人民城市理念下提升河南县城发展质量研究.pdf

中共郑州市委党校学报 2024 年第 1 期（总第 187 期）Journal of the Party School of CPC Zhengzhou Municipal Committee No.1，2024（Sum，187）省情研究摘要：人民城市理念充分揭示了中国特色社会主义城市的人民性，是新时代做好城市工作的根本遵循。推进县城城镇化建设，同样需要认真践行人民城市理念，始终坚守人民立场，更好满足人民对美好生活的向往。经过多年努力，河南县城城镇化建设取得一系列成效，县城的功能品质和综合承载能力有了明显改善，发展活力持续增强，但在县城建设、产业发展、县城治理等方面仍然存在短板。人民城市理念为河南县城发展提出了更高要求，也提供了科学指引，要将其贯穿于县城规划、建设、治理的各个环节，重点围绕建设节奏、风貌管控、功能打造、就业创业、现代化治理等领域进行综合施策，推动河南县城发展质量实现稳步提升。关键词：人民城市；县城；县域；发展质量中图分类号：F299文献标志码：A文章编号：1671-6701（2024）01-0078-05收稿日期：2023-12-10基金项目：河南省社会科学院基本科研费项目（23E35）作者简介：金东（1984），男，安徽颍上人，博士，河南省社会科学院城市与生态文明研究所副研究员。人民城市理念下提升河南县城发展质量研究人民城市理念下提升河南县城发展质量研究金东（河南省社会科学院 城市与生态文明研究所，河南 郑州 451464）习近平总书记2019年在上海杨浦滨江考察时首次提出“人民城市人民建，人民城市为人民”的重要理念，充分体现了“人民是历史创造者”的历史唯物主义基本观点，成为新时代做好城市工作的根本遵循。县城承上启下，连城接乡，素有“城尾乡头”之称，虽然多数并非行政意义上的建制市，但也基本具备城市的结构和功能1，同样需要将人民城市理念贯穿于县城规划、建设、治理的各个环节。随着城镇化进入“后半场”，县城日益成为推进城镇化的基础支撑和重要载体。近年来，河南稳步推进以人为核心的新型城镇化，县城的各类短板弱项进一步补齐补强，集聚吸纳人口的能力得到有效提升，但不少县城的建设品质、产业基础、配套供给等与其作为城镇化重要载体的使命还存在差距。新时期推进河南县城建设，需要深入践行人民城市重要理念，以满足农民到县城就业安家需求和居民日常生产生活需要为出发点和落脚点，在坚守“以人民为中心”的价值遵循中不断提升县城发展质量。一、人民城市理念与县城的发展方向（一）人民城市理念的核心要义人民城市理念充分揭示了中国特色社会主义城市的人民性，深刻回答了城市属于谁、依靠谁、为了谁，以及建设什么样的城市、怎样建设城市等重大命题，具有丰富的科学内涵。概括而言，人民城市理念的核心要义主要包括以下几个方面。第一，人民城市由人民作主，体现出人民在城市中的主人翁身份。民乃城之本，从政治权利的视角来看，社会主义制度的建立从根本上改变了城市与人民的关系，人民成为城市的主人，人民性是人民城市的根本属性。人民城市的规划和建设不再受资本和少数人的利益左右，而是要服从人民的集体意志、满足人民的共同诉求。第二，人民城市靠人民建设，彰显出人民在城市中的实践者角色。人民城市理念强调人民的主体性，注重发挥人民在城市建设和治理中的主动性作用。城市因人而生，因人而兴，城市的面貌需要由人民来改变，城市的活力需78要由人民来激发。现代化的城市治理尤其离不开人民群众的广泛参与，充分保障人民的知情权、参与权、表达权和监督权，切实做到知民情、听民意、聚民智，能够形成“人民城市人民建”的磅礴力量，共同成就人的发展和城市的发展。第三，人民城市为人民服务，显示了人民在城市中的享有者地位。随着经济的发展和社会的进步，人民群众期待更加优质的公共服务、更加舒适的生活环境、更为有序的城市管理等，对城市的需求越来越高。人民城市建设就是要关注人的各种物质和精神需求，以优质的供给服务人民，将发展成果与人民共享，使人民更有幸福感、安全感。（二）人民城市理念下的县城发展方向1.县城建设重在打造小城之美。县城建设是一项系统工程，虽然县城体量不大，但也如人体一般有其特有的经络、脉搏、肌理，需要将城市发展规律和人的发展规律统一起来，合理布局生产、生活、生态空间，讲好内涵式、集约型、绿色化发展的“小城故事”。城镇化的核心在于人的城镇化，无论是新城区建设还是老城区改造，无论是县城物理空间的优化还是配套设施的完善，都不能一味地乱铺摊子、争上项目，而是要围绕“人”字下功夫，立足人的现实需求和经济发展实际，针对制约县城发展的短板弱项靶向发力、有序推进。很多县城有着浓厚的人文底蕴，县城建设应注重保护和妥善开发城市的历史文化遗存，要对县城的古建筑、古街区以及文物遗址等进行系统保护和合理利用，守护好县城的根与魂。2.县城治理重在聚焦群众之需。县城之内，政府与社会、规则与人情、新市民与老居民等构成了复杂的关系网络，单纯依赖自上而下式的管理手段和方法难以满足方方面面的需求。人民城市理念下的县城治理，首要的应是多元化治理。治理一词本身就意味着主体的多元化，县城治理水平如何，必须发动群众参与、交由群众评价，如此才能凝聚各方力量、汇聚各方智慧。此外还需要推进规则化和技术化的治理。相对于农村而言，县城不能过于依赖熟人社会的行为逻辑，而是要确立和遵循各项正式的制度规则。新型城镇化的推进和进城人口的不断增加对县城的社会秩序带来了新任务和新问题，县城治理更应在完善治理体系、明确互动规则、规范运行机制方面做出努力。面对日益庞杂的治理内容和治理任务，县城治理也离不开大数据、物联网、人工智能等先进技术的加持，通过不断丰富城市治理工具箱，能够让治理更加精准、更为有效。3.发展成果重在体现惠及之广。人民群众是城市的主人翁，共享城市发展成果是人民群众应有的权利。县城的发展成果由人民共享，既表现为城市空间生产和服务供给的丰富性，也表现为公共服务的均等性和发展机会的公平性，让人人都能感受到县城的善意和温暖，人人都有成长进步的通道，使发展成果更公平更广泛地惠及广大人民群众，特别是弱势群体。在县城建设中，需要将人民安居乐业放在首位，把最好的资源留给人民，致力于打造宜居、韧性、智慧城市，让幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶成为县城最美好的风景。值得特别注意的是，人民城市的“人民”具有普遍性，不仅包括生活于城市之内的居民，也外溢到城市之外，将城市影响所及的人群都囊括进来。县城是一县之城，县城建设和发展不能孤芳自赏，而是要从整个县域着眼，致力于带动县域内城乡融合发展，使自身能够更好地影响和服务县域城乡人民。二、河南县城城镇化建设的成效与不足（一）河南县城城镇化建设的总体成效1.县城的城市面貌大为改观。为了提升县城的功能品质和综合承载能力，河南省早在2016年时就启动了百城建设提质工程，围绕全省106个县（市）的县城重点实施生态环境治污、交通秩序治堵、市容卫生治脏、公共服务治差等城市“四治”，努力补齐县城发展欠账。随着2022年5月中共中央办公厅、国务院办公厅 关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见 的出台，河南各地的县城城镇化建设又进一步走向深入。通过科学编制规划，积极谋划项目，多方筹集资金，河南县城的一些短板弱项得到有效弥补，县城的城市功能不断完善，人居环境更加优美。以河南现有82个建制县的县城为例，根据 中国县城统计年鉴 相关数据测算，从2015 年到 2021 年，上述县城的燃气普及率由50.03%大幅上升至90.87%，增加超过40个百分点；污水处理率由87.84%上升至97.36%，增加近10个百分点；绿化覆盖率则由20.25%上升至37.78%，增79加了17.53个百分点。另据 中国城乡统计年鉴 统计，从2016起，河南县城市政公用设施建设固定资产投资额呈逐年攀升之势，2016年完成投资额为173.02亿元，2017年增至274.23亿元，2021年达到300.45亿元，6年累计完成投资达1611.84亿元。2.县城的人口数量明显增加。近年来，河南人口流动日益呈现出向中心城市和县城集聚的态势，县城逐渐成为就近城镇化的重要载体，在现代城镇体系中的功能和作用愈加突出。尽管省内不少县域特别是一些农业县、山区县的常住人口在减少，但县城的人口总体上是在增加的。越来越多的农村人口由于子女教育、结婚成家等原因而选择到县城安家，一些返乡创业人员、高校毕业生等将县城作为落脚地，拉动了县域城镇化率的整体性提升。有资料显示，到2021年底，河南县城人口（含县级市城区）共计约1369.9万人，比2010年增加近300万人，占全省城镇常住人口比重为24.8%2。也就是说，全省每四个城镇常住人口中就有一个在县城。伴随着人口的增加，县城的面积也在迅速扩大。到2021年，全省县城（含县级市城区）建成区面积超过1883平方公里，比2010年增加了486平方公里，一些县城的城区规模甚至已经接近地级市。3.县城的发展活力持续增强。产业是县城发展的关键支撑，有产业才有就业和收入，也才有县城发展的生机活力。河南是经济大省，也是县域经济大省，县域生产总值在全省的比重超过60%，县域经济总量不断扩规模上水平，其中就离不开县城这一“火车头”的带动。全省有三分之二的产业集聚区分布在县域3，而县域内的产业集聚区大部分则在县城或其周边。产城融合、链式集聚、特色化多元化发展已经成为近年来河南县城产业发展壮大的突出特征，如临颍县打造的“中国休闲食品之都”、民权县打造的“中国冷谷”、淮滨县推进的港产城融合联动发展等。随着消费结构的持续升级和新兴业态的不断涌现，省内不少县城也主动开辟新场景新赛道，积极推进农业、工业、科技、会展、文旅、电商等融合发展，在发展数字创意、平台经济、夜间经济、泛娱乐产业等方面取得显著成效。伴随着一批特色商业街区、综合商贸服务中心以及其他各类商业网点的建成投用，县城的消费潜力也得到进一步释放，城市的烟火气越来越浓。（二）河南县城城镇化建设的不足之处1.县城产业支撑能力不强。“城市是经济发展的中心”，人民城市需要为人民的美好生活需求提供坚实的物质保障。然而从河南的实际来看，县城经济发展不同程度地存在综合实力不强、结构性矛盾突出、转型升级缓慢等问题，产业发展对城市的支撑作用尚未得到充分发挥。除了一些位于郑州都市圈范围内以及产业发展基础较好的县城外，多数县城主导产业发展不突出，产业协作配套能力不强，产业层次不高、效益偏低，难以形成科技含量高、市场占有率高的优势产品。县城产业发展相对滞后，消费性有余而生产性不足，直接影响到进城农民的就业质量，造成农民虽然进城买房却难以实现就业安居，仍然需要依靠外出打工收入弥补进城成本。一些在县城劳动密集型企业务工和从事城镇生活性服务业人员，也多属半正规或非正规就业，各项社会保障并不完善。2.县城治理现代化水平不高。随着县城空间的拓展和人口的增加，县城社会结构更加复杂，大量的利益诉求和服务需求随之产生，诸如就业、住房、养老、教育以及社会认同、社会秩序、公平正义等问题，都需要加以有效应对。然而，县城的管理者长期关注的是人口、土地、资金等基础要素问题，注意力主要集中在城市规划和项目建设上，对健全完善县城治理体系重视度不够。原有的一套管理制度、管理方式难以跟上时代的变化，县城共同价值的凝聚和治理共同体的形成也非一日之功，势必影响到县城的治理效能。河南的县城治理现阶段面临的主要短板：一方面是城市治理在县域治理中的重要性没有得到充分显现，大量的人力物力投放于农村地区，而县城特别是新建成区的治理资源相对不足，县城治理的信息化、集成化水平偏低；另一方面则是县城现有的治理机制不够成熟，行政管理色彩较为浓厚，无论是在城市管理还是社区治理层面都尚未形成比较完善的多元参与、有效协同的治理格局。3.县城建设的财力保障不足。县城建设是需要真金白银支持的，河南县一级可用财力普遍不宽裕，搞建设只能通过其他途径筹措，包括整合上级专项财政转移支付打包使用、通过卖地产生的土地出让金、通过贷款和发行债券形成的借贷收入，以及通过产权和收益分享来吸引社会资金投入等。这些举措80虽然在一定程度上缓解了资金压力，但县城建设资金的可持续供给仍然存疑。受房地产市场下行影响，河南县级土地财政收入普遍下滑，一些县域年降幅甚至达到60%以上，土地财政难以支持县城基础设施建设之需。县级融资平台自身财力和抗风险能力较差，融资能力不强，且大规模举债也会带来巨大的财政风险和隐患。各地在利用PPP模式吸引社会资本投资时，对融资项目的优势和潜力挖掘不够，缺乏有针对性和个性化的包装，且财政承受空间有限，在很大程度上影响了融资成功率。4.县城的“连城带乡”功能发挥不够。河南县制历史悠久，县城历来是连接城市与乡村的重要纽带和桥梁。在加快构建新发展格局的大背景下，县城更应该成为河南畅通经济循环、促进城乡融合的关键支撑。目前，河南的县城在融入区域发展、带动乡村振兴方面还普遍存在短板。从经济循环看，一些县城还没有打破“一亩三分地”的思维定式，对外开放度不高，充分融入区域经济大格局的主动性、创造性不强，在衔接农村市场与城镇市场、畅通城乡经济循环方面没有充分发挥其枢纽节点作用，县乡村流通网络有待完善，县城产业发展质量普遍不高，规模小、链条短，对农业农村的辐射带动效应不足。从民生需求看，不少县城在教育资源、医疗卫生、养老托育、文体设施等方面的服务供给仍然不足，公共服务设施与服务受众的规模和需求不够匹配，人才、资金等要素支撑力不足。县域内城乡之间的割裂关系并没有从根本上被打破，基本公共服务县域统筹力度不大，利益联结较为松散，农村相关基础设施维护和公共服务支出缺乏可持续性，县城的公共服务和基础设施有待进一步向农村延伸。三、人民城市理念下提升河南县城发展质量的路径选择（一）创新投融资模式，分类有序推进县城建设在人民城市理念下，有权利共享城市发展成果的既包括当代人也包括后代人，城市发展至少要以不损害后代人的权益为条件。县城城镇化建设耗资不菲，应当本着可“适度超前”但不“过度透支”的原则，统筹做好整体性投融资规划，对财政收支情况和项目本身收益情况进行科学的预估和分析，进而确定投融资模式、投资建设时序、投资主体类型等。要在严控债务规模和风险的前提下，探索多元化融资的渠道和方式。一方面积极争取专项债及开发性政策性金融机构资金；另一方面则要发挥市场之手的作用，引入社会资本参与县城建设，特别是一些专业性强，运营性强的项目，应积极引入具有相应资质和能力的投资运营商。此外，省内各县城之间的空间尺度和人口规模存在很大差异，县城建设应当综合考虑区位交通、资源禀赋等特点，选择一批条件好的县城重点发展，对于一些人口流失趋势难以逆转的县城，则要做好减量规划，实现“精明收缩”，严防盲目建设带来的资源浪费。（二）加强城市风貌管控，不断提升县城形象品质和大多数城市一样，现阶段河南的县城建设已经由大规模增量建设转为存量提质改造与增量结构调整并重，由“物的城镇化”全面迈向“人的城镇化”，需要将发力的重点放在提升城市内涵品质上。第一，以县城为单元开展总体风貌设计，坚持适用、经济、绿色、美观的建筑方针，科学确定建设项目区位布局和规模体量，力避“千城一面”式的标本化打造，形成相对统一协调的县城特色风貌。第二，着力克服“重新建轻挖潜”“重使用轻维护”“重单打轻整合”的传统弊端，科学统筹老城更新和新城开发，更加注重盘活存量空间，积极推动县城老旧街区、老旧小区、老旧厂区和城中村改造，高质量开展县城老城区有机更新。第三，妥善处理好保护和发展的关系，注重传承延续厚重的历史文脉，发掘其中契合时代需求的功能价值，延续和扩展其使用功能，让历史与现实在县城交相辉映，努力使城市留住记忆、让人们记住乡愁。第四，要致力于打造蓝绿生态空间，不挖山、不填湖，尽量保持原有的山水脉络、自然风貌，着力建设人与自然和谐共生的美丽县城。（三）强化县城综合服务功能，提高人民的幸福感和满意度作为区域性的综合服务中心，县城建设不仅关系到县城居民的生活品质，也事关如何更好地影响和服务广大农村人口。强化县城综合服务功能，重点需要在两个方面下功夫。一方面是强化县城的创新创业服务能力。顺应农民工和大学生返乡创业的趋势，把优化县域营商环境放在更重要的位置，着力优化办事流程，精简办事环节，压缩办理时间，提高服务效率，让企业办事省心、群众办事舒81心。畅通城乡要素双向流通渠道，进一步完善人才、技术、数据等要素市场，搭建创新创业项目融资平台，从资金、用地、税收、保险等方面加大对创新创业的政策支持。另一方面是强化县城的公共服务供给能力。统筹县城市政设施“硬件”和公共服务“软件”建设，根据县城人口流动变化趋势，明确不同县城的服务配置标准和供给路径，围绕人民群众在教育、就业、医疗、养老、住房等领域存在的急难愁盼问题，有针对性地补齐县城基础设施和公共服务短板，特别是对于存量公共设施应积极开展挖潜整合、功能再造和价值优化。还要从县域着眼，协同建设城乡生产空间、生活空间与生态空间，推进县城基础设施和公共服务向乡镇、村延伸，构建覆盖全域、层级叠加的县、乡、村生活圈服务体系，使县城人民城市建设在更大范围、更高水平上实现为民所需、为民所享。（四）积极发展特色优势产业，拓宽县城人口就业渠道人民城市不仅是人民“安居”的生活共同体，还是人民“乐业”的生计共同体4。发展现代产业体系，增强就业吸纳能力，为人民提供干事创业、成就梦想的舞台，是让县城充满生机活力的必然选择。河南的县城建设需要协调好“产”与“城”的关系，坚持以产兴城、以城促产，充分利用特色资源、特色文化、特色区位等优势，因地制宜培育壮大特色主导产业，加快县域一二三产业融合发展，鼓励将产业链主体留在县城，把就业机会和产业链增值收益更多留给本地居民。鉴于县城的市场容量和经济资源比较有限，应借助互联网、大数据、人工智能等技术手段，加快推动数字产业化，推进产业数字化转型，开拓更为广阔的网络空间，形成县城数字经济新优势。此外，“创业在农村、生活在县城”已成为越来越多返乡创业人员的真实写照，一些农村居民也采用“进城买房、乡下务工”的“半城半乡”式家庭生计策略，居住在县城并不意味着工作在县城。就此而言，在县域范围内强化产业平台、商贸流通网络、消费基础设施建设，大力发展就业容量大、增值潜力强的富民产业，也是拓宽县城人口就业渠道的有效途径。（五）推进县城治理现代化，构建共建共治共享的治理格局正如一流城市要有一流治理一样，现代化的县城也离不开现代化的治理。推进河南县城治理现代化，既要牢记出发点，始终坚持人民城市人民治，也要找准着力点，在健全治理制度、整合治理力量、优化治理方式、化解治理难题等方面精准施策、持续发力。要加强制度赋能，理顺各管理部门之间的条块关系，合理确定权责边界，并以政策文件、规则程序、社区公约等形式保障各类社会组织、经济组织和广大群众充分参与县城治理，推动人民参与县城治理常态化、长效化。要积极探索县城治理新路径，树立城市全周期管理意识，统筹处理好县城建设各阶段、各环节之间的关系，以绣花功夫精心绘制好县城治理的“工笔画”，加强大数据、物联网、人工智能等数字技术在城市管理各领域中的运用，使县城运行更加聪明、更加智慧。要以提高城市基层治理能力和服务质量为重点，推进治理重心下移、治理资源下沉，不断满足社区治理的软硬件需求，还应发挥好基层党组织的政治优势、组织优势，积极构建城市社区治理共同体，提升社区的组织化水平，引导开展居民社区自治，增强各类人群的归属感和认同感。参考文献：1 魏后凯.新型城镇化与乡村振兴双轮驱动下的县城发展 J.中国乡村发现，2022（3）：20-23.2 中共河南省委党校城市发展研究部课题组.河南推进以县城为重要载体的城镇化建设着力点研究 J.农村 农业 农民（B版），2023（4）：18-21.3 河南日报县域经济调研组.新发展阶段河南县域经济高质量发展的路径（县域经济何以成高原）N.河南日报，2022-04-11（T1）.4 何雪松，侯秋宁.人民城市的价值关怀与治理的限度 J.南京社会科学，2021（1）：57-64.责任编辑张敬燕82