变为农村公益性公墓与私人坟地并存的形式。2.服务对象呈现普遍性与特殊性并存的特点。几乎所有殡葬设施都面向社会公众提供服务，个别殡葬服务设施仅面向革命烈士、海外华侨、穆斯林等特定群体提供殡葬服务，村镇的公益性公墓、骨灰楼（堂）仅限为本区域户籍逝者提供相应服务。3.殡葬设施定价方式多样化。调查发现，政府定价、政府指导定价是殡葬设施的主要定价方式。政府定价的殡葬设施使用收费标准偏低，实际运营成本超出实际收入，难以满足殡葬单位的正常运作。调查发现，全国约三分之一的殡葬设施处于亏损状态，通常需要依靠同一法人主体下的公墓经营性收入、地方政府福彩公益金、财政专项经费支撑设施的运营，或开展基本殡葬服务以外的墓地销售与运营、殡葬用品销售等延伸性服务，以弥补基本殡葬服务的亏损。三、制约殡葬设施发展的体制机制问题（一）殡葬行业管理体制不健全现行的 殡葬管理条例 已不能适应近十年来我国殡葬改革和殡葬服务市场的发展需要，部分内容的可操作性不强，有待出台更加细致完整的法规细则。上位法的严重滞后导致政策的连贯性、前瞻性、统一性不强，各地制定的规章以及执行的标准不同，从而制约殡葬设施的发展。1.设施管办未分离。部分地区殡葬服务管理的“政事分离”未能完成，殡葬管理处（所）集管理、经营、执法于一身，多重身份造成殡葬管理部门角色模糊，导致殡葬行业管理与殡葬设施运营界限不清晰，直接影响殡葬设施的运营管理。2.审批自由裁量规范性不强。根据 殡葬管理条例，殡葬设施建设许可仅规定许可主体，而申请人的资格条件、申请与审批程序规范、申请事项标准等则由各级主管部门实施政策管制，或由审批机关自由裁量。2如果地方行政机关未能建立健全许可裁量准则，将会出现滥用殡葬设施审批裁量权的问题。以农村公益性墓地审批为例，2012 年国务院 131修订的 殡葬管理条例 第二章第八条明确规定“农村为村民设置公益性墓地，经乡级人民政府审核同意后，报县级人民政府民政部门审批”。但民政部门审批的时候很大程度上依据地方规划、国地、林业等部门的程序审核意见，并不会开展内容评估，导致农村公益性墓地审批程序弱化，论证规范性不足。3.城乡二元投入体制约束。相较于城市基本建立起来的普惠型殡葬基本公共服务体系，农村殡葬服务明显存在设施短缺、资源不足等问题。城市殡葬设施服务同样面临公共服务分配的问题，基本殡葬服务只供给本地人，有的只供给城市居民，而排除农村居民。此外，部分农村在火化、骨灰寄存等殡葬配套设施不完善的情况下，激进开展殡葬改革，导致比如周口平坟事件、江西砸棺事件、安庆殡葬改革等负面社会事件，致使农村殡葬改革陷入一段时期的停滞期。3（二）殡葬设施收费机制不健全1.续缴管理费受到制度与观念的双重约束。根据 中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例 的规定，墓地使用年限与其土地使用性质有关，一般为 50 年或 70 年。民政部 1992 年发布的 公墓管理暂行办法 第三章第十六条明确规定“经营性公墓的墓穴管理费一次性收取最长不得超过 20 年”，参照 物权法 关于商品房产权使用期限的规定，墓地使用期限在 20 年一个周期后自动延续，逝者的亲属只需缴纳管理费即可。但殡葬管理条例未明确墓地到期后的续费及使用标准，公墓根据自身的实际情况来处理。受到“切莫迁坟，十迁九败”丧葬观念的影响，丧属通常不会迁坟，但如果丧属不续缴护墓管理费和墓位租用费，而公墓运营单位又难以推行迁坟措施的情况下，殡葬设施运营将陷入困境，迫切需要国家层面出台详细的法规制度以解决管理费续缴的问题。2.殡葬设施维护经费执行机制缺失。由于殡葬设施维护费用较大，受制于当地财政经费拨付水平，经常面临维护经费不足的问题。同时，由于经营性公墓护墓基金监管和使用缺乏强制性约束机制，导致墓园在开发结束后难以收取护墓基金以及护墓基金使用不规范。此外，由于村民自组织机制不完善、资金来源渠道单一，农村公益性殡葬设施难以持续运营，在骨灰安葬与退出、规范管理、设施维护等方面存在较大问题。（三）殡葬设施保障机制不健全1.殡葬设施减碳激励机制不健全。实现殡葬设施绿色低碳高质量发展是积极稳妥推进碳达峰碳中和的要求之一，但一些地区在推行强制火化政策的过程中，重火化轻安葬，盲目追求高火化率指标，无视节地生态安葬设施的建设与管理。生态安葬的标准、基础设施建设的规划、节地生态的奖补制度等方面均不完善，未建立奖励绿色殡葬、惩处高碳耗殡葬的奖惩机制。42.殡葬设施执法能力不强。2012 年修订的 殡葬管理条例 删除了 国务院关于殡葬管理的暂行规定 中违规土葬以及强制火葬的内容，现实中殡葬管理部门及执法人员惮于社会反弹以及基层治理能力相对不足，在查处违规土葬时“底气”明显不足。加之行政执法与司法强制执行衔接不畅，主管部门执法力量薄弱，一些地区没有设置专门的殡葬执法机构，而是在民政部门内设置社会事务处（科、股）对殡葬业进行监管。在执法能力不足的情况下，违规土葬、逃避火化、私埋土葬等问题依然存在。3.殡葬行业人才资源不足。受制于传统文化观念，殡葬从业人员的职业认同感相对不高，难以充分融入社会，殡葬从业者心理健康问题突出。此外，殡葬行业的经济收入优势逐渐弱化乃至丧失，殡葬行业难以吸引到优秀人才，从而制约殡葬行业的发展。四、新时代殡葬设施均等化发展的改革路径（一）坚持以人民为中心的改革导向以满足人民群众殡葬需求为导向，把群众的满意度作为指引、评价、检验殡葬设施发展的最高标准。加强殡葬设施规划顶层制 132度设计，坚持处理好最广大人民群众的根本利益、现阶段群众的共同利益、不同群体的特殊利益与殡葬法律法规、殡葬改革之间的关系，确保人人享有公益性基本殡葬服务。应明确国家福利在殡葬设施中的主导地位，建立殡葬设施福利体制架构，包括福利立法、政策制定、制度建设、资源配置等。建立健全城乡统筹的殡葬设施服务体制，殡葬公共服务设施规划和建造重点向农村以及欠发达地区倾斜，减轻群众的经济负担，保证“逝有所葬”，确保殡葬供给的底线公平。（二）推进殡葬设施资源科学规划如果在人口死亡数量远远超出现有殡葬服务设施供给能力的时候再行规划设计、建造殡葬设施，那么殡葬基本公共服务的供给数量和质量将无法应对人口老龄化带来的死亡人口数量激增，人口老龄化将会挤占殡葬基本公共服务，产生“拥挤效应”，从而降低殡葬公共服务水平。因此，有必要建立城乡殡葬规划制度，结合人口中长期变化以及老龄化趋势，制定殡葬事业发展计划、殡葬用地计划、殡葬重大设施建设计划。建立殡葬设施土地利用总体规划以及城乡殡葬设施规划动态机制与程序，统筹管理城乡“一盘棋”殡葬设施（见图 3），完善城乡殡葬救助体系与福利制度，加强节地生态安葬基础设施建设规划，大力推进公益性公墓、公益性骨灰堂的建设，加大对农村地区、革命老区、民族地区、边远地区、贫困地区殡葬设施建设的支持力度，增进殡葬事业发展的长远利益和公众利益。（三）推进殡葬基础设施均等化发展1.确保公民平等享受殡葬基本公共服务。殡葬设施的建设与发展应突出殡葬目标和公众需求两个导向，结合国家社会服务管理创新总体发展战略，以实现城乡、区域、群体间殡葬公共服务均等化为目标，加快建成覆盖城乡、功能完善、分布合理、管理有效、水平适度的殡葬基础设施体系。在坚持殡葬基本服务公平的基础上兼顾效率，承认不同地区间、城乡间、群体间存在合理差别，优化殡葬资源配置，实现公平与效率的有机结合。2.明确殡葬设施的产权属性。完备的产权包括使用权、收益权、支配权、让渡权等。公共服务设施的产权界定是公共资源配置帕累托最优的前提。明确基本殡葬设施和选择性市场殡葬设施的提供主体，实施行业许可，对基本设施所有者的投资予以补偿，促使其实现产权收益，特别是在法律上要明确殡葬公共设施资源的产权边界。对于选择性殡葬服务，应按照市场规则界定产权属性，防止殡葬设施全面私有化。殡葬设施产权不清晰会造成公共租金流失、使用权滥用以及垄断、投机、寻租等问题。3.健全殡葬设施均等化机制。完善与基本殡葬服务相配套的殡葬公共服务设施，并图3殡葬设施规划体系 133在三个要素上推动殡葬基础设施均等化：规模经济性，只有在基本殡葬服务形成一定市场与经济规模的时候，服务创新才能进一步降低成本并获取社会收益；技术经济性，随着城镇化与人口老龄化，人口集中度提升，要求提升殡葬服务效率以获取潜在效益；收益刚性，制度创新的前提条件是预期的制度创新收益必须大于预期成本。（四）提升殡葬设施运营效能1.提升殡葬设施服务功能。加强殡葬设施设计与使用的衔接，提高殡葬设施的现代化服务能力。严格限制公墓墓位占地面积，融合殡葬服务与现代人居休憩环境，考虑不同人群的服务需求，针对老年、儿童、妇女等不同群体的特征设计与配置设施设备。2.创新殡葬设施运营模式。整合殡葬设施资源，推进与遗体处理密切相关的遗体接运、存放、火化、骨灰寄存等多功能、整合式的服务，协调殡葬设施的设计建设、服务管理、信息与调度、保障与控制等系统功能。建立殡葬设施创新投资风险补偿制度，支持殡葬创新成果转化、创新平台建设、知识产权开发。建立面向办丧群众和服务管理人员的快速服务反应机制，将以传统产品为中心的殡葬设施运营模式转变为以群众需求为中心的公共服务模式。3.增强殡葬设施运营效能。加强政府部门协同合作，破解因部门与职能分割导致的行业管理碎片化问题，建立起系统、智能、多层次的殡葬设施运营管理体系。推进遗体、骨灰智能化跟踪管理制度，从源头预防乱埋乱葬行为。实施骨灰监管人周期性向骨灰存放主管部门确认特定骨灰存放需求的模式，降低殡葬设施运维费用和运行成本，提升公共资源的有效利用率。（五）完善殡葬设施保障制度1.健全殡葬设施公共财政政策。建立殡葬公共设施财政投入机制，出台火化设施燃油补贴政策。适应农村人口老龄化与城乡公共服务一体化的需要，探索能够保障农村殡葬基础设施建设和公共服务开支来源的办法，加大财政对农村殡葬基础设施转移支付力度5，强化农村殡葬设施的公益属性，解决火葬给农村群众带来的经济压力。2.建立殡葬设施公益补偿政策。针对殡葬公共设施规划、建造、运营中的邻避现象问题，采用参与式决策，根据居民经济生活受影响的程度予以补偿，建立对邻近殡葬设施的居民的补偿制度，消除邻近居民和公众在边际收益、边际成本上的差异，矫正外部不经济。3.实施殡葬设施运营管理人才政策。改善殡葬从业者的工作条件，加强从业人员与社会的交流，破除对殡葬从业者的歧视、偏见、排斥，营造理解、尊重殡葬从业者的良好社会氛围，增强其职业荣誉感与行业认同感。五、推进殡葬设施均等化发展的改革措施（一）加快殡葬行业体制改革1.加快殡葬立法进程。加快完善并修订实施 殡葬行业管理条例，完善殡葬准入、殡葬经营方式、社会参与、殡葬改革方式、殡葬监管方式和手段等制度体系；立法确定医疗机构太平间的非殡葬设施定位以及禁止医疗机构开展殡葬服务活动；明确社会力量投资、建造、运营殡葬服务设施的范围及要求；建立经营性公墓退出机制与选择性殡葬服务行业反垄断制度，为推动殡葬改革提供更加强有力的法律支持。2.推进殡葬行业管办分离改革。破解行业服务与管理主体角色矛盾，明确殡葬设施所有者与经营者的权、责、利，推进政府主管部门对殡葬事业的管理从微观转向宏观，从部门利益的博弈者转为社会福利的调节者；分类推进殡葬事业单位改革，逐步形成公益目标明确、资金投入多元、监管制度完善、治理结构规范、运转高效的运行机制。3.完善殡葬设施监督与评价制度。第一，加强殡葬设施执法监管。加大违法违规建造、改造、使用殡葬设施的处罚力度，加强殡葬服务权益保护，明确价格主管部门与殡葬管理部门的执法权限和处罚权限，有效保 134障殡葬设施的运行能力。第二，建立社会参与的殡葬改革评价制度。拓宽社情民意表达渠道，引导群众参与殡葬改革决策，增强政策的有效性、合理性及科学性，完善殡葬设施管理评价标准，加强对殡葬设施的建设投入、服务效益、生态效益、文化效益的综合评价。（二）完善殡葬行业管理体系1.明确政府基本殡葬服务职能。殡葬具有典型的地方习俗特色，受众范围也有限，政府提供的基本殡葬服务应按其受益范围明确提供主体及其支出责任，从而保证殡葬公共服务的成本与收益相统一，防止因居民对公共服务需求的差异而导致的效率损失。2.平衡殡葬设施用地关系。针对分税制下土地管理制度以及“平坟”“迁坟”所导致的问题，平衡殡葬设施用地与土地利用总体规划的关系，防止一味通过“平坟”“迁坟”等方式来获取新增建设用地指标的做法。强化殡葬设施用地管理，明确建设公益性公墓由县级以上地方人民政府民政部门提出方案，报本级人民政府审批的要求。3.加强殡葬设施定价管理。依据殡葬服务设施功能及服务类别，合理确定基本服务和选择性服务的范围，制定严格的殡葬设施使用收费管理规范。实施殡葬设施收费公示制度，加强公墓墓穴使用合同期满后继续使用维护管理收费规范，明确经营性公墓应从墓位销售额中提取用于墓位维护的储备资金。（三）推进殡葬设施供给侧结构性改革1.完善社会力量投资殡葬设施的制度。推行政府购买、特许经营、服务外包等服务供给方式，制定准入、资质认定、登记审批、招投标、服务监管、奖惩激励、退出等操作办法，引导和规范社会力量进入法规允许的殡葬服务领域。完善政府向社会力量购买殡葬服务的制度，支持社会力量公益捐赠殡葬设施，提高殡葬资源的配置效率。2.建立殡葬设施市场化负面清单。殡葬公共服务作为既定目标下的经营与服务活动，其市场化需要具备一定的政策条件：对完全公益、事关全体公民的殡葬服务活动实行管制，但也要避免低效率、资源浪费、官员寻租等现象；为避免政府直接供给效率低和政府机构膨胀，可委托第三方组织供给并形成契约关系，实施政府购买政策。3.实施殡葬设施技术标准。为应对突发事件应急处置灾难事故以及满足低碳控制进程的要求，制定强制性殡葬设施国家标准，明确经营性公墓配备节地生态安葬区的空间比例。加强国家标准的实施贯彻力度，禁止建造不符合国家技术标准的殡葬设施，推进陈旧设施更新改造。（四）推进殡葬设施低碳化改革殡葬设施建设对于土地的需求应在保障我国基本农田不受破坏的基础上获取，推进从“入土”向多元形式转型。因此，建议实施殡葬设施减碳扶持政策，明确节地生态葬式奖助的资金保障、奖补程序、标准、范围、方式。提倡“绿色殡葬”如植树葬、花葬、草坪葬、海葬、深葬等，使绿色殡葬理念成为全社会共识的价值观，促进人与自然的和谐关系。兼顾环保与丧礼传统，推行遗体处理与火化评标制度，开发使用以可降解材料为原料的经济适用型葬具和遗体包装物等绿色殡葬用品，利用生物降解技术解决遗体土葬问题。协调殡葬公序与民俗，坚持法律规范与民间文化相协调的原则，在法律与民俗之间寻找平衡点，开发“家庭追思会”“网上祭奠”“代客祭奠”等方式，缓解集中实地祭奠而引发的交通、安全、环境等社会问题，实现节约土地与尊重民俗的双赢，推进人与自然的和谐关系，实现可持续发展。6（五）强化殡葬设施文化传承功能殡葬文化对公众的影响极为深刻，也影响了社会公众对殡葬设施的认知与态度。建议制定殡葬设施科普教育功能评价规则，注重挖掘殡葬设施教育资源，评审建立殡葬设施生命教育文化基地，依托殡葬设施，开发丰富多样的生命教育活动。开发殡葬文化资源，将公墓建成集墓葬、祭奠、休闲、教育为一体的人文纪念公园，抵制和清理不良的殡葬文化现象，加强殡葬精神文明建设。契 135合新时代需要，推进葬式、葬仪、祭奠创新，加强生死观教育和生命教育，强化殡葬设施的文化传承使命，提高公众对殡葬设施的服务支持与文化认同。注释 数据来源：中华人民共和国民政部官网，民政事业发展统计公报（19992021年），https：/ 陈蜀西.现代性语境下安仁镇公共文化空间流变研究D.成都：西南民族大学，2021.2 蒋悟真.殡葬改革的法治挑战及应对 J.政治与法律，2021（10）：107-119.3 吴 飞.论 殡 葬 改 革J.开 放 时 代，2022（1）：148-165+8-9.4 郭林.中国殡葬服务：核心问题与发展思路 J.社会保障评论，2020（3）：90-106.5 薛金礼.农村基本公共服务均等化的现实困境与破解之道 J.理论导刊，2016（3）：74-76+95.6 汪俊英.公域与私域之辨以殡葬方式的选择为视角 J.学习论坛，2013（4）：76-80.Research on the Equal Development of Funeral Facilities in China from the Perspective of Funeral ReformTIAN Xin-chao1，ZHOU Xue-mei2（1.Management College,Guangdong Polytechnic Normal University,Guangzhou 510665,China;2.101 Institute of the Ministry of Civil Affairs,Beijing 100070,China）Abstract:Fairness,non-competition,non-exclusivity,and externality are characteristics of funeral facilities,and equal development is a prerequisite for them.The level of development of funeral facilities in China has increased recently,but there are still issues like an imbalance in the supply and demand for funeral services,weak institutional frameworks for the funeral business,and a dearth of funeral facilities.We should uphold a people-centered orientation,encourage layout planning of funeral facilities,enhance their operational effectiveness,and perfect their protection system if we want to support the equal development of funeral facilities in the new era.To this end,it is advised to speed up the institutional reform of the funeral industry,enhance its management system,encourage structural reform of the supply side of funeral facilities,and promote the low-carbon and civilized growth of funerals.Key words:funeral reform;funeral facilities;equal development（责任编辑：丹萍）136