义务教育阶段公办学校地方课程教材和教辅材料违规收费问题探析.pdf

16究研开题义务教育阶段公办学校地方课程教材和教辅材料违规收费问题探析口阁绍鹏按照国家市场监管总局办公厅、国家发展和改革委员会办公厅、教育部办公厅、财政部办公厅关于组织开展2 0 2 3 年全国教育收费自查自纠和重点抽查检查的通知（市监竞争发【2 0 2 3】7 3 号）要求，山西省太原市杏花岭区市场监管局执法人员对X省某地义务教育阶段公办学校2 0 2 1 年秋季学期以来的收费情况进行抽查。发现该地城市义务教育阶段公办学校收取学生地方课程教材费，农村义务教育阶段公办学校除了收取学生地方课程教材费外还收取教辅材料费。笔者就抽查过程中发现的问题进行剖析，并对如何定性和处理进行探讨。一、基本概念及相关政策(一)国家课程和地方课程的概念教育部关于印发义务教育课程方案和课程标准（2 0 2 2 年版）的通知（教材【2 0 2 2】2 号）：“义务教育课程包括国家课程、地方课程和校本课程三类。国家课程由国务院教育行政部门统一组织开发、设置。所有学生必须按规定修习。国家课程设置道德与法治、语文、数学、外语（英语、日语、俄语）、历史、地理、化学、生物学、信息科技、体育与健康、艺术、劳动、综合实践活动等。地方课程由省级教育行政部门统筹规划，确定开发主体。充分利用地方特色教育资源，注重用好中华优秀传统文化资源和红色资源，强化实践性、体验性、选择性，促进学生认识家乡，涵养家国情怀，铸牢中华民族共同体意识。具体课程设置由省级教育行政部门负责，原则上在部分年级开设。(二)相关政策1.教材、教辅材料及课外读物选用政策。（1）教育部关于印发 和 的通知（教材【2 0 1 9】3 号）；（2）教育部办公厅关于印发2 0 2 3 年中小学教学用书目录的通知（教材厅函【2 0 2 3】2 号）；（3）X省教育厅关于印发的通知；（4）国家新闻出版广电总局教育部国家发展改革委关于印发 的通知（新广出发【2 0 1 5】4 5 号）；（5）X省教育厅关于印发 的通知；（6）教育部关于印发 中小学生课外读物进校园管理办法的通知（教材【2 0 2 1 2 号）。2.教材、教辅材料费用负担及价格管理政策。（1）国务院关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知（国发【2 0 1 5】6 7 号）；（2）教育部财政部关于全面实施城乡义务教育教科书免费提供和做好部分免费教科书循环使用工作的意见（教材【2 0 1 7】1 号）；（3）国务院办公厅关于印发教育领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案的通知（国办发【2 0 1 9】2 7 号）；（4）X省人民政府办公厅关于印发X省教育领域省级与市县财政事权和支出责任划分改革实施方案的通知；（5）X省发展改革委、省新闻出版局、省教育厅印发的中小学教材价格管理办法；（6）国家发展改革委、教育部关于规范中小学服务性收费和代收费管理有关问题的通知（发改价格【2010）1 6 1 9 号）；（7）X省物价局、省教育厅、省财政厅印发的关于进一步规范中小学服务性收费和代收费管理有关问题的通知。二、基基本情况该地城市公办小学有4 0 所，农村公办小学联校2所，城市公办初中1 2 所。城市公办小学在校学生48838人，农村公办小学联校在校学生3 1 7 7 人，城市公办初中在校学生4 2 6 5 人。该地各中小学按照X省教育厅公布的中小学教学用书目录向某发行单位征订国家课程教材，国家课程教材征订费用由中央财政承担。地方课程各学校按照X省教育厅的相关文件要求，以某发行单位提供的征订单上的书目为准，统一征订。教辅材料各学校按照X省教育厅公布的中小学教辅材料目录统一向某发行单位征订。地方课程教材费和教辅材料费由学校向学生收取，作为代收费用转中国价格监管与反垄断2 0 2 4 年增刊中国价格监管与反垄断2 0 2 4 年增刊17研开究题交某发行单位。该地城市公办小学为学生统一组织征订的“地方课程”教材主要有：法制教育安全教育德育导航，其余“地方课程”教材各校可以根据本校教学侧重自主选择征订，如：劳动教材、牛津英语（一、二年级）、新课标小学写字等。部分学校还存在教辅材料目录外资料与“地方课程”教材混编一起列入某发行单位的征订单让学生征订的情况。以该地城市公办A小学为例，2 0 2 3 年 2 0 2 4学年第一学期为学生统一征订法制教育（一至六年级）、安全教育（一至六年级）、德育导航（一至六年级）、劳动教育（一至六年级）、新课标小学写字（一至二年级）、牛津英语（一至二年级）、传承优良家风争做时代新人读本（一至六年级），向学生按下列标准收取“教材费”：一至二年级每生9 4 元，三年级每生7 3.5 元，四年级每生7 5.5 元，五至六年级每生7 7 元。以A校公开的2 0 2 3 年度预算中说明的在校学生1 6 3 2 人为基数，该学期A校学生共计需要负担“教材费”1 3 3 4 9 7.6元，平均每名学生负担8 1.8 元。以该地城市公办初中B校为例，2 0 2 2 年 2 0 2 3学年第二学期学校为七年级和八年级学生统一征订“地方课程”教材并收取费用：法制教育（2 0元册）和安全教育（1 8 元册），共计8 1 4 人，学生共计需要负担“教材费”3 0 9 3 2 元，平均每名学生负担3 8 元。该地农村公办小学以C校为例，2 0 2 1 年2 0 2 2学年第一学期统一为学生征订“地方课程”教材并收取费用：德育导航（一至六年级，均价1 3 元册）征订了1 1 0 1 册，共1 4 3 1 3 元；为学生统一征订X省中小学教辅材料目录中的教辅材料并收取费用：语文同步解析与测评（一至六年级，均价1 0.5 1 元册）、数学配套练习（一至六年级，均价8.7 1 元/册）、牛津英语活动练习手册（三至六年级，均价1 2.7 1 元册），每科1 1 0 1 册，共计3 5 1 5 4.9 3 元。该校“教材费”和教辅材料费共需学生负担4 9 4 6 7.9 3 元，平均每名学生负担4 4.9 3 元。三、问题定性(一)教材选用未按规定执行按照中小学教材管理办法第二十八条：“地方课程教材必须在省级教育行政部门公布的中小学教学用书目录中选用。教材选用结果须在本级教育行政部门网站上公示。”而X省教育厅在其官方网站公布2 0 1 6 年秋季学期中小学地方课程教材目录后，再无新的地方课程教材目录公布。各学校征订的地方课程教材都是沿用以前的征订书目或按照上级开展专项教育的相关文件要求征订(二)教材、教辅发行工作不严谨，违规搭售教辅材料依据X省教育厅2 0 2 3 学年中小学教辅材料目录要求：“某发行单位要严格按照本目录组织发行，严禁在发行过程中增加内容、增删册次、搭售目录以外的任何资料，严禁随意扩大征订范围，”以及中小学教辅材料管理办法：“学生自愿购买本地区评议公告目录内的中小学教辅材料并申请学校代购的，学校可以统一代购，但不得从中牟利。其他教辅材料由学生和家长自行在市场购买，学校不得统一征订或提供代购服务，”某发行单位只能发行教辅材料目录内的资料，而实际情况是，某发行单位随意设置“地方课程”教材、教辅材料征订单，以“2 0 2 3 年配合国家双减政策小学生素质教育相关课程选用订单”、“2 0 2 3 年秋季课外读物进校园推荐书目（执行教育部教材【2 0 2 1】2号文件精神）”为标题，将“地方课程”教材或如小学数学口算作业本这样的教辅材料目录外的教辅材料，列入此类征订单供学校组织征订。然而在查询中小学生课外读物进校园管理办法（教材【2 0 2 1】2 号）后发现，文件中九条明确要求：“学校不得组织统一购买课外读物。(三)违规转嫁地方课程教材费依据国务院关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知（国发【2 0 1 5】6 7 号）：“从2017年春季学期开始，统一城乡义务教育学生两免一补政策（对城乡义务教育学生免除学杂费、免费提供教科书，对家庭经济困难寄宿生补助生活费）。免费教科书资金，国家规定课程由中央全额承担（含出版发行少数民族文字教材亏损补贴），地方课程由地方承担。”教育部、财政部关于全面实施城乡义务教育教科书免费提供和做好部分免费教科书循环使用工作的意见（教材【2 0 1 7 1 号）：“从2 0 1 7 年春季学期起，各地组织编写、选用的地方课程教材一律免费提供给义务教育阶段学生使用，所需资金由地方财政承担。各地要对此类教材数量进行严格控制。为全国义务教育阶段学生免费提供教科书后，严禁向学生预收教科书费用。”因此，X省的地方课程教材费用应由该地方财政承担。再依据国务院办公厅关于印发教育领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案的通知（国办发【2 0 1 9】2 7 号）和X省人民政府办公厅关于印发X省教育领域省级与市县财政事权和支出责任划分改革实施方案的通知：“免费提供地方课程教中国价格监管与反垄断2 0 2 4 年增刊18研题究问科书。所需资金按照学校现行管理体制和经费隶属关系分级负担。”该地所属学校为学生统一征订的地方课程教材所需费用，应由该地财政负担，不应转嫁给学生。（四）农村地区义务教育阶段学校收取教辅材料费定性探讨国家发展改革委、教育部关于规范中小学服务性收费和代收费管理有关问题的通知（发改价格【2 0 1 0】1 6 1 9 号）和X省物价局、省教育厅、省财政厅关于进一步规范中小学服务性收费和代收费管理有关问题的通知：“农村地区义务教育阶段学校除按规定向学生收取作业本费、向自愿入伙的学生收取伙食费外，严禁收取其他任何费用。”如果按照上述政策要求，该地所属的农村义务教育阶段公办学校向学生收取教辅材料费属于违规行为。经过查询，近些年很多省份对服务性收费和代收费政策再次明确或修订，教辅材料费不再区分城市义务教育阶段学校可以收取，农村义务教育阶段学校不能收取，只要是列入评议公告目录内的教辅材料，学校都可以按照相关要求无偿代购，并收取费用。比如：安徽省教育厅、省发展改革委关于进一步加强中小学（幼儿园）服务性收费和代收费管理有关问题的通知（皖教秘财【2 0 2 3】4 1 号）；湖南省发展和改革委员会、省教育厅、省市场监督管理局关于印发 的通知（湘发改价费规【2 0 2 2】4 5 0 号）等省份都明确，只要遵循学生自愿购买原则，农村义务教育阶段公办学校可以向学生收取教辅材料费。四、对未按规定执行的处理意见探讨(一)教材选用未按规定执行问题依据中小学教材管理办法第八条：“省级教育行政部门牵头负责本地区中小学教材管理，指导监督市、县和学校课程教材工作。组织好国家课程教材的选用、使用工作，确保全面有效实施。负责地方课程教材规划、开发、审核和管理。组织开展教学指导、骨干培训、监测反馈等工作，加强教材编写、审核、出版、管理、研究队伍建设，并建立相应的工作机制。”X省教育行政部门应尽快出台地方课程教材目录。（二）教材、教辅发行工作不严谨，违规搭售教辅材料问题针对此问题，依据中小学教辅材料管理办法第十条第（一）款：“对违反本办法从事中小学教辅材料出版、印刷复制、发行活动的单位或个人，由新闻出版行政主管部门责令其纠正违法行为，依法给予行政处罚，按照相关规定追究有关单位和人员的行政责任。”在与该地教育局沟通后，教育局高度重视，主动与某发行单位取得联系，并邀请市场监管部门共同进行座谈，相互沟通了政策，指出了问题。某发行单位也承诺：立行立改，严格按照X中小学教辅材料目录和X省中小学地方课程教材目录等文件要求组织征订，确保下发给学校的征订单符合要求，严禁搭售省定目录以外的任何资料。(三)违规转嫁地方课程教材费问题依据X省的定价目录和X省发展改革委、省新闻出版局、省教育厅印发的中小学教材价格管理办法：“教科书实行政府定价管理，”而该地学校收取了国家明确规定由财政负担的地方课程教材费，违反了价格法第十二条：“经营者进行价格活动，应当遵守法律、法规，执行依法制定的政府指导价、政府定价和法定的价格干预措施、紧急措施。”按照价格法第三十九条：“经营者不执行政府指导价、政府定价以及法定的价格干预措施、紧急措施的，责令改正，没收违法所得，可以并处违法所得五倍以下的罚款；没有违法所得的，可以处以罚款；情节严重的，责令停业整顿。”价格违法行为行政处罚规定第九条第（七）项：“经营者不执行政府指导价、政府定价，有下列行为之一的，责令改正，没收违法所得，并处违法所得5 倍以下的罚款；没有违法所得的，处5 万元以上5 0 万元以下的罚款，情节较重的处5 0 万元以上2 0 0 万元以下的罚款；情节严重的，责令停业整顿：（七）对政府明令取消的收费项目继续收费的”进行处理，但考虑到多年来该地教育行政部门从未向财政申请过“地方课程”教材费，财政部门也从未负担过此项费用的实际情况，只能先停止此项收费，相关费用支出从各校公用经费中解决，待研究后妥善处理后续问题（四）农村地区义务教育阶段学校收取教辅材料费问题教辅材料是学生学习必备的资料，目前X省还没有出台由财政负担该项费用的政策。如果还按照原来的服务性收费和代收费文件要求，农村地区义务教育阶段学校不能收取这项费用，而让学生自行购买教辅材料，不仅会增加学生家长的负担，也会因购买的教辅材料质量、版本等原因给教学带来影响。因此，此问题需待X省发展改革委明确政策后才能妥善处理。（作者单位：山西省太原市杏花岭区市场监督管理局