不合理上访与信访体制改革研究应用.doc

不合理上访与信访体制改革研究
不合理上访是上访者提出非合法、过高诉求或者在上访过程中使用偏离信访制度文本规定上访方式上访行为。它重要体现为谋利型上访、全能型上访、过激型上访和精神病上访等四种类型。近年来，不合理上访呈现不断蔓延之势，给信访工作带来诸多不利影响。为变化这一局面，需要建立信访分类治理体系、改革信访考核制度、整合信访机构资源和矫正过于泛滥权利话语。
　 近十近年来，国内社会转型步伐加快，社会矛盾冲突加剧，全国信访总量长期处在高位运营态势。对于当前信访治理困境，学界主流解释都以为是由于利益表达机制不健全、信访渠道不畅导致。她们都将目光聚焦于维权型上访，[1]关注那些在维权过程中遭遇诸种困难和阻碍上访者，并由此衍伸出对现行利益表达机制批判。咱们承认，现实当中的确有诸多上访者在维权时遭遇了各种挫折，有甚至为此而付出了沉重代价。但是，咱们也应看到，同样有某些上访者在上访过程中屡屡获利，甚至将上访作为一种职业或者谋生手段。[2]p188这些不合理、谋利型上访者在当下社会中不但没有减少，反而呈现不断蔓延之势。[3]日渐蔓延不合理上访已经严重影响了信访治理工作绩效。大量资源被投入于“花钱买平安”、“人民内部矛盾用人民币解决”维稳“怪现状”之中。这样维稳方式又反过来进一步刺激和滋生了更多不合理上访，形成恶性循环。因而，对当前信访治理困境研究，就不能仅仅局限于维权型上访或者合理、合法上访行为，而应将不合理上访纳入研究视域。如此，方能为信访问题提供一种全面、客观解释途径，才干制定出科学合理对策办法。本文先探讨了当前不合理上访诸种体现，尔后分析不合理上访生成和蔓延内在逻辑，进而提出改革信访体制、走出信访治理困境对策建议。
　　一、不合理上访体现
　　所谓不合理上访，指上访者提出非合法、过高诉求或者在上访过程中使用偏离信访制度文本规定上访方式上访行为。国务院颁布《信访条例》第三十二条第三款对不合理上访及其处置方式做出了明确规定：“祈求缺少事实依照或者不符合法律、法规、规章或者其她关于规定，不予支持。”在现实中，不合理上访重要体现为如下几种方面。
　　（一）谋利型上访
　　谋利型上访有两层含义，一是跟维权型上访相对，指积极积极地争取和谋求利益行为，从而区别于在自身利益遭受侵害后为了维权而上访行为，这是其中性层面含义；二是特指某些以谋求不合法、不合理甚至不合法利益为主线目上访行为，这些上访者往往将上访当作一种谋利手段。上访目就是为了捞取钱财或其她资源。在本文中，咱们特别关注后一种含义谋利型上访。
　　在实践中，有上访者提出利益诉求无任何事实或者政策法律根据，但她们还是规定政府有关部门满足。有些上访者提出诉求虽然有一定事实和政策法律依照，本来可以酌情解决，满足其一定限度规定，但是她们在上访时漫天要价，诉求远远高于本应得那一份。最后，政府还是不得不满足她们过高规定。谋利型上访极端体现就是上访专业户，即那些经常以上访作为谋求利益手段甚至依托上访谋生人。江华市余陵区桥镇大湾岭村杨云发就是这样一种典型。[2]p195杨云发自己无业，用别人话说就是靠上访谋生。从开始，杨云发踏上了上访之路，始终至今，她几乎每两个月就要去镇里、到区里或者市里上访。，杨云发继续到区政府和区民政局上访，规定给她有正式工作儿媳妇安排一种城乡低保名额。为了保险起见，杨云发还跟区民政局长订立了合同书，双方合同商定：民政局长保证给她一种低保指标，杨云发自己也保证只要获得低保指标，后来永不上访。截至4月，杨云发已经通过重复上访获得共计5个低保指标，涉及2个城乡低保和3个农村低保。6月，杨云发还找到桥镇武装部长陈克强规定镇里帮她评比全国道德模范。杨云发曾跟笔者谈到：“（评道德模范）目是要搞点钱用，没有其她意思。”她甚至坦言：“只要给票子，我就喊共产党万岁。”“只要钱，不要面子。”在底到上半年不到3年时间里，杨云发找过各级领导干部已经不少于30人，上至市委常委、区委书记下至村支部书记无所不找。如今，杨云发已因上访而扬名余陵区和桥镇。
　　除了杨云发之外，在桥镇被乡村干部视为难缠上访专业户至少尚有10各种。另有其她某些上访者尽管不是上访专业户，但有时候也通过上访要挟政府来谋取利益。有农民上访是为了强占她人利益，有是为了从政府获取诸如低保、钱物照顾。在桥镇，甚至还浮现了专门收取“劳务费”替她人上访告状中介。[2]p194
　　近年来，谋利型上访正呈不断蔓延之势。田先红在桥镇调查表白，-桥镇谋利型上访案件较1997-之间上升了16.51%。[2]p110肖立辉调查也发现：“在某些地区，甚至有某些人运用政府这一心理，以上访为手段要挟地方政府、谋取利益，逐渐发展成为‘信访经济’，导致了非常恶劣影响。”[4]另据江西经济社会发展重大招标项目“江西当前面临突出社会矛盾与创新社会管理研究”课题组在江西全省范畴内抽样问卷调查数据显示，被调查者在回答“您以为当前不合理上访严重限度”这一问题时，选取“诸多”和“较多”答案所占比例分别为6.6%和29.1%，两者共计高达35.7%。某些信访实践部门工作人员对谋利型上访现状甚为担忧。江西省信访局工作人员预计说：“当前到北京上访里面有50%都是规定过高、诉求不合理。”[5]尚有人以为80%到北京上访都是无理。[6]谋利型上访日益蔓延，已经极大地影响和冲击着既有信访体制。甚至有学者以为，当前上访产业已经初现雏形，必要引起高度注重。[2]p226
　　（二）过激型上访
　　国家《信访条例》对信访过程中种种不当和过激行为做出了明确限制性规定。该条例第二十条规定：“信访人不得有下列行为：（一）在国家机关办公场合周边、公共场合非法汇集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通；（二）携带危险物品、管制器具；（三）侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员，或者非法限制她人人身自由；（四）在信访接待场合滞留、滋事，或者将生活不能自理人弃留在信访接待场合；（五）煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵她人信访或者以信访为名借机敛财；（六）扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全其她行为。”
　　但是，在现实中，某些人上访时经常采用种种过激行为，例如打骂工作人员、长期在政府部门滞留、身挎农药瓶和炸药上访、在公共场合聚众闹事、摆设灵堂或者采用自伤、自残甚至自杀行为等。对于行为过激型上访，应当辩证地、一分为二地看待。一方面，有一某些人的确是由于自己合理诉求、合法权益长期未能或者无法得到满足，心中积满了怨气，在万分愤怒状况下采用过激行为。对于这某些上访者，咱们要对其行为予以同情性地理解，积极采用办法解决她们问题。实在无法解决，要做好解释工作。同步，对于她们过激行为要进行耐心地教诲和劝阻。尽管她们诉求有合理成分，但是若采用过激行为，导致一定甚至严重后果，则会往不合理方向转化。另一方面，也有某些人故意采用过激行为，扰乱社会秩序，以此逼迫、威胁政府注重和满足自己不合理诉求。对于这一某些上访者，应当先对其过激行为进行劝阻，如果劝阻无效则在恰当状况下应采用强制办法，不能为了“维稳”而一味妥协退让，满足她们不合理、不合法诉求。
　　采用过激行为是上访者把自己诉求问题化一种方略[7]p317。由于上访者数量众多，上访者需要凸显自己问题重要性，以引起政府官员注重，提高问题获得解决也许性。为此，上访者更倾向于采用种种非常规甚至过激上访行为。近年来，过激上访行为数量比此前迅速增长，导致越来越普遍示范效应。有过激上访抗争行为甚至在国内外产生了重大影响。例如，9月在江西省宜黄县发生拆迁钉子户“自焚案”、5月26日同样在该省抚州市发生拆迁户连环爆炸案，都是上访抗争行为极端化体现。
　　某些上访者故意采用极端上访方式来要挟政府满足自己不合理利益诉求，甚至还夹杂着灰黑势力等不法分子参加。中共湖北省H市委宣传部某副部长讲到：“当前农民上访已经成为基层最大问题。只要死了人，虽然自己打架死人，农民也找政府闹。逢死必闹，闹事就是要政府给钱。当前黑社会介入死人闹事事件中，黑社会帮你策划，产业化经营，收入（指政府给钱）提成。她们组织上街游行，每人每天50元，一包烟。任何事情她们都组织老头老太太堵政府大门，毫无办法。”[8]原本，许多问题可以根据法律制度、通过理性协商加以解决。这些上访者涉及某些不法分子抓住地方政府胆怯民众上访闹事软肋，只要出事就找政府缠闹，将死者尸体抬到政府，动员老人妇女堵门，竭力扩大事态影响，以此逼迫政府就范，从中谋求更多利益。本来政府并不负有直接责任，但迫于群众压力，最后不得不“花钱买平安”，对当事人进行补偿。这又反过来进一步刺激了过激型上访行为滋生，诱发越来越多人上访时采用过激行为来使自己诉求问题化，并被某些欲图谋利不法分子运用。
　　（三）全能型上访
　　所谓全能型上访，指上访者提出诉求不切实际，政府完全无法满足，或者本就不属于政府管辖职责范畴。这些上访者实质上将政府视为无所不能、无所不论全能型政府[9]p68-72，故谓之全能型上访。跟谋利型上访不同，全能型上访者自身没有明显、强烈主观谋利意图，她们只是将自己不合理诉求视为政府理所固然义务和责任。用她们话语表达即为“这就应当是你政府干事”。在这些上访者潜意识里，只要自己遇到困难，就可以规定政府解决。“凡事找政府”成为她们一种身体无意识。
　　笔者调研时经常理解到许多全能型上访行为。例如，有人老婆在外打工时发生婚外情跟别人跑了，丈夫去找镇党委书记规定解决。[2]p228有人小孩办理出国留学手续时，被中介骗了一笔钱，规定政府补偿。尚有人家里电线断了，要政府出面找人帮忙修好。甚至尚有人儿子娶不到媳妇，也要政府负责。[2]p188-192从事实上看，这些全能型上访者的确在生产生活中遇到了困难，或者权益遭受了损害，自己又倍感无力解决，故而规定政府出面解决。她们遭遇值得同情和理解。但是，她们问题和诉求很也许不属于政府职责范畴内之事，政府也无法解决。这些全能型上访者以自己各种困难为由规定政府肩负无限责任，显然是不切实际。政府不也许事无巨细、无所不论、无所不包。若政府不分青红皂白、无论上访者何种诉求都一概满足，必将大大增长自己承担，酿成无法收拾恶果。同步，这样治理方式也跟建构当代国家主线目的和规定相悖。在当代国家里面，政府应当是一种职能范畴边界清晰、有所为有所不为政府，而不能揽起所有职能和责任。
　　（四）精神病上访
　　不言而喻，精神病上访即指那些或多或少患有精神疾病上访者。此类上访者往往没有什么明确诉求，她们只是到政府部门走一走、逛一逛，发发牢骚，骂一骂工作人员，而后拜别。也有某些精神病上访者诉求非常稀奇古怪，提出某些异常滑稽规定，让信访工作人员捉摸不透。精神病上访从来都是国内信访治理工作领域中一种重要问题。早在建国初期，信访制度正式确立不久，就浮现了精神病上访现象。据刁杰成抽样记录，1955年，精神病和无理取闹上访者占来访总数3.7%，1956年和1957年这一比例上升到8%。[10]p73在当下乡村社会，也时常有某些精神病人活跃在基层信访治理领域。申端锋在河南省和平乡调查时，就理解到5起精神病上访案件。其中，有一位70多岁精神病上访者段保和，上访历时十近年，在本地几乎人人皆知。她因经常去乡政府反映说“要在和平乡进行原子弹实验”而被本地人取了个绰号叫“原子弹”。[11]p242，北京大学孙东东专家因出言“99%来京上访者均有不同限度精神疾病”而引起整个社会舆论哗然。虽然她话语有些夸张，但是精神病上访者存在却是一种客观事实。
　　精神病上访给信访工作带来了很大困难。一方面，对于精神病人，政府部门必要照看好，要为她们安全和健康着想。另一方面，当精神病上访者滞留公共场合、扰乱社会秩序时，又必要对她们进行控制。这让信访工作人员相称为难。刁杰成曾讲到：“这些来访人长期滞留北京，并有越轨行为，这某些人数量不多，但能量大、危害大，胡搅蛮缠，严重地影响了机关工作秩序和上访程序，以及社会治安。”[10]p73申端锋曾经呈现了基层政府在面对精神病上访时无奈与窘态：“每个精神病人都要耗费极大人力财力，上访精神病人影响之大，超过咱们想象。”“基层政府无法对上访精神病人实行有效治理和监控，除了民政救济之外，监控和思想工作均无法凑效。这表白，虽然基层政府能把精神病人从上访者中区别出来，但却无法对其实行有效治理，几种精神病人成了基层政府信访工作焦点，并且耗费了大量人力物力，这对基层政府治理能力构成了一种极大讽刺。”[11]p278-279由此可见，数量虽少精神病上访同样给基层信访工作导致了极大阻碍，牵扯了基层政府相称一某些精力。固然，咱们也不排除某些上访者本来精神正常，但由于在长期上访过程中与政府部门打交道而转变成精神病案例。某些媒体也曾报道过某些地方政府为了息访、维稳而将本来精神正常上访者当成精神病人强行送进疗养院状况。[12]
　　总之，当前各种不合理上访均呈蔓延之势，已经极大地影响和冲击着正常信访工作秩序。若不引起高度注重，很也许导致事态恶化，陷入“不可治理”状态。
二、不合理上访生成和蔓延内在逻辑
　　尽管不合理上访正呈现日益蔓延之势，带来越来越大危害，但是对于不合理上访行为，咱们不能简朴地对她们进行道德化指责和批判，而应从构造和体制方面去探寻其生成深层因素。
　　（一）国家意识形态转型失衡
　　新中华人民共和国成立后，为了巩固政权合法性及体现社会主义体制优越性，党和国家向人民做出了各种各样承诺。国家对人民群众、对社会肩负起无限责任。在这样体制下，“每个人只需干好自己那份工作，剩余事全都由国家来负责。”[13]49-50国家对民众扮演着家长和监护人角色，具备浓厚父爱主义特性。[13]51-52改革开放后，国家职能有所变化，它逐渐从某些详细领域当中退出。但是，作为一种社会主义国家，它依然需要彰显体制优越性，需要兑现诸如“共同富裕”、“小康生活”之类承诺。换言之，国家肩负无限责任状况依然没有主线改观。同步，随着以利益为基本社会秩序建立，意识形态世俗化，社会生活去政治化，导致国家教化能力迅速下降。国家转型不平衡、不彻底，使得国家继续背负着沉重承担，同步又缺少能力来有效应对民众诉求。
　　国家转型失衡，正是各种不合理上访蔓延重要因素。上访者可以援引意识形态话语，占据道德制高点，规定政府满足其利益规定。这些不合理上访者运用党和国家老式意识形态来与政府展开周旋，以社会主义国家意识形态遗产来规定政府承担责任。面对上访者意识形态话语，丧失话语权、背负沉重伦理道义压力基层政府只能以牺牲原则和底线方式来暂时达到息诉罢访目。在这一博弈场景中，政府工作人员说上访者“不讲法”、“不讲道理”，而上访者则指责政府“不为人民服务”、“干部不像干部”，形成“干部说群众不听话、群众说干部不像话”局面。
　　在上访者那里，老式意识形态例如为人民服务、关怀困难群众等，是党和政府天经地义之事。某些不合理上访者运用这些老式意识形态来规定甚至要挟政府承担无限责任，满足她们各种规定，涉及不合理规定。而党和国家转型却规定它从过去无所不包、无所不论全能型政党和政府解脱出来，转变为一种有进有退、有选取性地治理党和政府。由此，在民众盼望与党和国家所推动转型之间存有张力，农村基层信访治理所遭遇伦理困境，正是这种张力难以弥合体现。
　　当前信访治理伦理困境表白，国家政权父爱特性并没有变化。群众依然以老式角色规定党和国家对其负责，规定国家“为人民服务”。这种父爱式政权强调和体现了国家对人民群众深切关怀和爱护，但它同步也带来诸多问题。
　　（二）权利话语泛滥
　　新中华人民共和国前三十年，国家治理“是以‘群众’观念而不是以‘公民’观念为指引思想。‘群众’观念着重某些阶层社会和经济上权利，而忽视了个人自由权利。”[9]p8在“群众”观念指引下，个人利益必要服从于国家和集体大局利益。改革开放后，“公民”观念成为国家改革指引原则，公民个体权利越来越被强调。随着意识形态世俗化和权利话语弥散，各种利益主体被源源不断地释放出来。人们对现实利益高度关注，成为追逐利益原子化个体，形成互相攀比局面。
　　对农民个人权益强调和保护固然是将农民变为公民需要，是建构当代国家需求。然而，当农民从集体解放出来之后，却似乎并没有朝着改革者所设计那样顺利转化为她们所期待公民，而是演变为只讲权利、不讲义务“无公德个人”[14]。原本，关怀群众疾苦，解决群众实际困难，既是《信访条例》明文规定内容，也是社会主义意识形态应有之义。在中华人民共和国这样一种社会主义国家里，关怀困难群众不但具备普通社会保障意味，并且是党代表人民群众利益体现，是社会主义优越性体现。它具备浓厚政治对的色彩。
　　正由于关怀群众疾苦、照顾困难户是一种政治对的，因此，当农民上访规定政府予以补偿和救济时，政府便不能对其规定置若罔闻，否则，就是政治不对的。这样意识形态既为底层民众反映生活困难、表达利益诉求提供了渠道，也给那些希图乘机谋利搭便车[15]者创造了空间。当上访者规定救济时，政府便面临着如何对其反映信息进行甄别难题，如果这一难题无法解决，则很也许被一某些不合理上访者所运用。面对不合理上访者，无奈政府只得用低保、困难救济指标来打发她们，浮现了“农民讲政治，干部讲感情”吊诡局面。
　　（三）压力型信访体制束缚
　　在压力型信访体制中[16]，信访工作任务自上而下层层传递，最后落到了地方和基层政府头上。按照国家《信访条例》第二十一条第三款规定：信访事项按照“属地管理，分级负责，谁主管，谁负责”。换言之，只要某个地方浮现了上访，就必要由本地政府部门负责解决。同步，信访责任考核还被纳入了公务员考核体系，跟官员升迁、任免和奖惩挂钩。一旦信访工作考核不合格，官员就被一票否决，丧失了升迁机会。这样责任追究方式必然给地方政府带来沉重维稳压力。想方设法平息上访、维稳保安成为她们首选。
　　而问题在于，上访者反映许多问题并非地方基层政府所能解决，或者本来就不属于她们职责范畴之内。例如，有政策性问题，需要有国家或者更高档地方政府出台统一政策作为解决根据，而基层政府缺少制定政策能力和条件。尚有许多历史遗留问题，基层政府也往往缺少能力解决。但是，上访者不会为基层政府考虑这些问题，她们只是但愿自己问题可以获得解决。如果基层政府不解决，就继续上访。于是，各种各样上访，既有合理、也有不合理，既有合法，也有不合法，统统都涌向了信访渠道。在现行信访考核体制下，上访必然意味着对基层政府不利。她们必然要对上访案件进行解决，让上访者息诉罢访。对于那些真正有冤屈、权利受到侵害上访案件而言，只要基层政府秉公办事，普通都能妥当解决。面对那些规定过高、诉求不合理以及超过政府职能范畴上访者，基层政府只能想办法给她们一点小恩小惠（例如低保指标、困难救济、安排工作等），让她们暂时息访。当上访者眼见通过上访能获取额外利益时，便容易以上访作为获利手段，从而不断催生和蔓延新不合理上访行为。因此，不合理上访行为产生和蔓延跟压力型信访体制有着密切关系。它在很大限度上是压力型信访体制催生成果。信访体制刚性压力过大，致使地方基层政府失去了回旋空间，为少数不合理上访行为提供了条件。
　　（四）信访治理方式弊端
　　信访制度是具备中华人民共和国特色一种制度。它对于加强民众对官员监督、中央掌握地方实情和密切政府与群众联系都具备重要意义。[17]但是，不可否认是，信访带有一定人治色彩。特别是随着信访机构权力逐渐加大、信访成为一种解决问题渠道而不但仅是反映民情民意方式时，这种色彩体现得更为明显。基层政府在治理上访时遵循特殊主义逻辑，“详细问题详细解决”，这有其合理性和灵活性，但因缺少普遍规则，使得自由操作空间很大。某些敢于上访、闹事人，可以从上访中获取更大利益。这种权宜式治理方式[18]在客观上助长了上访者通过扩大事态影响来谋利主观倾向，形成“会哭孩子有奶吃”、“谁淘气，谁刁难，谁上访，就有好处，就得多”、“有了今天就有明天”恶性循环。[2]p236
　　在与政府互动过程中，某些上访者抓住了政府软肋，拼命提出新过高规定，形成恶性循环。例如，江西省L县一种生猪养殖大户曾经承包一块山林举办养猪场，日后政府因开发需要将这片山林收回，起初协商只给10万元补偿，该养殖户不批准，就到北京上访，日后县里答应给20万，但是养殖户依然不批准，继续赴京上访，最后县里承诺给100万元补偿，该养殖户才息诉罢访。类似这种通过上访要挟政府满足不合理、过高规定上访者尚有许多。[19]这些上访者通过循环往复互动试探出了政府底线，步步紧逼，迫使政府满足自己规定。由此形成畸形政治心理构造正越来越多地支撑着不合理上访行为。这不但不利于官民关系改进，反而容易进一步恶化官民关系，使政府合法性进一步流失。
三、改革信访体制途径与办法
　　当前，不合理上访蔓延态势，不但给国内信访工作带来很大冲击，并且日益严重地影响着行政体制改革和当代国家建构进程。为走出信访治理困境，咱们急需对现行信访体制进行调节。
　　（一）建立信访分类治理体系
　　当前，某些地方和基层干部为了维稳，跟上访者一味“讲和谐”，无论上访者诉求与否合理、合法，都一概满足。尽管地方和基层干部明明知晓上访者诉求不合理，但迫于维稳压力而不得不暂时满足上访规定，导致不合理上访数量大大增长。这表白，原先信访分类治理体系已经失效。[20]大量资源被消耗在息访和摆平上面。这不但未在实质上缓和社会矛盾，反而诱发了更多不稳定因素。为变化这一窘况，应当在保障人民基本信访权利同步，对少数企图通过重复访、缠访、闹访等手段谋求利益谋利型上访者采用一定制约办法。可以考虑在《信访条例》里面就少数不良上访行为设立更为详细制度规定。这既有助于还原信访制度本来面目，又可为地方和基层解决信访问题提供制度根据，减少无谓资源消耗。
　　（二）改革信访考核制度
　　信访体制有效运转，必要以一定行政压力和责任追究为前提。如此，地方和基层政府才乐意注重信访问题。否则，地方和基层政府解决信访问题时很也许不乐意履行责任。特别是当上访者反映问题涉及自身时，她们更也许采用敷衍塞责态度。这正是国家为什么要实行“属地管理，分级负责，谁主管，谁负责”和一票否决制重要因素。但是，当前信访考核制度刚性太强，给地方和基层套上了一种“紧箍咒”。当基层政府承担压力过重时，她们必然会想方设法减轻或者逃避压力，以种种变相方式推卸责任。最后，信访压力加大和治理责任强化并没能有效督促基层政府切实解决信访问题，反而滋生了更多腐败、违规行为。例如，对上访者规定无论合理与否一概满足，或者对上访者进行变相打压以及花钱到上级信访工作部门“销号”等等。因此，为变化当前信访体制刚性约束过强局面，可以在信访考核、通报方式上恰当做些调节，使信访体制既有刚性压力，又有一定弹性空间。可以考虑在信访治理体制中增设信访数量弹性预警线，如果信访数量在预警线内，那么不需要进行考核，一旦超过预警线，则可以对其进行考核。
　　（三）重新整合信访机构
　　当前，不但党委政府设立有信访机构，并且涉及法院、检察院、公安局等在内众多公共权力部门都设立有信访机构。信访机构遍地开花固然有助于反映各个领域和行业问题，但它同步带来资源分散、部门之间互相推诿扯皮导致信访工作效率较低弊端。为整合信访工作资源，提供信访工作效率，可以将当前从属于党委政府、人民法院、检察院和纪检等各个部门信访机构进行整合归并，建立一种统一大信访机构。同步将这一大信访机构纳入到各级人大里面，设立跟其他委员会平级信访专门委员会，统一负责信访案件受理、协调和督办等方面工作，赋予人大代表相应调查和督办权力。
　　（四）矫正权利话语
　　时下，权利话语弥散，已经给信访工作带来很大冲击。地方和基层政府在应对不合理上访时缺少底气。一旦她们对不合理上访者采用强制办法，则很容易引起社会公愤，遭到公众舆论谴责，使她们处在非常被动之境地。这样境况使得地方和基层政府丧失了行使合法权力能力和勇气。笔者觉得，民众合理、合法权利固然需要切实保护，但权利话语泛滥则往往使问题走向了方面，为少数不合理上访者乘机谋利创造了空间。为变化这一局面，需要对当前过于弥散权利话语进行矫正，对打着“维权”名义进行谋利不合理上访、无理取闹行为进行规训，既使不合理上访者意识到上访底线，又让社会大众认清不合理上访行为背后逻辑和上访问题复杂面相。还需要对民众加强责任教诲，塑造权利与义务平衡观念，让民众更加充分地理解权利与义务不可分离性，使她们明白不存在没有成本权利，权利享有需以履行相应义务为基本。这样才干变化当前权力话语过于弥散局面，获得意识形态话语权。
　　总之，如何充分尊重和保障大某些民众合理、合法权益，同步又有效减少甚至杜绝不合理上访行为，不但是攸关信访体制有效运转重大问题，并且是切实构建和谐社会、建设当代国家基本性工程。无论是详细信访问题治理，还是信访体制改革，最后都应纳入法治轨道。