世界银行贷款环境综合项目绩效审计评价标准体系初探.doc

世界银行贷款环境项目绩效审计评价体系初探上海市审计局外资利用审计处课题组【专题名称】审计文摘【专 题 号】V3【复印期号】04期【原文出处】上海审计1期第1520页【作者介绍】课题组组长：陈李强课题组副组长：郑海课题组组员及执笔人员：王英、王芳、毛炜、王爽、张旻诗【关 键 词】EEUU一、绩效审计评价体系概述从中国外文件看，学术界对绩效表述并不一致，关键差异在于绩效包含范围不一样。但在绩效关键思想上，认识比较一致，即绩效是实施一项活动有效性，而且是基于预期目标有效性。所以，本文把绩效了解成是效益、效率和有效性统称，包含行为过程和行为结果两个方面。就行为过程来说，它包含投入是否满足经济性要求，过程是否合规和合理；就行为结果而言，它又包含产出和投入相比是否有效率，行为结果是否达成预期目标和产出中长久影响，这里影响既包含经济影响又包含社会影响。经过对绩效内涵揭示，能够看出绩效审计评价体系就是指在建立评价指标体系基础上，利用一定方法，对各个指标作预处理，利用综合评价模型，求得综合评价值，据以对现象总体进行比较、分类和排序一个评价方法。依据建立绩效审计评价体系，把反应审计对象绩效多种评价指标综合起来，就能够得到一个反应审计对象绩效全貌综合数值，从而进行横向和纵向比较。本文所要建立世界银行（以下简称世行）贷款环境项目绩效审计评价体系，在一定范围内含有通用性，不仅能够用于对某个审计对象一次性绩效审计，而且还能够经过综合评价方法从整体上对多个审计项目标绩效进行横向比较和对审计对象绩效进行纵向比较。二、世行贷款环境项目绩效审计评价体系构建中国政府世行贷款项目包含环境保护、能源、交通、城市建设等国民经济各个部门，遍布绝大多数省、市、自治区，在支持中国经济建设同时，也为中国引进了很多国际上成功经验，在推进中国基建制度建设和项目技术创新方面发挥了主动作用。同时，世行在项目建设中遵照规范严格贷款监管和项目管理制度，尤其是对项目进行定时绩效评定要求，为我们在世行贷款项目审计中较早地开展绩效审计提供了基础。上海市审计局外资利用审计处多年来一直结合本市世行贷款环境项目开展绩效审计工作，在实践方面积累了一定经验。我们期望经过本课题研究，建立起一套含有可操作性绩效审计评价体系，愈加好地指导世行贷款环境项目绩效审计工作。1.构建世行贷款环境项目绩效审计评价体系理论基础。绩效审计评价体系构建离不开理论支撑。本文拟以发展结果导向管理理论为基础来构建绩效审计评价体系。该理论是在投入、活动、产出、结果和影响组成结果链中，利用设计和监测框架(DMF)方法，进行项目分析、概念化、设计、实施、监测和评定一个以发展结果为导向管理理论。该理论关键要素包含：结果链，包含投入、活动、产出、结果和影响。这些术语源自经济合作和发展组织(OECD)发展援助委员会(DAC)，其中，“影响”替换了“目标”，“结果”替换了“目标”。这处理了明确具体目标和指标（此二者是实现发展结果导向管理基础）和确定合适信息起源问题。DFM方法。该方法包含分析和计划过程，和设计和监测框架矩阵。经过分析和计划过程，我们明确了“为何要实施这一项目（影响）”、“项目将要实现什么（结果）”、“项目标范围怎样（产出）”、“需要哪些资源（投入）”等一系列结果链中要素。设计和监测框架提供了在实施过程中和以后对项目进行绩效监测和评定基础。可连续性理念。其目标是达成预想发展结果，并使这种发展结果含有可连续性。在项目标监测评定过程中，应该是从结果链末端开始，首先考虑开发长久目标和深远影响，再考虑项目要达成近期目标和效益，然后才评定现在建设是否已经达成目标，投入是否合理等方面。2.世行贷款环境项目绩效审计评价体系指设计。(1)指标设计标准及思绪。现在，普遍被中国学术界所认可指标设计标准有两种见解。一是SMART标准。该标准指出，指标应含有明确、可衡量、可实现、相关性、时限等特征。二是CREAM标准，即指标应含有清楚、相关、经济、充足、可监测等特征。上述两种见解较为全方面地叙述了在设计指标时所应遵照基础标准，为下一步具体指标设计指明了总体方向。我们将经过利用发展结果导向管理理论中设计和监测框架方法来确定项目目标层次间逻辑关系，进而得出相关公共项目发展结果四个方面内容：项目标效率、效果、影响和连续性。结合审计工作实际，我们将绩效审计评价指标分为合规性、影响性、效果性和效率性四个方面。(2)指标设计关键内容。合规性指标，关键包含审计发觉违纪违规问题和落实整改情况。分别为管理不规范资金率、违法违规资金率、整改落实率等指标。影响性指标，关键包含项目标影响和可连续发展层面，包含以下指标：政策相关性指标：A.和国家政策相关性：和国家五年发展计划、引进外资计划、产业和区域计划相关性；B.和行业政策相关性：和行业部门所制订计划和发展政策相关性；C.和地域政策相关性：和各地方经济社会发展计划和政策关键相关性。此指标为定性类指标，需要审计人员了解国家、当地域、本行业相关政策，并综合各方意见进行评价。影响层面指标还包含单位投资占用耕地、项目标单位净产值综合能耗、单位投资就业人数、管理制度适应性、设备连续运行情况、管理方法推广程度、优异生产工艺连续使用情况等。效果性指标，关键包含项目标结果层面。对于世行贷款环境项目来说，最关键结果就是环境治理成效。所以，世行贷款环境项目标效果性指标关键包含环境效果方面。关键有：A.进、出水质指标。具体包含化学需氧量COD，PH值，悬浮物，生化需氧量BOD，氨氮量，总磷量等。B.脱水污泥污染物指标，指脱水污泥中总镉、总汞、总铅、总铬、总铜等污染物排放量。巴大气污染物指标。具体评价因子包含氨、硫化氢、臭气浓度、甲烷等污染物排放量。效率性指标，关键包含项目标产出层面。世行贷款环境项目效率性评价指标有：A实际投资比率：实际完工决算额批复概算。其中，完工决算额起源于工程完工决算审计汇报，批复概算起源于工程项目标概算批复文件中批复概算数。评价标准为实际投资比率1为好，说明决算没有超概算，投资计划控制很好。B.设备负荷率某年实际日处理规模设计规模。其中，设计规模数据可从项目标初步设计文件中得到，某年实际日处理规模能够从运行单位日常设备运行数据中数学平均得到。评价标准为该地域同类工程设备负荷率设备负荷率同类工程内最高设备负荷率。假如不在该区间内，则设备使用情况为闲置或超量。C.效率性指标还包含资金利用率、投资收益率、工程完成程度、单位建筑面积造价、配套资金到位率等。(3)世行贷款环境项目绩效审计评价体系模型构建。在确立了绩效审计评价体系理论基础，并设计了对应指标后，评价体系模型建立就成为最关键一环。针对世行项目评价标准多样、需要定性及定量指标相结合特点，本文拟尝试利用层次分析法和模糊综合评判原理来构建绩效审计评价模型，对世行贷款环境项目标绩效情况进行综合分析。层次分析法关键包含建立递阶层次结构模型、结构出各层次中全部判定矩阵、层次单排序及一致性检验、层次总排序及一致性检验等4个步骤。模糊综合评价关键经过结构等级模糊子集，把反应被评事物模糊指标进行量化（确定隶属度），然后利用模糊变换原理对各指标进行综合。关键包含：一是确定评价对象原因论域，即评价指标集合；二是进行单原因评价，建立模糊关系矩阵；三是依据同一层次各指标权重，确定指标权重集；四是经过模糊综合判定，得出判定结果；五是对模糊综合评价结果向量进行分析。三、基于此体系实例研究现在，就上海而言，世行贷款援助项目已经由原先部分基础设施建设项目，转向了污水处理等环境保护类项目。这些项目大多已投入运行，且影响范围较广。所以，本文选择了上海市某污水处理厂项目作为案例，利用上文所构建世行贷款环境绩效审计指标和评价模型来对其进行绩效审计评价。1.项目介绍。近几年，为从根本上保护上海地域地表水环境，促进环境和经济共同发展良性循环，实现可连续发展，上海市政府构筑了一个比较全方面城市污水综合治理设想。城市污水管网搜集系统不停完善，大型污水处理厂相继建设上海市某污水处理厂是上海市污水处理二期工程一个关键组成部分，设计规模为120万立方米日，工艺采取高效沉淀池物化法，以除磷为关键目标，用较少投资达成减轻预处理工程排放口对环境污染并降低赤潮发生几率目标。该工程开工建设，项目总投资为4.13亿元，其中来自世界银行贷款2.12亿元，占到投资总额51.33%，其它为中国配套资金。至审计日，该污水处理厂已经投入正常运行。2.构建某污水处理厂项目绩效审计评价体系。(1)选择适宜评价指标。基于上述结果链分析，该项目标绩效评价指标设计图1（见图1）：图1图2根据层次分析法原理，确定本实例评价模型递阶层次结构，分为四层：第一层：模型目标污水处理厂绩效评价第二层：一级评价指标A1-A4第三层：二级评价指标B11-B44第四层：三级评价指标C111-C432(2)确定各指标权重。利用层次分析法确定每个指标权重向量，全部需要首先确定相关指标两两关键性比较矩阵。经过对审计人员、工程师、水务教授在内30位教授进行调查问卷，综合教授意见，我们在此基础上建立了每个相关指标比较判定矩阵，进而使用最大特征值法确定了每个指标权重。确定三级指标对于对应二级指标权重。根据一样方法建立三级指标对于对应二级指标两两判定矩阵，经过一致性检验，我们得到了三级指标对于上级指标权重向量。A.出水质三级指标C111，C112，C113权重计算三级指标对于总评价目标权重向量以下图所述。首先计算二级指标项对于总目标权重向量（见图2）。其次，计算三级指标项对于目标权重向量。最终，综合三级指标对二级指标权重，和二级指标对总目标权重，能够得到18个终级指标（其中包含没有三级指标8个二级指标）对于评价总目标权重（见图3）：图3(3)模糊综合评判。我们将对每个评价三级指标建立绩效优异隶属函数，每个指标评价评语集合为V（绩效评价优异），（绩效评价良好），（绩效评价中等），（绩效评价及格），（绩效评价不及格），对应隶属度范围为P（优异），（良好），（中等），（及格），（不及格）。在本实例中给出了18个三级指标，首先从该项目在每个三级指标表现上给出属于绩效优异隶属度，逐步过渡到最高一级指标表现，即该项目标综合绩效评价。(4)绩效评价结果。将每个指标上评价分值根据权重加权求和，得到该污水处理厂项目绩效评价综合得分为0.771682，对照评价评语集合，该项目绩效评价结果为“中等”。经过图4中所列每个指标表现及分值，之所以该项目标综合绩效评价结果不太理想，关键有以下原因（见图4）：图4项目合规性指标层下“财务核实不规范资金率”指标得分较低。经审计发觉，该项目存在多计设施更新成本、多列支项目利息、多计建设单位管理费、存在概算外工程等问题，造成工程完工决算报表数据不正确，未能真实地反应整个工程实际投资情况。作为国家审计机关，在绩效审计中首先关注就是项目标合规性情况，所以该项目存在这些问题也直接影响了它综合绩效评价结果。图5项目影响性指标层下“和行业政策相关性”和“科技进步”指标得分不高。经问卷调查，15%人认为这两项指标均未有显著效果或效果不显著。原因是该项目标污水处理工艺过于简单，且处理后产生污泥含水率过高，易形成二次污染。而行业政策目标除了要加大污水处理量之外，更关键是提升污水处理工艺水平，该项目和行业政策要求仍有一定差距。项目效率性指标层下“设备负荷率”指标得分较低。经过计算，该项目设备负荷率仅为39%，远低于同行业平均值。关键原因是该项目建成运行后未满3年又进行升级改造，二次建设追加投资9亿多元人民币。改造后新厂投入运行，而原投资老厂设备只能得到部分利用，影响了该项目标运行效率。从整个综合绩效评价模型来看，该项目在其它各方面指标表现基础达成了预期目标和行业标准，关键表现在：包含污水排放水质效果性指标全部达标、项目标单位运行成本控制良好、工程实际投资成本未超概算、基础符合国家和地域发展政策等。所以，经过模糊综合评判模型计算后，该项目标综合绩效评价为中等（见图5）。四、对中国世行贷款环境项目绩效审计评价工作展望目前，结合具体项目开展绩效审计评价是国家审计工作利学发展方向。结合世行贷款环境项目绩效审计评价特点，我们认为以后应着力从以下三个方面推进：1.树立并优化世行贷款环境项目绩效审计评价理念。和西方发达国家相比，除了中国绩效评价起步较晚这一客观原因之外，中西方在价值观和认识论上差异也使得中国绩效评价理念还未建立。中国两千多年封建传统思想教化，使得“官本位”观念深入人心，政府所出决议、制订制度，社会公众也习惯于自觉地接收。而政府行政人员也习惯于自己“垄断地位”，较少许可公众参与。在很大程度上，绩效评价成为了政府“装点门面”手段，而公众对于绩效评价关注度自然不高。但世行贷款环境项目更多侧重于社会效益，且世界银行一直以来全部十分重视对项目标绩效评价，所以，中国政府审计很有必需建立起一个合理、有效绩效审计评价体系和之对应。各级审计机关应主动树立正确绩效审计评价理念，借鉴西方发达国家优异评价方法，优化绩效审计评价理念，从而促进各项目建设高绩效、高品质，提升公众满意度，愈加好地做到执政为民。2.建立适宜世行贷款环境项目绩效审计评价应用系统。世行贷款环境项目本身特征决定了绩效审计指标多元化，对应运算和分析系统也较复杂。上文案例中，选择绩效指标就有26个，累计3层，且利用了模糊综合评价方法，包含到模糊数学等应用科学方法，数据处理比较复杂，必需有对应信息软件用以辅助运算。所以，针对世行贷款环境项目标绩效审计评价，审计机关应开发对应电子应用系统，着重从建立项目标绩效数据库、编制合理程序来处理已经有数据、通畅公众和政府各管理部门之间信息传输渠道等方面不停完善。这使得政府审计人员在进行绩效审计评价时，能够取得充足数据信息，提升评价质量。3.健全完善世行贷款环境项目绩效审计评价法规体系。依法审计是审计监督关键特征，是健全完善政府绩效审计评价基础。在最新修订国家审计准则中，将“效益性”作为审计目标之一，但却没有对绩效审计评价审计程序、操作规范等作出明确要求，更没有对具体项目类型，比如世行贷款环境项目绩效审计评价，作出具体解释和规范要求。所以，我们认为，首先应该在审计法实施条例中对绩效审计概念、标准，实施范围等内容加以明确，深入从制度上确保国家审计机关依法开展绩效审计上作；其次，在总结中国相关绩效评价经验基础上，借鉴国外成熟要求和做法，根据不一样类型绩效审计项目，制订相对应符合中国实际绩效审计评价通常准则和现场操作指南，为审计人员提供可操作行为规范。NU1DA0602