平台经济反垄断的困境与规制路径研究.pdf

反垄断41中国价格监管与反垄断2024 年第 4 期平台经济反垄断的困境与规制路径研究郝金铭摘要：平台企业的垄断行为严重阻碍了平台经济领域的创新发展，破坏了公平竞争的市场环境，需要进行有效规制。本文通过分析我国平台经济反垄断的困境，包括平台经济发展与限制的权衡、垄断行为识别难度大、反垄断受到技术制约等问题，借鉴国外关于平台经济反垄断的规制经验，对我国平台经济反垄断的规制路径提出建议。关键词：平台经济 反垄断 垄断行为引言平台经济通过使用数字技术、平台支撑等组成新经济系统，是一种新型的经济模式，有着双边市场性、规模经济性、数据效应性等不同于传统行业的特征。平台经济发展的同时，也出现了平台企业自我优待、“大数据杀熟”等扰乱市场公平竞争的情况。平台经济反垄断是推动平台监管的重要手段，更是数字经济背景下我国平台经济健康有序发展的关键。目前，平台经济反垄断在立法和司法方面都取得了突破性进展。立法方面，先后出台了关于平台经济领域的反垄断指南中华人民共和国数据安全法等一系列法律法规，反垄断法也进行了新的修订，这些法律法规在制度框架内对各项垄断行为作出了相应的限定、约束以及处罚。在司法实践方面，根据平台反垄断监管观察报告（2022），国家反垄断执法机构在 2022 年查处了多起互联网行业垄断案件，对相关企业进行了处罚。但是，平台经济反垄断工作仍存在一系列问题和诸多困境亟待破解，需要客观理性地思考平台经济的反垄断问题，促进平台经济规范健康持续发展。一、平台经济反垄断的必要性（一）维护良好的竞争秩序反垄断法以“保护竞争公平进行”为主线。公平的竞争秩序和良好的竞争环境是平台经济发展的必要条件。垄断的形成会使市场失去资源配置的能力，进而破坏自由的竞争环境。当平台企业出现垄断行为，损害公平竞争秩序，影响平台经济发展时，反垄断机构就需要采取针对性的措施，以此来恢复市场的公平竞争环境。这是反垄断的核心，也是推动平台经济正常有序发展的必要措施。（二）保护消费者的合法权益反垄断法第一条就明确，要维护消费者的正当权益。也就是说在平台经济领域，消费者同样是可以根据自身需求对产品和服务进行自由选择。但当平台经济中出现垄断现象，例如平台企业针对不同消费者采用不同价格或者收取各种不必要的费用，致使消费者的权益受到不同程度的侵害。也可能出现一家或者几家平台企业占据大量市场份额，并利用市场支配地位限制其他企业进入的现象，消费者的自主选择权就会大大受到限制，消费者的合法权益也难以得到保障。所以，反垄断机构需要对平台经济领域的垄断行为进行规制，让消费者拥有更多的自主选择权，去挑选适合自己的产品和服务。反垄断法意在提高市场的效率，并维持市场平等而自由的社会秩序，对市场消费者利益的保护则处于间接而最终的法律层面。1（三）鼓励技术创新竞争给予平台企业创新的动力。平台企业的产品和服务往往具有可替代性，平台企业如果不积极进行创新，很容易被市场淘汰，其地位会被更优秀的产品和服务替代，这就迫使平台企业积极推陈出新，不断提升产品和服务质量。但是，当平台经济中出现垄断现象，实行垄断行为的平台企业会利用自身的优势，排挤其他企业，甚至阻止其他企业进反垄断42中国价格监管与反垄断2024 年第 4 期行创新，从而使自己一直保持优势地位。有数据显示，过去几年，随着平台企业特别是大型平台企业的高度集中使得其他企业受到排挤，竞争对手大大减少，平台企业在产品和服务创新上的投入减少，市场创新度下降。这样的市场环境使大型平台企业失去竞争，缺少竞争，平台企业失去创新的动力。新进入者的下降、市场活力的减弱，往往是由于一些位于头部的平台企业已经占据了大部分市场份额，从而增加了市场的进入壁垒。2平台企业如果利用技术手段增加竞争对手进入市场的壁垒，会大大减弱市场的竞争活力，平台企业就会怠于创新，致使整个平台经济的发展停滞不前。所以，平台经济反垄断是不可或缺的，它在维护公平竞争秩序的同时，也推动着平台经济领域的不断创新。规制平台企业的垄断行为，是维护网络产业的持续创新能力，维护平台经济的稳定健康运行的重要措施。二、平台经济反垄断的困境（一）平台经济发展与规制的权衡问题随着互联网技术的不断发展，平台经济已经成为我国经济发展中重要的组成部分，平台经济反垄断也成为关注的焦点。然而，在平台经济发展和反垄断之间，面临着权衡两者的挑战。一方面，平台经济的发展给平台企业带来了巨大的经济收益，为争取更大利益，一些平台企业特别是大型平台企业滥用市场支配地位，通过低价挤压对手、限制排除竞争等手段维护自身垄断地位，这极大扰乱了市场的有序竞争，破坏了良好的竞争秩序，所以需要在平台经济领域进行反垄断，从而维护平台经济的稳健发展。另一方面，近些年，我国也相继开展了平台经济反垄断活动，并收到了净化市场竞争环境、维护市场竞争秩序的效果。但在国内外的复杂环境影响下，我国原本在国际上具有一定优势的平台经济发展得却不尽如人意，一些头部平台企业在国际市场的优势地位也呈现下降趋势。在这种背景之下，我国平台经济反垄断需要进行适当的调整，平台经济领域的反垄断需要把握合理的限度，在抑制平台企业恶意实施垄断行为扰乱市场有序竞争的同时，也要充分考虑平台企业自身的特点，鼓励平台企业积极创新。（二）平台经济垄断行为识别难度大1.相关市场的界定方法模糊。反垄断的第一步就是界定相关市场，只有确定了相关市场，才能依此辨别是否存在垄断行为。相关市场是指产品和服务竞争所存在的特定时间和空间范围。由于网络外部性、价格交叉补贴和低转移成本等诸多因素，传统的理论无法完全适用在双边平台市场中。3目前，我国平台经济反垄断主要是以传统反垄断理论为基础，面对平台经济的诸多新特点，缺少有针对性的清晰说明，反垄断法中也没有明确规定“相关市场”界定的具体规则。在平台经济领域，界定相关市场的方法就是对数据进行技术分析，这需要利用专业的“分析工具”，但现阶段的“分析工具”没能根据平台经济的特殊性进行适当调整，所以在平台经济领域难以发挥其作用，导致相关市场不能准确确定。2.市场支配地位的认定标准不清。反垄断法第二十三条规定了认定市场支配地位应当依据的几项要素，但在实践中，执法机关应该考虑所有要素还是只考虑一个要素没有明确规定，具有一定的误导性。虽然平台经济领域普遍存在着垄断或者寡头垄断的市场结构，但这并不意味着垄断行为的必然发生，换句话说，市场中占据垄断地位的企业所实施的行为不一定就是“垄断行为”，市场占有率高的平台不必然会利用市场支配地位限制和排除竞争，这是由于经济学上和法律上对垄断的定义不同，经济学强调在垄断结构中占有垄断地位，而法律中强调存在现实的垄断行为。实际上，平台经济因为自身的特点很容易存在“一家独大”的现象，但是仅根据市场占有率高就对平台企业进行“一刀切”的反垄断措施是不合适的，还需要分析平台企业的具体行为是否有限制和排除竞争的效果，这些也加大了平台经济垄断行为的识别难度。（三）平台经济反垄断受到技术制约1.平台经济反垄断工具难以有效发挥作用。平台经济领域不同于传统行业，传统行业领域，垄断行为往往采取价格垄断的方式，因此反垄断主要是通过控制价格来实现的。4而平台经济领域聚集了大量高质量技术性人才，垄断主要是通过规模效应和网络效应来实现，这些需要在技术手段的支撑下才能发挥作用，例如通过数字技术屏蔽对手，设置弹窗等，而这些行为在运用传统反垄断工具时可能不被认定为垄断行为，所以传统反垄断工具在规模效应和网络效应、用户数据和算法等方面存在着巨大缺陷和不足，难以有效应对平台经济领域的垄断行为。2.平台经济反垄断的监管也因为数字技术的发展而出现不足，平台经济领域的垄断行为往往比较难被监管机构发现并证明。例如，平台企业可以通过技术手段改变数据和算法的流程，或者利用数字技术虚拟竞争对手、自我降价来掩饰垄断行为，从而规避反垄断机构的监管。反垄断执法机关在工作反垄断43中国价格监管与反垄断2024 年第 4 期中需要巨大的数据支撑，而其获取数据的能力受到技术的限制，这大大增加了反垄断执法机关辨认垄断行为、收集垄断证据的成本。三、平台经济反垄断的国际经验（一）欧盟欧洲委员会竞争总局是欧盟反垄断的专门机构，负责监管和打压垄断行为。欧盟委员会的数字市场法（Digital Markets Act）中引入了“看门人”的概念。2013 年 9 月，欧盟公布了首批数字市场法监管企业，其中亚马逊、苹果、微软、谷歌母公司、脸书母公司等 6 家被认定为“看门人”企业。“看门人”企业在相关市场中占有重要地位，是经营者和消费者接触的重要纽带，发挥重要作用。根据数字市场法的规定，“看门人”企业承担着提供公平开放市场的责任，5要确保其他企业和消费者处于良好的市场环境中，如在一些特定情况下，“看门人”需要允许第三方与己方的服务进行交互、需要向其平台上投放广告的企业提供平台绩效测量工具的访问权限等等。从这些规定中可以看出欧盟对平台经济反垄断的决心，实施各种手段尽可能地防止垄断行为的发生。6同时，欧盟还注重对跨境数字服务提供商的监管，通过政策手段实现平台经济领域的公平竞争。作为改革和创新的推动者，欧盟对平台经济反垄断的态度是极为严格的，特别是在反垄断审查和监管执法方面，这其中含有值得学习和借鉴的经验和启示。（二）美国美国在平台经济领域一直处于领先地位，在享受到平台经济大额红利的同时，不可避免地出现垄断现象，需要解决平台经济领域出现的一系列垄断问题。在这种市场大背景下，为了规范平台经济的竞争秩序，美国不断积累经验，得出了相应的美国做法。1.美国主要通过 SSNIP 测试法以价格衡量相关市场的范围。新的 SSNIP 测试法将产品性能纳入SSNIP 测试法，用来测试消费者购买性和经营者盈利性与性能之间的关系。测试性能虽然一定程度上避开了平台企业提供免费服务这一漏洞，但也存有其他的缺陷，即性能的标准难以确定，与可以提供参考的具体价格不同，产品的参数非常复杂，难以划分出统一的标准。因此，性能测试是否真的可以纳入 SSNIP 测试法尚无定论，但为界定相关市场提供了新的思路。72.关于平台经济相关市场的界定，美国法院在实践中也针对平台经济的特殊性作出了新的论述。在格林杰诉亚马逊一案中，法院进行市场划分的标准是能否相互替代，如果一个产品或者服务能够在线上和线下同时提供，那么认定它们处于同一市场；但是如果它们之间不能相互替代，则认定为两个独立的市场。美国在认定平台企业是否具有支配地位时，重点侧重销售额的评价和市场壁垒权重的认定。平台用户活跃度、使用频率、规模等都作为衡量销售额的标准，而不只是根据金额进行认定。同时，着重监管平台企业是否具有限制其他企业进入市场的能力以及制造市场壁垒的倾向。8（三）德国德国是最先开始研究数据分析判断垄断的国家，德国联邦卡特尔办公室是德国反垄断的专门机构，德国还建立了专门的数字经济部门，负责数字经济领域的监管和政策制定。德国在反垄断的立法和司法实践中，注重维护公平的竞争市场秩序和保护消费者的合法权益。德国在平台经济领域并不排斥垄断企业的存在，而是禁止平台企业滥用支配地位，破坏公平竞争和消费者利益。德国在平台经济领域反垄断的执法也走在前沿，在数字化、平台化、网络效应的放大以及数据优势等方面，也积极推进反垄断的现代化。除了反限制竞争法，德国还出台了卡特尔法数字化竞争法等，是专门针对平台经济领域的立法。这些经验对平台经济反垄断的工作具有重要的借鉴意义。四、平台经济反垄断的规制路径（一）树立平台经济反垄断的多元价值目标平台经济的发展已经渗透到我们生活的方方面面，平台经济反垄断最初单一的经济目标已经不能够满足社会和经济发展的要求，但是过于严格的反垄断措施又会阻碍平台经济的发展，所以应当树立平台经济多元化的价值目标，既要防止平台经济领域出现垄断行为，也要鼓励平台企业积极进行技术创新和产业升级。1.在平台经济反垄断中，应当正确把握维护公平竞争环境和激励创新之间的平衡关系。我国 2022年修改的反垄断法第一条中增加了“鼓励创新”的目标，在立法层面确立了“保护市场公平竞争，鼓励创新”的宗旨。与知识产权法通过设定一定时期的独占权来鼓励创新不同，反垄断法促进创新的方式主要是规制垄断行为、维护公平竞争，这就需要探索出既能维护竞争又能激励创新的反垄断方式。9为此，有学者从法经济学的角度进行分析，反垄断44中国价格监管与反垄断2024 年第 4 期寻求平台经济反垄断促进数字平台创新的路径，例如将谦抑性原则引入平台经济反垄断领域，在平台企业发展的不同时期对其采取差别的监管强度，对大型平台企业和小微平台企业采取不同的反垄断监管强度。102.平台经济反垄断应当注重长期的效益，其目标价值不仅是解决目前市场上出现的垄断问题，还要考虑平台经济的可持续发展。平台经济反垄断的长期目标应当是建立一个公平竞争的市场环境，只有在这种健康的市场环境中，平台企业才能提供更好的服务，创造更大的价值。（二）完善平台经济反垄断的立法体系反垄断法第九条和第二十二条规定了禁止滥用数据算法等方式实施平台经济垄断行为。但是这些规定过于笼统，没有给出认定垄断行为的具体标准，没有明确利用算法、数据实施垄断行为的特殊之处。1.确定平台经济领域的垄断行为最重要的是明确数据的权属问题，需要在立法层面规定数据的产权和使用权，这有助于平台企业更加规范地管理和使用数据，也有利于反垄断机构对平台企业使用数据进行监管。2.应当加强数据共享和开放，减少数据壁垒和数据孤岛。平台经济的发展离不开大量数据的运用，数据的共享和开放能够促进企业之间的合作创新，避免数据封锁从而导致平台企业进行垄断。所以，可以通过制定法规或者政策来鼓励平台企业间共享数据，推动数据在平台企业间适当的流通，从而减少因为数据集中导致的垄断。（三）创新平台经济反垄断的监管手段1.加强平台经济领域的协同监管。贯彻落实 反垄断法，实际发挥反垄断法的作用，在积极践行竞争政策的同时，加大对垄断行为的监管。11相关部门之间应当加强合作，反垄断机构要充分利用行业监管的专业技术，与行业监管机构之间协同配合，提高平台经济反垄断的效率。122.提高反垄断机构对垄断行为的认定精准度。在平台经济中，市场竞争不断发生变化，所以需要建立动态性的分析框架，设立动态的分析指标，反垄断行动应当根据平台经济的动态发展进行调整。应当加强市场调查和竞争分析，这可以帮助监管机构确定市场结构和垄断程度。3.积极推进平台经济反垄断的事后监管向事前、事中监管转变。事后的监管模式往往具有滞后性，当相关部门开始进行反垄断调查并实施反垄断措施时，垄断企业往往已经达到了破坏公平竞争的效果，对整个行业以及消费者都造成了不良影响。因此，需要加强平台经济反垄断的事前、事中监管，平台企业发展初期规模往往较小，此时，应当适当放宽反垄断的行为监管，应当对其状态进行严格监管，防止平台企业特别是一些兼具流量优势和网络外部性的平台企业利用自身优势形成“一家独大”的局面，进而滥用市场支配地位实施垄断行为，所以事前、事中监管也是一种有效的监管方式。五、结语近年来，我国对平台经济反垄断一直在进行，对多起平台经济领域的垄断行为进行了严厉处罚。但是随着数字技术的不断进步以及市场的不断变化，平台经济反垄断也遇到现实的困境，为了更有效地实现反垄断的效果，需要明确反垄断的价值目标、完善平台经济反垄断立法体系、创新平台经济反垄断的监管手段。我们应该对平台经济领域的垄断行为进行有效的规制，努力创造良好的竞争环境。随着技术的不断突破，平台经济对人们的影响必将会更大，所以需要重视平台经济的垄断问题，有效规制垄断行为，这样才能促进平台经济健康发展。参考文献1 王晓晔.反垄断法 M.法律出版社 2011 年版，24-33.2 陈兵.因应超级平台对反垄断法规制的挑战 J.法学，2020（02）：103-128.3 孙晋，钟瑛嫦.互联网平台型产业相关产品市场界定新解 J.现代法学，2015（06）：98-107.4 郭传凯.互联网平台企业反垄断合规制度的建构 J.法学论坛，2023（03）：63-74.5 胡晓红.反垄断法视域下我国平台经济领域“守门人”义务之构造 J.学海，2023（02）：164-172.6 李世刚，包丁裕睿.大型数字平台规制的新方向：特别化、前置化、动态化欧盟数字市场法（草案）解析 J.法学杂志，2021（09）：77-96.7 江山.美国数字市场反垄断监管的方法与观念反思 J.国际经济评论，2021（06）：26-55+5.8 张宁真.互联网平台滥用市场支配地位的法律规制研究 D.云南财经大学硕士论文 2022.9 王先林.论常态化监管下平台经济领域反垄断的定位和举措J.江淮论坛，2023（04）：100-108.10 吴子熙.反垄断法促进数字平台创新的法经济学分析 J.当代法学，2023（03）：44-56.11 周汉华.论平台经济反垄断与监管的二元分治 J.中国法学，2023（01）：222-240.12 韦倩，宋传弘.平台经济演化与反垄断监管创新 J.贵州社会科学，2022（10）：134-143.（作者单位：安徽大学法学院）