改革开放以来中国农村土地新规制度的演变.doc

改革开放以来中华人民共和国农村土地制度演变 摘要改革开放三十年,也是中华人民共和国共产党不断推动农村土地制度创新三十年。本文解读了家庭联产承包责任制出台背景,全面简介了家庭联产承包责任制历史演进过程,旨在总结其经验，从而探出一套适合国内现阶段农村实际土地制度。其经验重要有：土地制度改革,必要充分调动农民积极性，使制度内农民受益；必要尊重农民创造性选取；必要循序渐进,建立健全多层次农村社会保障体系，保证农村社会稳定。 核心词农村土地制度变迁;家庭联产承包责任制;历史经验 是中华人民共和国改革开放三十周年，这三十年，也是中华人民共和国共产党不断推动农村土地制度创新三十年。三十年来，中华人民共和国农村土地制度成功转型-家庭联产承包责任制实行，发挥了巨大制度效应，它极大解放了农村生产力，彰显了中华人民共和国农民创造力，可以说，中华人民共和国农民创造了世界奇迹：用世界上7%土地养活了22%还多人口。 一、家庭联产承包责任制出台历史背景 改革开放前，国内农村实行是人民公社“三级所有，队为基本”土地集体所有制，它是随着着上世纪50年代后期农业合伙化运动和“大跃进运动”而诞生,这种土地制度规定了国内农村土地是以生产队为基本所有单位，是以土地集体所有为特性，在当时生产力水平有限国情下，这种集体所有土地制度是中华人民共和国共产党引导农民变化农业落背面貌唯一对的制度选取。其在实行间，的确比那种“个体、分散、落后建立在个体私有制基本上小农经济”有活力，为国家完毕工业化原始积累,为了适应国家当时优先发展重工业战略历史过程中做出不可磨灭贡献。 1978年国家初步工业化目的已经顺利实现,工业化原始积累已经完毕,人民公社制已完毕了其应有历史使命,其弊端也日益暴露。 人民公社制本质上是高度集中“政社合一”体制，由于受到“左”指引思想影响，强调提出合伙化运动高潮到来，强行在全国建立高档农业合伙社，并建立以“一大二公”为特点人民公社，实行统一核算、统一分派、统一安排生产、统一调配劳力，彻底废除农村土地私有制，彻底剥夺农民对土地私有权，从而使土地乃至农民生产资料、生活资料等都属公社共有，由公社统一经营。由于管理权限过于集中和分派上平均主义,严重挫伤了广大农民生产积极性,阻碍了农业生产发展,农民生活长期得不到改进。到1978年,全国尚有2. 5亿农民温饱问题没有解决。因而，一轮新农村土地制度变革迫在眉睫，一种新农村土地制度安排呼之欲出。1978年安徽凤阳县小岗村18户农民分田单干，包产到户，揭开了中华人民共和国农村改革序幕，土地政策变革成为农村改革乃至中华人民共和国改革突破口。1 二、家庭联产承包责任制实行和演进 改革开放以来，国内土地管理制度发生了巨大变化，且带有鲜明渐进发展特性，家庭联产承包责任制，作为一种新农地制度在详细实行过程中，经历了两大历史时期:第一轮土地承包时期（1978-1993年)，第二轮土地承包时期(1993年-至今)，详细可分为四个阶段 2： 1.家庭联产承包责任制初步形成阶段(1978年12月1984年12月) 这一阶段农村土地使用制度发生了主线性转变,人民公社“三级所有,队为基本”经营制度全面解体,新以“包产到户、包干到户”为标志家庭经营体制基本确立。 1978年11月,安徽省凤阳县小岗村18户农民,以“敢为天下先”创新精神,自发订立了“大包干”合同,创造了家庭联产承包责任制,从此中华人民共和国开始了农村土地制度又一次重大变革。1978年12月中共十一届三中全会原则通过中共中央关于加快农业发展若干问题决定(草案)，虽然必定了“包工到作业组，联系产量计算劳动报酬”责任制，但仍规定“不许包产到户，不许分田单干”。1979年9月党十一届四中全会通过中共中央关于加快农业发展若干问题决定中对包产到户严格限制在“某些副业生产特殊需要和边远山区”，“交通不便单家独户”范畴内，这为屡次涌起包产到户激流在政策上放松了一步。 1980年,关于与否包产到户问题,争议比较激烈。5月31日,邓小平同志正式表态:“农村政策放宽后来,某些适当搞包产到户地方搞了包产到户,效果较好,变化不久。”“有同志紧张大包干,这样会不会影响集体经济,我看这种紧张是不必要.”3就有力地支持了农村土地改革政策推动。9月中央在关于进一步加强和完善农业生产责任制几种问题中初步必定了包产到户。文献指出：“在生产队领导下实行包产到户是依存于社会主义经济，而不会脱离社会主义轨道，没有什么复辟资本主义危险，因而并不可怕。在那些边远山区和贫困地区，群众规定包产到户，应当支持群众规定，可以包产到户，也可以包干到户，并在一种较长时期内保持稳定。”4到1981年7月,全国实行包产到户生产队占总数32%,10月,包产到户所占比重迅速提高到45.1%,如果加上实行某些包产到户和类似包产到户生产队,则这一比重已达到64.6% 5。 1982年1月中央1号文献全国农村工作会议纪要第一次明确地必定了包产到户社会主义性质,指出:“当前实行各种责任制,涉及小段包工定额计酬,专业承包联产计酬,联产到劳,联产到户,包产到户、到组等等,都是社会主义集体经济生产责任制”，“不同于合伙化此前小私有个体经济，而是社会主义农业经济构成某些”，以中央文献形式完全必定了包产到户、包干到户合法地位，这就进一步消除了人们思想疑虑，为这一新农村土地政策实行和推广打开了通道，增进了包产到户迅速发展。1983年1月中共中央颁发了当前农村经济政策若干问题文献，指出家庭联产承包责任制“是在党领导下，国内农民伟人创造，是马克思主义农业合伙化理论在国内实践中新发展，” 对“双包”为主家庭联产承包责任制进行了高度评价。1984年1月1日中共中央颁发了关于1984年农村工作告知，重要内容有：稳定、完善联产承包责任制,延长土地承包期,普通在以上；勉励土地逐渐向种田能手集中；农民向土地投资应予以合理补偿；自留地、承包地均不准买卖,不准出租,不准转作宅基地和其她非农业用地等。这三个中央“1号文献”，从理论上、政策上将包产到户稳定化、合理化、常态化、规范化。对于广大农民而言，好似吃了定心丸。记录数据显示，在1978年一1984年间，国内农业发展获得了超常规发展，粮食产量增长了1亿吨，由1978年3. 05亿吨增长到1984年4. 07亿吨，农民收入水平同期也增长了2. 69倍(国家记录局， )6，一举解决了长期困扰国内农民温饱问题。 2.家庭联产承包责任制逐渐完善阶段(1985年1月1991年12月) 这一阶段家庭联产承包责任制处在筹划经济向市场经济转化激烈变动中。国内粮食生产从1984年高峰跌入1985年低谷，农业发展进于新徘徊阶段，规定土地政策不断完善。这一阶段重要任务是通过深化农村经济体制改革,为农村商品经济发展开辟道路。这一时期,重要是贯彻贯彻第一阶段土地政策,且又有所创新。 1985年1月发布中央第四个一号文献中共中央、国务院关于进一步活跃农村经济十项政策，指出从农产品统派购制度、产业构造调节、交通等十个方面活跃农村经济，强调在打破集体经济中“大锅饭”后来,农村工作重点是,进一步改革农业管理体制,改革农产品统购派购制度,在国家筹划指引下,扩大市场调节,使农业生产适应市场需要,增进农村产业构造合理化,进一步把农村经济搞活。以这个文献为标志,国内农村开始了以改革农产品统购派购制度、调节产业构造为重要内容第二步改革。自此,国家取消了实行了30年农产品统购派购制度,不再向农民下达农产品统派购任务,进一步放开了农产品市场,勉励乡镇公司发展,搞活了农村经济。 1986年6月25日全国人大常委会第十六次会议通过中华人民共和国土地管理法,以法律形式确立了家庭联产承包责任制:“集体所有土地，全民所有制单位、集体所有制单位使用国有土地，可以由集体或者个人承包经营，从事农、林、牧、渔业生产。”“土地承包经营权受法律保护” ,进一步充实了这一阶段土地承包政策内涵,使土地承包从理论走向现实。 1987年1月22日中共中央发出了把农村改革引向进一步告知。该告知指出:要完善分散经营和统一经营相结合双层经营体制,稳定家庭联产承包制;发展各种形式经济联合;对农村各类自营专业户、个体经营者实行长期稳定方针;调节产业构造,增进农业劳动力转移。 1991年11月25日中共十三届八中全会发布了关于进一步加强农业和农村工作决定。该决定在1983年基本上又有所发展，并第一次明确规定:“把以家庭联产承包为主责任制、统分结合双层经营体制，作为国内乡村集体经济组织一项基本制度长期稳定下来，并不断加以完善。”“这种双层经营体制，在统分结合详细内容和形式上有很大灵活性，可以容纳不同水平生产力，具备广泛合用性和旺盛生命力。” 3.家庭联产承包责任制巩固发展和在此基本上土地经营权流转摸索阶段(1992年1月-12月) 邓小平南巡发言之后，农村经济又掀起了一种新高潮，特别是党十四大召开拉开了中华人民共和国社会主义市场经济帷幕。这一时期,粮食生产突破了徘徊低谷,开始稳定增长,1996年突破了5万亿吨大关。同步，1978年开始期限第一轮土地承包到了90年代已经陆续到期。这一阶段土地政策重要有下述几条： 1993年4月第八届全国人大对1988年修正后宪法进行了又一次修正,该次修正第一次将“家庭联产承包责任制”列入宪法范畴,使其成为一项国家基本经济制度,从而解决了近年来人们对家庭联产承包责任制争议与非难，这是家庭联产承包责任制这一政策大转型重要支撑。 1993年11月5日,中共中央、国务院发布了关于当前农业和农村经济发展若干政策办法,指出:“在原定耕地承包期到期之后,再延期30年不变。开垦荒地、营造林地、治沙改土等从事开发性生产,延包期可以更长。”并且倡导在承包期内实行“增人不增地,减人不减地”办法,容许土地使用权依法有偿转让。依照中央政策精神,1993年全国各地区先后开始了第二轮土地承包,贯彻土地承包期“再延长30年不变”政策。 1997年8月中共中央办公厅、国务院办公厅发出关于进一步稳定和完善农村土地承包关系告知，规定第二轮土地延包时一定要按中央规定执行，该告知对土地使用权流转制度做出了详细规定，并明确指出，土地承包期再延长30年。由于这个让农民分户经营制度事实上既不“联产”，也不对国家再承担除了税费之外“责任”，因而，中央在农村改革后把它修订为“家庭承包经营制”，并明确为“必要长期坚持基本制度”。 1998年10月14日,中共十五届三中全会通过中共中央关于农业和农村工作若干重大问题决定,再次指出,“要坚定不移地贯彻土地承包期再延长30年政策,同步抓紧指定保证农村承包关系长期稳定法律法规,赋予农民长期而有保障土地使用权。”并且把家庭承包经营为基本,统分结合双层经营体制拟定为国内农业和农村跨世纪发展重要方针之一。农民以家庭为单位经营土地,是建国后来国内土地制度又一次重大变革。土地不再集中经营,人民公社制便被釜底抽薪了。土地联产承包责任制做法是:把土地使用经营权发包给农民,实行以农民家庭为单位分户承包经营。土地所有权仍归集体,农民由于获得了土地承包经营权成为集体组织内部一种相对独立经营主体,从而形成了有统有分、统分结合双层经营体制,土地所有权与经营权实现了分离。在中央文献指引下,农民以及农村土地制度在各地也浮现了局部创新,如山东省平度市浮现了“两田制”,在西北黄土高原经济较落后地区浮现了“四荒地”使用权拍卖,某些经济发达地区浮现了“股份合伙制”等各种形式。7 4. 坚持家庭承包经营制不动摇和规范土地使用权流转阶段(1月) 12月，中央下发了关于做好农户承包地使用权流转工作告知，指出“在稳定家庭承包经营制度基本上，容许土地使用权合理流转，是农业发展客观规定，也符合党一贯政策。”同步规定“农户承包地使用权流转必要坚持依法、自愿、有偿原则。” 11月，党十六大报告规定“长期稳定并不断完善以家庭承包经营为基本，统分结合双层经营体制。” 10月，党十六届三中全会又一次指出，“土地家庭承包经营是农村基本经营制度核心，要长期稳定并不断完善以家庭承包经营为基本、统分结合双层经营体制，依法保障农民对土地承包经营各项权利。农户在承包期内可依法、自愿、有偿流转土地承包经营权，完善流转办法，逐渐发展适度规模经营。”党十六届五中全会指出“稳定并完善以家庭承包经营为基本、充分结合双层经营体制，有条件地方可依照自愿、有偿原则依法流转土地承包经营权，发展各种形式适度规模经营”。 10月，十七届三中全会召开，通过了中共中央关于推动农村改革发展若干重大问题决定，开始了新一轮农村土地改革。过去规定土地承包关系是“长期不变”，这次会议提出了要稳定既有土地承包关系“长期不变”，提出要赋予农民更加充分而有保障土地经营权。决定一方面拟定了家庭联产承包经营为基本、统分结合双层经营体制是党农村政策基石，强调了土地承包关系要长期不变;另一方面，要按照依法自愿、有偿原则，容许农民以转包、出租、互换、转让、股份合伙等形式流转土地承包经营权，发展各种形式适度规模经营。为了保障农民权益，决定还明确了农村土地流转中“三个不得”：即不得变化土地集体所有权性质、不得变化土地用途、不得损害农民权益。 由此可见，家庭承包经营制度是国内农村基本经营制度，咱们必要长期坚持并不断完善，这既是制度发展规定，也是咱们国家农村经济发展客观规定。 三、国内三十年农村土地制度变迁历史经验 通过以上关于中华人民共和国农村土地制度变迁历史回顾,总结30年来农地制度改革经验，咱们可以得出如下启示: （一）土地制度改革,土地政策制定，必要充分调动农民积极性，使制度内农民受益,这样才干从主线上增进生产力巨大发展。可以说，经济上保证农民物质利益，政治上保障农民民主权利，是农村改革在任何时候都必要始终遵循一条基本原则。改革实践表白，实行家庭承包经营制度较好地解决了农民生产决策和物质利益问题，从而极大地调动了农民积极性、积极性和创造性，有力地增进了农业和农村经济发展。例如，农业税取消，和实行“两减免、三补贴”政策，以及近年来农村教诲、卫生，村民自治等改革，都使农民得到了直接好处，激发了农民从事新农村建设热情。但家庭联产承包责任制在其世纪运营中也存在某些必要解决问题，例如，土地产权不清晰，土地承包期限短和土地频繁调节，土地流转制度不健全，以及对农地非法占用，这都直接触犯了农民权益，但现行法律却还不能对农民使用权实行有效保护。因而，这就对新土地制度确立提出了挑战，引导土地制度不断完善。历史经验教训启示咱们:无论什么时候,增进农村经济增长,发展生产力，使农民受益并保障农民利益，都是农村土地制度改革首要目的。 （二）土地制度改革，必要尊重农民创造性选取。农民是农村改革发展主体,蕴含着巨大创造能力。制度只要尊重她们创新精神,维护她们广大权益,满足她们各种需求,并为她们提供必要条件和支持,就会激活她们和调动她们积极性,使国内农村改革和发展能形成一种创新长效机制。农村土地制度改革历程表白,改革与广大农民利益息息有关,农民因之具备改革内在利益规定,她们最富有改革勇气和活力,可以喷涌出无穷无尽智慧。为此,农村土地制度要始终坚持群众路线,尊重农民创造,倾听农民呼声,反映农民意愿,集中农民智慧和力量去发展国内农村生产力和各项事业。只有这样,农村经济才干发展,农村社会才干稳定。 （三）农村土地制度改革，必要循序渐进，建立健全多层次农村社会保障体系，保证农村社会稳定。在国内农村，土地不但是生产要素，并且也是农民生存保障和社会福利保障，农民在没有找到固定职业和稳定收入之前，不敢放弃用来养家糊口土地，把土地作为最后生存保险，用以对抗非农产业中失业与破产风险，这样，势必妨碍土地流转和经营规模扩大，导致土地粗放经营和大量弃荒，同步，也不利于农民身份转变，影响国内城乡化建设。只有随着农村社会保障体系逐渐建立和不断完善，才干逐渐弱化和某些代替土地保障功能，从而有助于减轻农村土地制度向效率方向演进成本，有助于增进农村土地规模经营逐渐实现，从而增进新农村建设。因而，必要建立健全涉及农村社会保险、社会救济、社会福利、优抚安顿、社会互助，以及完善农村合伙医疗制度等农村社会保障体系。 从农村土地制度变迁历史轨迹看,新土地制度变迁和创新,应当在充分考虑中华人民共和国农村国情基本上,在坚持家庭联产承包责任制土地制度基本上加以创新。中华人民共和国人多地少这一国情,决定了在相称长时期内,家庭生产经营延续性。土地产权变革和家庭生产经营并不矛盾。总之，当前国内既要坚持家庭承包经营制度，又要对这一制度进行创新，使之更加完善，同步能更好解决当三农问题，为社会主义新农村建设服务。参照文献:1 金华新,郑成刚,马先福.中华人民共和国现行农村土地制度历史演变与改革对策J理论科学.2姜爱林.改革开放以来中华人民共和国农村土地政策发展变迁J.中州学刊,(5):48-53.3 中共中央文献编辑委员会.邓小平文选(第二卷)M.北京:人民出版社,1994.315.4中共中央文献研究室.国务院发展研究中心:新时期农业和农村工作重要文献选编.北京:中央文献出版社，1992：60-61.5陆学艺.联产承包责任制研究M.上海:上海人民出版社,1986.6国家记录局.中华人民共和国记录年鉴M.北京:中华人民共和国记录出版社,1999.7陶林.改革开放三十年与国内农村土地制度变迁J.产业与科技论坛第7卷第9期.刘静，女，山东大学威海分校马列部级研究生，研究方向：马克思主义中华人民共和国化