论法官考评制度对司法裁判能力之影响.doc

./法官考评制度对司法裁判能力之影响何谓司法能力?司法界并无统一的界定，有广义和狭义各种理解。通说认为人民法院的司法能力是指人民法院在党的领导下，履行宪法、法律赋予的依法独立审判职责，依照科学的现代司法理念，遵循司法审判工作规律，依照法律规定，促进司法公正，维护司法权威，在全社会促进公平正义的水平和能力。法官的司法能力，也称为司法裁判能力，是指法官在司法活动中应当具有的认识、了解、分析、解决或确认与法律关系密切的事实纠纷的基本素质和基本能力，集中表现为法官运用法律解决和处理各种案件的能力。司法能力具有丰富的内涵和外延，司法道德、司法品格、司法方法、司法环境、司法效率、司法质量、司法效果等均属于这一范畴1。法官是司法活动的具体实践者和司法能力的具体体现者，法官队伍的整体素质，直接决定着法院整体的司法能力2。从20世纪初，清廷命沈家本等人修订法律开始，中国法制现代化的脚步初迈;20世纪下半期，法律虚无主义又一度盛行3。新中国成立后，由于受苏联影响，为实现对敌对势力的镇压目的，对法官的要求仅是革命意志坚定，没有职业技能、裁判能力的要求，复转军人大量涌进法院，工人也可被招考，甚至法院中的打字员、司机可以转干，均成为了法官，法官群体职业素质的大众化，总体裁判能力不高。只是近二十余年，经过正规科班训练的大中专院校毕业生才有所增加，法官队伍还处于裁判能力高下不一、良莠杂处的状态。受过完整专业教育者与毫无专业教育背景者工作在一起，不同背景、不同出生、不同专业化水平的人们难以获得知识和语言的沟通，难以达成职业伦理准则上的共识。无法形成“法律解释共同体”，裁决的形式合理性与实质合理性不能很好地统一起来。职业道德水准不高，自律意识不强的现象也在所难免。由于历史原因及诸多因素的影响，许多法院、法官的司法能力仍没有达到人民所期待的水平。目前，社会公众对法官职业的高期望值与法官群体司法裁判能力提升进度方面的矛盾越来越明显地显现出来。由于仍然没有建立起一支与“公正与效率”法官工作主题相匹配的高素质法官队伍4，司法裁判能力较低，主要表现为正确适用法律的水平还不够高，解决矛盾的本领还不够大，公正裁判的能力还不够强，司法作风还不够过硬，人民群众反映强烈的一些案件裁判不公、效率不高等问题还没有彻底解决，少数法官办“关系案”、“人情案”、“金钱案”的现象还屡禁不止5。如柯克所言，法官乃法律之喉舌6。德沃金称法院是解释和界定法律规则，并把这种规则适用用于社会生活之中的中心机构，是“法律的帝国”的首都，法官正是帝国的王公大臣。他的价值倾向，行为方式等等对于法律的任务在现代社会中法律任务的核心内容便是社会正义的实现的完成，至关重大7。法官是社会冲突的权威裁决者社会弊病的专业治疗者，社会正义的最终维护者。起诉到法院需要法官审理的案件，都是一般人无法自行解决的，较为复杂和严重的问题。在一定意义上一个被普遍信赖的有效的司法机构是社会的减压阀，它对于社会的自我完善和良性发展具有不可替代的作用8。如果说法院是社会正义的最后一道防线，那么法官就是这道防线的守门人9。公正的法律若要不打折扣地得到实现，直接取决于执行法律的法官是否具备必要的职业能力和职业道德品质。职业能力、提高司法能力是人民法院应着力追求的一个重要目标，“有能才有威”，如果司法能力不强，社会成员的合法权益就不能得到有效保护，纷争就不能及时得到平息，司法权威就越会得到人民群众的认可，社会公平和正义就难以实现10。司法并不是每个人都能胜任的轻松活，由普通人直接来执法或直接操纵审判过程就像由普通人直接行医或控制医疗过程由普通人指挥军队，控制军事专门技术一样，都是不大可能的11。如果我们不能够造就一大批尊重规则、追求正义、裁判能力强的法官，并且让这样的法官来操作法律的程序，那么制定再完善的法律规范，设置再合理的司法制度，最终结果仍将是徒劳无益的12。如何提高司法裁判能力?由于国家的重视和采取措施，如全国大学法律院系和招生人数的扩大，法院系统的业余法律大学和夜大学、函授大学的开办，以及各种培训、轮训，法官之间的庭审观摩和新老同志“一带 一”等活动提高了一些司法裁判能力差的法官的水平，使全国法院干警的素质普遍有了一个大的提高，但距建设一个强大的社会主义民主和法制国家的需要还差得很远。学者及实务界对此见仁见智，有希望通过培训、有的要求竞争上岗，通严格的考试与考核选任，但说得最多的，或是论述到根源，论者往往是必称体制问题，存在“体制一改解千愁”的想法13。然而，改变司法体制并非一蹴而就的简单小事，必须依赖于社会整体的发展与进步、大的国家政治体制的变革，亦非法院本身力所能逮，制度建构也仿佛积薪，需要累积性的努力，不能一味地寄希望于所谓根本性的改革。外部体制的改革丝毫不能代替司法机关内部工作机制的改革与完善。其实制度所面临的若干大问题常常与小制度建构方面的缺陷有关，内部制度不完善，即使有好的体制，抽象的大体制经不住与之相悖离的具体小制度的掣肘和抵消，加之一些配套观念不能确立，也会出现了种种实际效果上的缺陷，造成了体制设计者的美好构想不能够兑现于制度运作的实际，人民法院通过改革自己的内部制度也是大有可为的14。笔者以为，人民法院建立科学的考评制度，有利于司法能力的提高。考评即是考评主体通过一定的方法对考评客体进行调查研究检查考验、作出相关评定并使用评定结果的过程15。相应地，法官考评就是指国家审判机关根据有关法律规定，通过一定方法和的客观标准对法官进行调查研究、检查考验，对法官的审判工作实绩、思想品德、审判业务和法学理论水平、工作态度和审判作风等作出相关评定结果并以此作为对法官奖惩、培训、辞退以及调整等级和工资的依据的并使用的过程。按照法官法规定，法官是依法行使国家审判权的审判人员。文中若无特别提示，本文所称法官是法官法规定的裁判法官16。概括而言，科学的考评制度对法官的裁判能力具有以下功能：1、引导功能，促进法官提高裁判能力：制定有利于提高法官裁判能力的考评标准并进行科学运用，把考评的结果与法官的切身利益进行挂钩，用利益杠杆引导被考评人达到考评的标准，使被考评法官知道自己优在何处、有何不足，以此来促进法官提高裁判能力。法官除受自己的职业性的影响外，他首先为要正义、为保护公民权利而斗争，也受普通人性的影响，也要在世俗社会中生存，正如托克维尔所言:“我不想说法学家的这些本性已经顽固到足以把他们死死捆住的地位。支配法学家的东西也和支配一般人的东西一样，是他们的个人利益尤其是眼前利益。17”2、客观评价功能：如果说科学考评是法治的话，没有科学的考评制度，法官的裁判能力评价或者论资排辈，或者吃“大锅饭”，功过不明，干与不干一个样，干好干坏一个样，能力高低一个样;或者由领导按照关系远近、个人好恶任意确定，无疑就是人治，结果严重挫伤法官的积极性，降低司法产品的质量和工作效率亚里士多德曾言：“相对于一人之治来说，法治更为可取。18”科学考评则会对达到或超过标准的给予利益奖励，达不到标准的予以惩处，以客观的标准代替主观的臆断和揣测。3、区分及选拔功能：根据被考评个体的差异，不同裁判能力的法官可以被分成不同的类型或级别，例如按照不同划分标准，可以将法官区分为廉洁型法官和不廉洁型法官;优秀、称职和不称职等。我国制定法官法目的之一是为了提高法官的素质。通过科学的考评，将裁判能力低下，不适合从事审判工作的同志调离审判岗位。正如乔治华盛顿所说：“要选拔最胜任的人来承担解释法律和分配正义的职责，一直是我极度关心的不变主题。19” 1998年的评定法官等级实施办法，评定的基本依据就是行政级别和工作年限。这样的评定使法官等级行政化，与行政级别没有实质性的区别。因此，对法官等级的评定工作需要进行改革，重新制定科学的评定标准20。最高法院近年来进行的审判长选任制也遇到这种问题，如何才能保证是真正德才兼备，既具有良好的道德素质，有具有较强的专业知识水平和裁判能力的人士呢?通过科学的考评制度可以达到，也可以防止以人际关系作为评判的标准。有些学者诟病目前法官队伍是庞大的群体，难以确保其素质，应该将法官数量限制在一个合理的规模之内21，现有法官如果通过自然淘汰的方式，至少还要经过20年左右的时间22，可以根据考评结果进行淘汰，这样还能鼓励先进，鞭策后进，增强法官的工作责任感。4、管理约束功能：孟德斯鸠说过：“一切有权力的人都容易滥用权力”。柏拉图也曾说：“假若给圣人和小人同样的无制约的力量，就会发现，他们都会跟着利益走。23”缺少科学考评作为依据的管理往往由领导说了算，导致一些领导恣意用权，关系好的，少劳也可多获，与领导关系不好的多劳而少获。而且，由于司法能力和素质高下不一，素质低下的法官更加容易腐败，这种中国特色的国情要求在现阶段仍要加强管理。科学的考评有利于优化组合，激励和制约法官勤勉工作、挖掘内在潜质，恪守职业道德，提高司法裁判能力。法官的考评制度具有专门性和困难性，涉及到法学、数学、管理学、计算机、统计分析等多学科的知识和领域。科学的考评制度无疑是十分复杂而繁琐的，往往效果达不到预期目标，或者事倍功半。如果是形式过场，没有任何效果，不如不实施。或者粗疏处理，任意确定考评指标，违背客观规律，反而可能贻害无穷24。上述功能是科学的考评制度所具备的功能，现实中的考评是双刃剑，考评标准不科学、使用不正确则可能误入歧途，可能使法官裁判能力降低，不能正确评价法官，或者违背司法规律对法官进行管理。必须根据一定的绩效标准，采用科学的方法，对法官的工作完成情况、职责履行程度、司法裁判能力等进行定期的评定，并将评定结果反馈给法官，考评结果应该作为提职晋级、岗位调整(法官的合理分流)、工资晋升、奖金发放、奖励惩罚、评先评优、教育培训等最重要依据。文章来源：中顾法律网 (免费法律咨询，就上中顾法律网）