内蒙古牧区乡村生态治理模式研究——以扎鲁特旗东萨拉嘎查为例.pdf

2024 年 2 期智慧农业导刊Journal of Smart Agriculture乡村治理内蒙古牧区乡村生态治理模式研究以扎鲁特旗东萨拉嘎查为例侯依林（成都锦城学院 文学与传媒学院，成都 610000）保护草原生态环境与推进牧区高质量发展是备受关注的重要议题。党的十八大以来，党中央高度关注生态文明建设。2021 年，习近平总书记在出席十三届全国人大四次会议内蒙古代表团审议时指出，要坚持绿水青山就是金山银山的理念，坚定不移走生态优先、绿色发展之路。将生态文明置于“五位一体”的总体布局，探索出一条符合战略定位、体现内蒙古特色，以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展新路子。这种生态文明建设理念表明草原与牧民、牧民与市场、生态与生产关系已不是简单的管理问题，而是构建现代化乡村治理体系的问题。改革开放以来，我国的牧区生态保护大体可分为 3个阶段：淤20 世纪 80 年代初开始，我国北方牧区实行草畜双承包制，希望通过落实使用权属于牧民家庭，避免草原公有地的悲剧。但这一政策因分割草场资源打破了草原的整体性，而加剧了草原利用的冲突1。于到 20 世纪末开始大力推行“三权分置”改革，期望通过放活草场经营权，解决草场细碎化问题，但家庭草场仍未从根本上解决草原生态保护问题。盂21 世纪国家开始将草原生态与有效治理相结合，采取定居轮牧、草原生态补奖、生态移民与舍饲禁牧等一系列生态治理政策，取得了一定成效。我国北方牧区以创新发展理念与治理模式，激活草原经济绿色发展的前景。在这一过程中，牧民角色逐渐从草原生态问题的作者简介：侯依林（1997-），女，硕士，助教。研究方向为民族社会学。摘要：党的十八大以来，党中央、国务院将生态文明建设摆在突出位置，治理内容与能力的内涵更加丰富，为民族地区的生态文明建设指明方向。面对草原生态保护与牧民增收的深层结构性矛盾，内蒙古牧区开展的多元复合主体的治理模式是以“乡村有效治理”推动实现“生产发展、生活富裕、生态良好”的中国特色牧区生态环境治理新模式，为共建共治共享下多元主体合作治理的生态文明建设模式，为我国牧区生态治理提供一种创新思路。该文以多元复合主体的治理结构为切入点，探讨多元主体共同治理的内在逻辑，提出以草场整合为合作基础，构建多元主体治理结构和互惠合作机制的乡村治理体系，对于保障草原生态保护、牧业高质量发展和牧民共同富裕至关重要。关键词：内蒙古牧区；生态治理；乡村振兴；多元主体；治理模式中图分类号院F323.22文献标志码院A文章编号院2096-9902渊2024冤02-0077-04Abstract:Since the 18th CPC National Congress,the CPC Central Committee and the StateCouncil have placed theconstruction of ecological civilization in a prominent position,and the connotation of governance content and ability has been richer,which has pointed out the direction for the construction of ecological civilization in ethnic minority areas.In the face of the deepstructural contradiction between grassland ecological protection and the increase of herdsmens income,the governance model ofmultiple and compound subjects in pastoral areas of Inner Mongolia is a new mode of ecological environment governance withChinese characteristics,which is promoted by effective rural governance to realize developed production,affluent life and goodecology.In order to build and share the ecological civilization construction mode of multiple subjects under co-governance andsharing.It provides an innovative idea for ecological governance of pastoral areas in China.Based on the governance structure ofmultiple subjects,this paper discusses the inherent logic of co-governance of multiple subjects,and proposes to construct a ruralgovernance system with multiple governance structure and mutually beneficial cooperation mechanism on the basis of grasslandintegration.It is essential to ensure the ecological protection of grassland,the high-quality development of animal husbandry and thecommon prosperity of herdsmen.Keywords:inner Mongolia pastoral area;ecological governance;rural revitalization;multiple subjects;governance modelDOI：10.20028/j.zhnydk.2024.02.01977-2024 年 2 期乡村治理智慧农业导刊Journal of Smart Agriculture制造者、草原生态治理的利益牺牲者转变为整合草场的资源共享者、推进牧业高质量发展的共建者和参与草原生态治理的共治者。这种生态文明建设理念表明草原与牧民、牧民与市场、生态与生产关系已不是简单的管理问题，而是构建现代化乡村治理体系的问题。基于上述背景，本文从多元复合主体的治理结构下的生态治理转型入手，通过对内蒙古通辽市东萨拉嘎查的调查分析，探讨牧区嘎查现代治理形态的转型过程与组织行为，阐释实现草原生态环境保护与牧区社会经济发展双赢的内在逻辑关系与现实路径，为进一步丰富草原生态治理理论，实现“绿水青山就是金山银山”的实施进路提供可复制的治理思路。1草原生态治理模式研究回顾1.1政府主导型生态治理模式政府主导型生态治理模式作为最广泛的一种实践，采取了轮牧禁牧、生态移民与生态补贴等一系列方式，虽取得了显著成效，但其导致的问题也一直备受学界争论。学者认为，政府主导下的生态治理模式由于治理理念与实践的塑造路径局限于政府组织层面的理念、体制与机制上，长期内可能会导致市场机制的内在机制失灵与牧民社会的自发性困境2。高永久等3也深刻指出政府“高位推动”下的“直控型治理”，导致其主导的生态治理缺乏能动性与灵活性。事实上，政府主导下的生态治理无法回避其核心行动者的地位，其意愿与行为将直接影响生态治理政策的基本走向与发展效能4。1.2资本主导型生态治理模式学术界对资本主导模式的批评围绕 2 个方面展开：一是对租赁草地资源存在过度利用的问题。苏柳方等5基于草场地块的微观调查数据，发现租赁草地资源的大户实质上是想降低自有草地的放牧强度，并倾向于在转入草地上超载放牧，并造成草场退化的新问题。二是依托资本下乡推动的产业化过度开发与盲目追求经济效益的问题。学者更忧心的是以服务外部市场为主要目标的资本主导模式会导致草原生态的进一步恶化，加剧牧民作为家庭牧业生产者在市场化中的被动局面6。逐利的资本并不注重草原的生态价值，甚至某些依托资本下乡的企业只是为了获得政府补贴7。1.3牧民主导型生态治理模式围绕政府主导与资本主导下治理模式的批评，都基于一个出发点，即牧民在乡村治理中的主体性被弱化。刘敏等8发出牧区生态治理谁是主体的呼声。张昆9指出，在生态治理政策中未能有效培育牧民的内生动能。这为生态治理应进一步振兴牧民的主体性力量提供了佐证。但是，振兴牧民的主体性力量是否意味着应当由牧民来主导牧区生态治理，答案存在争议。纳日碧力戈10指出，牧民以单一力量进入市场的难度较大，牧民合作对于优化产业结构、提高市场竞争力具有重要的现实意义。但在实践中，以牧民合作组织为主体的生态治理面临诸多风险。乌日陶克套胡等11认为，牧民很难通过“单一的联合”走出一条牧民自发的生态治理路径。对其背后的原因进行剖析，一种观点认为，缺少政府引领的牧民自发型生态治理很大程度上依赖于牧区能人的带领，可能陷入牧民边缘化模式中12，又或者异化为私人企业或公司牧场13。1.4多元主体参与的生态治理党的十九大报告中指出“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”淤的指导思想，倡导在生态保护与环境治理领域引入共建共治共享的理念，打造基于多元主体共同参与的新型生态治理模式，为解决日益复杂化、动态化的草原生态治理问题提供了新思路。多元主体共同治理作为一种学术策应被适时的提出来。“多元共治”源于治理理论，强调治理主体的多元化。在牧区生态治理过程中可被定义：政府、社会、牧民等牧区主体通过发挥各自主动性与优势，采取分工协商、合作共治等方式，解决牧区生态环境问题、化解社会发展矛盾的过程。尽管很多学者提出了多元主体的生态治理假设，但并未对多元主体治理结构和运行机制进行深入探讨，这为本文深化牧区治理机制提供了理论分析空间。2多元复合主体下生态治理模式2.1东萨拉嘎查的生态治理体系转型多元主体下生态治理转型，其关键在于将破碎松散的农村社会关系与生产关系重新组织起来，在有序有效可持续的治理框架下为多元主体共同参与生态治理和绿色发展提供共享平台。通过优化多元主体治理结构与互惠合作机制良性运行的有机结合，可以形成行动者之间的互利共赢关系，有效激发生态治理效能的转化。基于此，本研究以治理“结构原功能”作为分析框架，构建生态治理理论模型（如图 1 所示）。2.2多元复合主体的治理结构2.2.1政府主导与生态治理2014 年，由东萨拉嘎查党支部书记发起，党支部带头建设了肉牛养殖基地，以养殖基地为联结载体，本着“利益共享、风险共担”的建设原则，带领嘎查村民以现金、耕地和牛 3 种形式入股“玛拉沁艾力”养牛专业合作社。以一二三产融合发展为主线，以优化农牧业产能为动力，以多元主体合作治理机制为保障，以“党支部垣合作社垣基地垣牧78-2024 年 2 期智慧农业导刊Journal of Smart Agriculture乡村治理图 1多元复合主体下生态治理理论模型户”为发展模式，因地制宜创建了股份制合作社。在此过程中，东萨拉嘎查充分发挥了基层党组织的核心作用，把基层党组织的凝聚力、号召力贯穿于乡村治理、乡村经济及各项事业发展。实现了党的领导与乡村治理的有机衔接，采取现代企业制度组织化管理和现代乡村治理体制相结合的方式，将“看得见的手”和“看不见的手”紧密结合，形成多层次、宽领域、广泛参与的议事平台，着力解决生态保护与牧业生产的深层矛盾。2.2.2牧民主体与生态治理随着改革开放与市场经济的需求，牧区开始从传统劳动力密集型向资本技术密集型现代牧业转型。但是，面对激烈的市场竞争，大多数普通牧民都面临小牧户与大市场的联结困境，越是牧区的普通牧户和贫困户，越是有参与合作社的愿望。“资源共享”正是基于大多数牧户“抱团发展”的需求而成立的新型股份合作社。东萨拉嘎查一方面，充分发挥了合作经济组织的经济功能，让牧民在资产入股后共享产业发展带来的分红。另一方面通过就业扶贫与产业链条延长，具备吸纳及转移劳动力的能力，并以雇佣方式为牧民创造就业机会提高其收入。为农牧民拓宽了增收渠道，实现了农牧民收入的增长。2.2.3社会力量加入与生态治理社会力量参与合作社是适应草原绿色发展技术革新和产业升级要求的必然趋势。东萨拉嘎查专业合作社有畜牧专业合作社、青贮饲料基地以及草原生态旅游等各项产业。一方面，合作社需要企业或能人带动产业发展，按照市场经济规律来把握市场决策、价格形成与市场竞争环节，提升产业经营效率。另一方面，企业、能人离不开合作社。作为新型经济复合体，企业和产业能人既是合作社股东又是成员。由于生态优先、绿色发展已经成为牧区主流理念和发展方式，企业、产业能人如果不进行产业生态化转型，就很难把握发展机遇和政策支持。为此，只有与政府、牧民联合经营，才能共享资金、技术、优惠政策，并在为合作社开拓市场的同时，也让自己获得良好的社会声誉。2.3互惠合作运行机制2.3.1价值认同的行动整合机制东萨拉嘎查经过实践探索，在行动整合上形成了能人带动与集体行动的有机统一，其行动整合机制体现了传统权威型治理与现代化监管的有机结合。一是对嘎查能人的认同整合行动。村两委领导长期积累的威望和声誉、乡土社会关系、熟人互惠信任惯习，能通过沟通、带动、感染，使其获得“伦理身份”的信任，而有效动员嘎查村民入股合作社。二是通过有效公平的监管整合行动。东萨拉嘎查在决策透明化、制度规范化、管理制度化上下功夫，保障牧民的知情权、参与权、监督权，用看得见、摸得着、得实惠的事实，消除牧民们不理解、不配合、等待观望的心态，打消牧民心中的疑虑。2.3.2价值创造的协同共生机制东萨拉嘎查共享资源的协同共生机制经历了 2 个阶段：第一阶段是改革开放后的家庭联产承包经营阶段，围栏不仅将草场资源进一步分割打碎，也使牧民间传统合作互惠关系逐渐被市场机制所替代，致其合作破碎化。在这样的情况下，第二阶段的股份制合作经营模式应运而生，村委会抢抓住政策机遇与牧民需求，一方面开展“生态+”融合发展模式。在生产方面，拆除草场围栏，以草定畜划分四季轮牧草场和打草场，严格遵守草场载畜量标准，发展优势特色畜牧业。在产品加工方面，与畜牧业龙头企业合作，实行以深加工为中心的多元化合作经营体系。另多元主体治理结构互惠合作运行机制生态治理体系生态治理理论模型党组织政府牧民社会力量行动整合协同共生利益协调领导负责参与协同价值认同价值创造价值共享79-2024 年 2 期乡村治理智慧农业导刊Journal of Smart Agriculture一方面开展“旅游+”融合发展模式。2019 年 6 月份“玛拉沁艾力”草原生态文化旅游区正式建立起来。打造了集草原观光、草原民宿、民俗体验、拓展活动、大型会议为一体的生态旅游品牌，开设骑射、搏克、草原篝火晚会等娱乐活动，带动游客消费，实现由一产向二三产业的延伸融合发展。2.3.3价值共享的利益协调机制在利益协调机制上，东萨拉嘎查通过各利益相关者之间合理的价值分配，满足多元主体的价值共享需求。在促进牧民增收方面，牧民依托合作社品牌同时身兼各种职业角色，与合作社形成利益联合，实现品牌共享。在合作社当羊倌每月可以领到 5000 元的工资，剩余劳动力通过专业化分工，将其投入到合作社开办的牛肉直销店中，目前，以产业带动劳动力已达到 16 人。在提升牧民生产生活质量方面，东萨拉嘎查基于牧民的价值诉求，通过集体抱团发展，迈向共同富裕。合作社通过带动牧民学习先进畜牧业知识，引领牧民生产方式与经营观念的转变，提高了牧民的生态素养，为牧区经济的高质量发展与生态保护奠定了基础。与此同时，申请专项资金用于解决草场修复改良与青饲料种植基地等基础设施建设，提高合作社的生产效率与生活质量。3结论与启示本文对内蒙古通辽市东萨拉嘎查进行了为期 3 个月的实地调查，发现其发挥了牧区的“造血”功能，在生态、经济、组织、人才和文化等多个层面激发牧区的内在活力，才是生态治理的长久之计。具体表现：一方面，以多元复合主体的治理结构调动了多元主体参与产业生态化的积极性。党组织充分发挥其核心作用与社会力量进行有效合作，对牧区传统产业模式进行生态治理和创新转换，带领牧民从粗放型经营模式下一产向一二三产业融合发展方向进行内在转变，通过共享分红、就业扶贫与产业链条延长，让牧民成为产业生态化的产业实践者、效益共享者和生态保护者。切实提升牧区发展与牧民收入的同时实现生态效益，充分激活了乡村振兴的内生动力，推动嘎查走向了适应生态保护需要的高质量发展之路。另一方面，以产业化经营方式开展“生态+”“旅游垣”的融合发展模式，充分把牧区生态环境优势积极融入到生态加工业与生态旅游业发展中去。通过能人带动、股份合作、旅游观光、品牌带动与生态文明等多要素协同配合，以及一、二、三产业链条的优化设计，进一步提高生态产业的附加值，将生态优势切实转化为经济优势，实现“绿水青山”向“金山银山”的转变。这一模式以多元复合主体的治理结构和互惠合作运行机制为内部动力系统，推动产业生态化及生态产业化的双收益以及生态文明建设与经济建设的高度融合；以可持续生态治理能力、促进乡村全面振兴为外部效能系统，构造出实现生产、生活、生态共赢的高效、绿色、可持续的生态治理新模式。促进了草原生态保护这个长远目标的实现，打造了“五位一体”全面振兴的合作社样本。东萨拉嘎查的生态治理实践表明，草原生态治理既不是简单退回到传统游牧，也不是重复国外的资本化发展道路，而是探索一条中国式的“绿水青山就是金山银山”的生态文明建设新路径，建立中国特色牧区生态治理的理论范式。注释院淤习近平：决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告M.北京：人民出版社，2017：33.参考文献院1王晓毅.从承包到“再集中”中国北方草原环境保护政策分析J.中国农村观察，2009（3）：36-46.2贺雪峰.乡村治理中的公共性与基层治理有效J.武汉大学学报（哲学社会科学版），2023，76（1）：166-174.3高永久，邢艺譞.西部民族地区生态治理体制机制面临的困境与路径研究J.北方民族大学学报，2022（2）：51-57.4黄宗智.国家与村社二元合一治理传统的失衡、再失衡与再平衡：华北与江南地区的百年回顾与展望J.中国乡村研究，2020（1）：1-27，100.5苏柳方，仇焕广，唐建军.草场流转的转入地悲剧来自 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