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我国农村选举制度的研究

摘 要

由村民依法根据自己的意愿选出自己满意的村民委员会，是农村民主选举的重要内容，也是宪法赋予的基本权利。随着农村经济的快速发展，农村民主选举也在如火如荼地进行中，但其中暴露出来的问题也是有目共睹、不容忽视的。本文就是针对此情况，对选举制度在农村的具体实施进行了研究。首先通过实地调查和参看有关农村选举典型案例，发现农村选举普遍存在着选举程序不规范、贿选情况严重、流动人员选民资格认定困难、村委会成员选举容易罢免难、农村选举中村级党组织和村委会之间存在矛盾、农民参加选举积极性不高等问题；然后通过对农村选举存在的普遍性的问题进行研究，着重从选举法规不够完善、“两委”之间职责不明确、村民自治的基本要求落实不力、村民民主意识不高这四个方面分析了造成农村选举现状的原因；最后针对分析所得出的原因，提出相应的对策，指出要使农村选举正常、规范地进行，就需要完善选举法规、规范选举程序，构建科学、高效的农村“两委”工作运行机制，全面落实村民自治制度、调动农民的选举积极性，加强宣传、示范和引导、让民主选举走上法制化轨道。

关键词 农村选举，民主政治，村民自治

ABSTRACT

According to the villagers own will to elect an their satisfied village committee is an important part of the rural election，and is also the fundamental democratic rights which entrusted by the Constitution. With the rapid rural economic development, rural democratic elections are conducted in full swing, but the problems revealed obvious to all and not to be ignored. This paper is meant to address this situation, and research the electoral system in the rural areas. First of all, through field investigation and see the typical cases of rural elections, founding that widespread rural elections in the electoral process are not standardized, buying in serious condition, migrant farmers eligible voters identified difficulties, members of the village committee are elected easy and removed difficult, the rural village election committees and party organizations in the conflict between serious bribery, farmers participate in the elections and lack of initiative these aspects show the status of democratic elections in the rural areas; Then it focuses on four aspects of the current situation of rural elections causes, including electoral laws not perfect and not reasonable, responsibilities between "two committees" are not clear, the basic requirements of villager autonomy are fail to effectively implement, the villagers democratic awareness is not high; In the final part, according to the analysis of the reasons in the second part, proposing appropriate countermeasures. If we want to have an rural election which has the normal order and standardized manner, it is necessary to improve laws and regulations and standardize the election process, build science, efficient rural "two committees" working mechanism, implement villager autonomy system in all aspects for the mobilization of peasants election enthusiasm, strengthen publicity, the model and guide for democratic elections on the legal track.

Keywords Rural elections，Democracy, Villager autonomy

目 录

摘 要…………………………………………………………………………………Ⅰ
ABSTRACT………………………………………………………………………………Ⅱ

绪 论 1
一、当前农村民主选举的现状 2
（一）农村民主选举的概念 2
（二）当前农村民主选举的现状 2
1．选举程序不规范 2
2．贿选情况严重 4
3．流动人员选民资格认定困难 5
4．村委会成员选举容易、罢免难 6
5．农村选举中村级党组织和村委会之间存在矛盾 6
6．农民参加选举积极性不高 6
二、农村民主选举现状的成因 7
（一）选举法规不够完善 7
1．有关选票的规定过于原则化 7
2．贿选界定不明确 7
3．选民资格的认定不统一 8
4．罢免制度的规定不合理 8
5．选举程序安排的不合理 8
（二）“两委”之间职责不明确 9
（三）村民自治的基本要求落实不力 9
（四）村民民主意识不高 10
1．农民自身方面原因 10
2．政府方面原因 11
三、完善农村选举制度的构想 12
（一）完善选举法规，规范选举程序 12
1．完善选票、画票的有关规定 12
2．明确贿选相关法律规定 13
3．保障流动人员选举权的行使 13
4．完善罢免制度的法律规定 13
5．调整村委会任期、换届选举时机及持续的时间 14
（二）构建科学、高效的农村“两委”工作运行机制 14
1．合理分权，建立健全党支部领导下的分工责任制 14
2．理顺“两委”之间的决策机制、工作机制、管理机制和用人机制 14
（三）全面落实村民自治制度，调动农民的选举积极性 15
1．加强民主决策 15
2．强化民主管理 15
3．加强民主监督 15
（四）加强宣传、示范和引导，让民主选举走上法制化轨道 16
1．加强农村法制宣传和教育力度 16
2．典型示范，推进“依法治村” 16
结 论 17
参 考 文 献 18
附录：中华人民共和国村民委员会组织法 20
致 谢 21

绪 论

农村民主选举是农民实行村民自治、实现当家作主、管理农村各种政治和经济事务的有效手段，是党领导亿万农民建设中国特色社会主义民主政治的伟大创举，也是农村民主政治的重要组成部分。近20年来农村民主选举的实践，有力地推进了农村基层民主和村民自治的进步，逐渐增强了村民和广大农村基层干部的民主法制意识，为中国社会主义民主政治建设奠定了坚实的基础。但由于历史遗留原因以及法律法规的滞后与不完善等，农村民主选举暴露出诸多如贿选、操纵选举、农民选举积极性不高等一系列亟待解决的问题，这些问题严重影响了农村的民主法制进程和农民建设社会主义的积极性。要完善农村的民主选举，推动农村建设的发展，就需要我们通过妥善处理“两委”的关系，提高村民自治意识，全面落实村民自治制度，结合农村实际完善选举法规、规范选举程序等途径来加以解决。

一、当前农村民主选举的现状

（一）农村民主选举的概念
什么是农村民主选举？一般认为，有关农村民主选举的定义有广义和狭义之分。广义的农村民主选举包括两个方面的内容，一方面指在农村选举人大代表参加上一级的人民代表大会；另一方面是指村民通过民主选举，选出符合自己意愿的村民委员会，实现村民自治。狭义的农村民主选举仅指第二方面。在这里，笔者所要研究的就是狭义的农村民主选举，即指由各村村民依照《村民委员会组织法》以及相关法律法规的规定，以民主投票的方式自主选出本村村民委员会的成员如村主任、副主任等，来管理本村事务。农村民主选举是村民自治的重要组成部分，它充分体现了村民自己的意愿和利益，使村民能够充分行使自己的民主权利，维护自身的利益，真正做到自己当家作主。

（二）当前农村民主选举的现状
自1988年6月1日我国《村民委员会组织法（试行）》试行以来，在现行的《村委会组织法》关于“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生” 参见《中华人民共和国村民委员会组织法》，北京，1998年11月4日第九届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过，第11条。
的原则指导下，我国农村自治逐渐走上民主化、法制化的轨道，有力促进了我国农村的民主政治和法制建设。进入新世纪以来，在党中央对“三农”问题的高度重视和一系列支农、惠农政策的扶持下，我国农村的发展速度明显加快，村级经济实力急剧增长，农民生活水平和生活质量都有了较大的提高，农村的民主政治、民主选举也有了进一步的发展。但是经过调查就会发现，在农村村委会选举中仍然还存在着诸多亟待解决的问题。
1．选举程序不规范
规范的选举程序，是保证选举正常进行的有效手段。“选票”是选民在村委会选举中表达自己的意愿，选出自己信赖的带头人的重要载体，它是关系到选民能否真正行使自己的民主权利、选出的职位是否是能者居之、村民以后能否维护自己的切身利益的大事。因此，和“选票”有关的画票、投票、唱票、计票这一系列的程序就显得尤为重要，必须严格按照规定正确、严谨地进行。但据相关资料表明，在农村的民主选举中，无论是在画票、投票还是计票过程中都存在着大量的问题。
（1）违背秘密画票原则，强行指定特定人员为选民画票。
《村民委员会组织法》第十四条第三款明确规定：选举时设立秘密写票处。但实际上，在不少村委会选举大会现场可以看到这样一番景象：在一块露天平地上，村民们一个紧挨着一个地坐着，他们时而交头接耳，时而东张西望。当发给选票，要求开始画票时，这种情况就会变得更为严重。挨在一起的人就会相互讨论、交换意见，你看看我选的谁，他问问她投了谁的票，毫不夸张地说，那场景俨然一个农贸自由市场。画票的秘密性没有得到任何应有的保障，这样做不仅是违法的，而且实际上已经使有些村民的投票内容公开，违背了法规中设计“无记名投票原则”的初衷，将可能导致破坏团结，造成一些不良影响。更有甚者，可能会使村民遭到打击报复，不利于农村的稳定。
在画票方面，还存在着一个不容忽视的问题。一些村委会选举中，村民选举委员会规定，凡是不识字、不会填写选票的选民，必须让选举委员会指定的选举工作人员代为填写，其他任何人不允许代替选民填写选票。选举委员会为了方便不识字的选民参加投票选举，指定工作人员为选民提供代写选票的服务，这种做法本身的意图是好的。但问题在于，投票选举的最基本原则是要体现选民本人的意愿，因此选举过程中的每一个环节都应当尽量体现这一原则，为选民代写选票的具体办法也应该如此。如果选民认为选举委员会指定的工作人员是值得信赖的，他当然可以同意其为他填写选票；但如果他不信任选举委员会指定的工作人员，怀疑他可能不按照自己的要求填写选票，却还被硬性规定只能让其代替自己填写，这样做不仅可能会妨碍选民行使自己的民主权利，还可能会因此引发不必要的冲突和矛盾。
（2）投票方式不规范，唱票、计票过程和结果不及时公开，对于计票方法存在误解。
对于投票的方式，有许多地方不管是村民还是村民选举委员会都持一种不以为然的态度：村民认为还是家里的农活实际些、重要些，对于投票方式当然是越简单越好、越方便越好；村民选举委员会则觉得召开这样一个有一定规模的选举大会来进行投票相当费事，劳心劳力不说，况且还不一定能达到预期的效果，还要发放像给选民误工补贴这样的费用，实在是不经济。认为只要选民的选票进了票箱，够数就可以了，于是就有了“上门服务”的投票方式。在调查中发现，不少村民选举委员会在换届选举时都不规范地采用了流动票箱的投票方式。这种在大家看来似乎可行、简便的投票方式，实际上它的适用在法律上是有严格限制的。依据选举必须民主、公开的原则，法律规定选举村民委员会由村民选举委员会主持召开选举大会，人口较多或者居住分散的村，可设若干个投票站，但投票站的票箱必须集中到选举大会主会场开箱、计票。流动票箱投票是在村委会正式选举中作为选举大会投票和投票站投票的辅助投票方式，是专为老、弱、病、残等选民不能到会（到站）参加投票设立的，单纯采用流动票箱形式投票是违反法定程序的。
还有部分村在村委会选举中，不公开唱票、计票，而是指定少数几个人秘密地在一旁单独计票，这就难免使村民怀疑当中会有人操纵选举、偷换选票，进而否定选举结果。一方面可能会造成选举工作的重复进行、劳民伤财，另一方面还可能会使得村民与村干部之间矛盾激化，不利于农村的稳定与和谐。还有些村基于村里一些特殊原因的考虑，违背法律规定，不及时公布选举结果。类似的种种情况在现实中还是比较常见的。
另外一个比较突出的问题是在计票方法上。看这样一个例子：在1999年6月江苏省阳县某村的村委会换届选举中，有选民1770人，收回选票1745张，其中废票86张，弃权票94张。村民刘月珍得了855张赞成票。镇里认为，从1745张选票中去掉废票86张和弃权票94张后，选票数为1565，刘已过了半数，可当选。那刘的当选是合法的吗？其实刘月珍的选票实际并未达到法定票数，但却当选了，这就是没有真正理解法规的含义造成的错误选举结果的宣布。这种没弄清楚计算方法、不规范地计算得票数的情况在广大农村普遍存在。 参见詹成付：《村治咨询问答——民主选举》，中国社会出版社，2005年版，第22页。

2．贿选情况严重
实行村民直接选举村委会的初衷就是让村民充分发表自己的见解，把自己心目中信赖的人推选出来管理村务，有利于切实保障农民自身的利益，加快农村经济的发展，这一形式相对于上级组织任命村干部这种形式来说是一个重大的进步。但是目前在一些农村的村委会选举中，一部分素质不高的村民争当村主任的目的并不是想率领村民积极建设农村小康社会、为村民服务，而是盘算着当官发财，做着个人权钱贯通的美梦，把商品交换原则应用到选举中，用钱和物拉关系、贿赂选民。这些人把贿赂选民视为一种投资或者是成本，认为贿赂成本越高，被中选的几率就会越大。造成的结果就是竞选的贿赂投资越大，当选后侵占集体财产的胃口就越大。贿选成功者，自然要按照有权就有机会贪、当官发财的腐败运行轨迹运行。这是在中国农村民主政治建设中所面临的一个不可忽视又危害极大的严峻问题，而且这个问题在广大农村还有越来越普遍、严重的趋势。总的来说，当前村委会选举中的贿选现象主要表现出以下三个方面的特点：
第一，贿选的表现形式多种多样。
一是感情贿选。这种贿选形式大多是以感情拉拢为主要手段，常常是走东家串西户，搞一些许愿和承诺，诸如，“我当了村主任后就给你安排个工作”；“你家盖房子我给你批个好位置”等等。这种感情贿选的特点是几乎不用付出直接的成本，而且具有较强的隐蔽性，对于受贿方也没有什么约束力。因为贿赂载体是在贿选成功后才有可能实现交割。
二是实物贿选。这种贿选方式是用实物换得选票。如山东省莱西市牛溪镇某村一竞选者对选民说“你投我一票我包你全家一年的粮食”等。应该说这种贿选在农村中是比较常见的。尽管是用实物表示的，而且往往价格比较低廉，但已经超越了感情贿选这种形式，是用实物换取有具体价值的选票。
三是金钱贿选。这种方式是直接以金钱换得选票。山西省霍州市壁村村民委员会直选中当选村主任花了12万元，以每张选票50元的价格贿选成功。这种形式的贿选在农村选举中最有市场，对民主选举的破坏程度也最大，直接扭曲了选举结果的公正性。 参见武建中，刘志进，翟冰松，刘艳珍：《为当村长疯狂贿选，50元一张选票，买票花了12万》，法制日报，2003-3-26。

第二，贿选的范围越来越广。
近年来，贿选现象从总体上看有不断加剧之势。贿选刚开始主要在一些党支部软、散、懒的村庄和派性强、宗教矛盾突出、村民整体素质比较低的村庄出现，后来逐渐向全国蔓延。前几年村委会选举贿选行为之所以比较少见，主要是大多数村民认为村委会主任是个没有什么“实权”的职位。但近几年来，随着农村社会政治生活的变革，村委会主任这个角色的重要性日益凸现。不少村委会主任无论在内心还是从行动上都开始与党支部书记争权，并不心甘情愿地在支部书记的
阴影下黯淡地可有可无地存在着，从目前农村“两委”关系紧张的普遍性就可以看出这一点。应该说，随着农村民主政治建设的日益推进，村委会主任这一权力角色引起了越来越多农民的羡慕，一批心术不正的人必然采取贿选行为争当村主任。
第三，贿选越来越具有隐蔽性。
贿选的初级形式是竞选人自己跑。这种赤裸裸的贿选行为一方面使贿选者异常尴尬，另一方面会引起有正义感人的反感。后来贿选人为了隐蔽这一点，利用家中亲人出面跑，或动用亲戚朋友代替跑，甚至连外面有头有脸的人都能够搬动为其疏通。但是贿选毕竟是违法的行为，无论是感情贿选的无原则许愿，还是实物贿选、金钱贿选，大部分是在暗地里操作，并以各种形式予以掩盖，使贿选越来越具有隐蔽性。 参见陈浙闽：《村民自治的理论与实践》，天津人民出版社，2000年版，第58页。

3．流动人员选民资格认定困难
随着农村人口流动的加快和外出务工农民的增多，出现了农转非、挂靠户口等多种复杂情况，造成户在人不在、人在户不在等实际问题，单纯以户籍为依据判断村民身份的标准出现了危机。又由于村民选举委员会对于一些复杂情况的判
断无统一标准，各自执行的标准当然会有差异，这样一方面就造成有些在外打工的农民不愿放弃自己的权利，却被本村村民选举委员会认定没有选民资格，不能行使或委托他人行使自己的民主权利；而情况更为复杂的另一方面是有些外地人口向本村流动，在选举时，这一部分人既没有在原村，也就是其户籍所在地参加选举，也不被现居住村承认有选民资格，就造成了这些本有选民资格的村民无法行使选举权和被选举权的尴尬局面。
4．村委会成员选举容易、罢免难
在不少的村庄有这样的情况出现：一些村委会选举的候选人为能够当选，在发表演说时，对村民做出种种承诺，比如上任后要以村民为先，全心全意为村民谋利益等等。但由于在《村民委员会组织法》中并未对候选人的竞选承诺有什么事后的强制措施，不免有些素质不高的人在正式当选后违背诺言，以权谋私。村民对于这样的村委会成员当然会想到予以罢免，再换贤能，但却往往事与愿违。村民们发现要选出一个村委会成员不难，要罢免则是难上加难。甚至一些村的村主任一手遮天，称霸一方，虽然村民们怨声载道，但却连罢免程序都无法启动。
5．农村选举中村级党组织和村委会之间存在矛盾
我国《村民委员会组织法》第三条和党的有关文件明确规定：村级党组织应当在村民选举中发挥支持和指引作用。但在实践中往往出现这样一个悖论：凡是村级党组织坚强有力、有战斗力和凝聚力的地方，村民选举就相对地规范进行，但选举出来的村民委员会行使基层群众自治组织的权力往往为村级党组织所架空；凡是村级党组织涣散无力的地方，村民选举由于是村民自发组织的，选举工作往往趋于不规范，但选举出来的村民委员会却往往能够真正行使基层群众自治的权力，但也往往和当地的党组织意见分歧、矛盾深刻。 参见张厚安：《中国农村基层政权》，四川人民出版社，1992年版，第63页。
这实质上是村支部和村民委员会在责任和权利之间存在的矛盾，这矛盾极大地妨碍了农村民主选举工作正常、规范地进行。
6．农民参加选举积极性不高
由村民直接选举村民委员会，本来是法律赋予村民的一项基本的民主权利，是村民参与村务管理、实现自己当家作主的主要途径，是村民选出自己信任的人为自己谋幸福的直接方式。但在农村，农民却普遍表现出不愿参与选举，更多的更愿意留在家务农，认为选举的一系列复杂程序都是在浪费时间，产生了“选谁都一样”的心理，对其实是关系自己切身利益的选举活动，参与积极性不高，甚至表现出冷漠的态度。

二、农村民主选举现状的成因

综上所述，我们可以看到，在我国当前的农村选举中，还有大量的矛盾和问题存在，这些问题严重影响了农村民主选举的顺利进行，影响了农村民主法制建设。是什么原因导致这些矛盾和问题的出现呢？笔者认为，原因主要有以下几个方面：

（一）选举法规不够完善
我国现在农村选举村民委员会遵照的是《村民委员会组织法》中的相关规定，但在这部法律中，有关村委会选举的只有6条500多字，过于简略，可操作性不强。而且随着农村经济的快速发展，规定在某些方面已经越来越不适应农村选举的实际情况，成为农村选举出现诸多问题的一个主要原因。
1．有关选票的规定过于原则化
一方面根据民主选举的相关含义，画票应当遵循自愿、秘密的原则，而且在《村民委员会组织法》中的第十四条第三款中也有体现。但在实际操作中，怎样才叫遵循了自愿、秘密的原则？什么样的行为违反了这样的原则，会造成什么样的效果？法律条文中并没有明确指出。没有一个明确、统一的底线，仅根据个人的理解，自愿、秘密当然也就不能够得到切实保障了。另一方面有的法律条文规定了标准，但由于界定过于模糊，容易使人产生误解。比如在《村民委员会组织法》中的第十四条第二款规定：“选举村民委员会，有选举权的村民的过半数投票，选举有效。候选人获得参加投票的村民的过半数的选票，始得当选。”这里就有一个问题：到底应当如何计算“参加投票的村民数”呢？废票、弃权票是否应算在内呢？法律并未明确指出，造成了在某些村的选举中，候选人未达到法定票数却当选了。
2．贿选界定不明确
如今贿选现象在农村之所以比较泛滥，一方面是由于某些村民素质不高，不求为村民谋幸福，只想自己如何官运亨通；而更为重要的一个方面还是法律规定的不完善。在现今实行的《村民委员会组织法》中，有关贿选的规定只有第十五条有简单涉及，且仅有发现贿选之后的处理办法，并未对贿选有一个明确的界定，有关贿选的概念、表现方式、确定标准不明，造成现实中人们对贿选的认识不足。而且对于进行贿选的选举违法行为人，法规只是规定当选无效，并未规定经济处罚、资格处罚或者参选限制等其他方面，其贿选目的往往难以受到实质性影响，造成对贿选的打击力度不够，使贿选越来越猖獗。
3．选民资格的认定不统一
《村民委员会组织法》第十二条规定，具有选民资格的村民享有选举权和被选举权。那么如何认定某一村民是否具有选民资格呢，根据法律规定，必须具备三个条件：一是年龄条件，即在选举日前必须年满18周岁；二是政治条件，即没有被依法剥夺政治权利；三是属地条件，即是本村村民。可是在《村民委员会组织法》中并没有对“村民”、“本村村民”直接下定义。也就是说选民资格的认定没有统一的标准。而且随着选民资格认定情况的越来越复杂化，这样简单地规定已经不能再满足现今农村的实际情况的需要，造成实际中选民资格认定的混乱局面。
4．罢免制度的规定不合理
按照《村民委员会组织法》第十二条的规定，凡年满18周岁的村民，不分民族、性别、职业、宗教信仰、受教育程度和财产状况，只要不被剥夺政治权利，都有选举权和被选举权。但对于到底什么样的人才有可能成为村委会的成员，也就是成为村委会成员最基本应具备的条件有哪些，法律中并没有做出具体的规定。正因为如此，在宗教势力和派性比较严重的村庄，一些人为了小团体或是家庭的利益，拉选票、贿赂选民、无原则地许愿，导致个别有劣迹的人当选。这些人上台后，为所欲为，严重干扰了农村秩序，影响了农村的发展和稳定，这些人就应该遵从民意，予以罢免。然而根据《村民委员会组织法》第十六条的规定，罢免虽然是由村民提出罢免动议的，但是却是由村委会主持的，要主持这样一个罢免自己的大会，难免于心不愿。而监督村委会举行罢免大会的是乡镇的干部领导，实际中他们又与下面的村委会有着千丝万缕的关联，所有这些都会造成罢免程序难以启动。而且就算启动了，根据法律规定，罢免村委会成员，必须有选民的过半数通过才有效，比起选举村委会成员时只需要选民过半数投票，选举结果就有效的制度而言，显然是存在“进口宽、出口严”的问题。因此，对一些不为广大农民办实事、不合格的村委会成员，群众虽然反映强烈、表示不满，但却很难依据法律和政策的程序予以罢免。
5．选举程序安排的不合理
在现在实行的有关农村选举的法律法规中，有些选举程序的安排与农村现实存在着矛盾，具体表现有：
（1）选举时机欠妥。
村委会的换届选举工作一般是从每年的6月份启动，8月份全面铺开，10月底完成，而8—10月正是农业生产最忙的时候。有的村民本来参选热情就不高，这时就乘机抬高误工补贴的要价，而有的村干部、村民代表也敷衍了事，希望早点完成任务。因此就容易出现宣传发动不够、程序执行不规范以及其它的违法违纪现象。
（2）选举过程太长。
换届选举全过程共6个阶段38个工作日，实际操作中要延续近两个月的时间。其中明确要求全体村民必须集中参加的活动有4次，村民代表必须集中参加的活动有5次，上届村组干部必须集中参加的活动有6次。这样，一个村干部必须参加的活动就有10次，如果他又被推为村选举委员会成员，参加的活动就会更多。时间过长而且正值农忙季节，容易使人疲惫不堪，产生厌烦情绪。
（3）程序复杂。
整个选举的主要程序一共有18个大项53个小项，每一项程序都有明确的工作任务和要求，选举活动必须按照程序设计进行，否则就是违规。而农村干部以及村民文化程度普遍不高（大部分在初中文化以下），只有靠别人讲解才能领会工作要求。一旦人们对复杂程序难以理解，甚至对其合理性产生怀疑时，选举的效果就会大打折扣。

（二）“两委”之间职责不明确
在村民自治条件下，农村管理者阶层主要由乡镇党委、乡镇政府的领导者和村党支部、村委会成员构成。由于他们的职责不明确，导致他们在许多问题的认识和行为上有较大的差别，从而使农村管理者阶层之间，即乡镇党委与乡镇政府之间、村委会与村党支部之间以及这些成员之间存在矛盾和摩擦。农村实行村委会成员由村民直接选举的制度以后，村民委员会与村党支部委员会之间的矛盾就更加复杂。矛盾的实质问题是党支部书记和村委会主任谁是领导核心，谁说了算的问题。村党支部书记认为党支部是领导核心，农村的一切事情应由党支部也就是党支部书记说了算；村主任认为党支部书记是由党员选举并由上级党委任命的，体现了党员的利益，而村主任是全体村民选举的，能体现广大村民的愿望和利益，应该是村民委员会也就是村主任说了算，村务大权应由村主任执掌，而党支部书记只能在党内说了算。由于认识上的偏差导致了相互之间关系摆不正，形成了复杂的矛盾和经常性的摩擦。“两委”之间职责不明确，相互争权，一方面导致“两委”无心认真开展选举工作，使得选举工作不能规范地开展；另一方面也会导致他们为了使自己处于有利地位而置民主于不顾，在选举过程和选举结果上做手脚，破坏选举的公平与公正，严重影响了农村民主选举的正常进行。

（三）村民自治的基本要求落实不力
民主选举、民主决策、民主管理、民主监督是村民自治条件下享有的四项基本民主权利，这既是村民自治的实质所在，也是农民形成向心力的原因所在。在实践中，三年一度的换届民主选举还是普遍受到重视的，而作为村民自治基础性、长效性建设的民主决策、民主管理和民主监督相比却重视不够且难以到位。相对于间断性的民主选举来说，其实连续性的民主决策、民主管理、民主监督更为重要，仅仅把行使民主权利的重心放在选举上是危险的。因为候选人在选举前后可能会言行不一，甚至发生蜕变。这就需要有持续的参与和监督来保护村民的利益不受损害，所以基层民主政治建设的重心更需要着重放在后三个民主上。但从农村实际来看，一旦选举完成，新班子很容易也很愿意把权力集中在党支部书记“一把手”那里，强调村党支部的领导核心作用出现了偏差。党支部和村委会各自的工作规范没能界定清楚，村级的所有事务并非是通过村委会组织按照民主程序决定的，而是一切事情由党支部书记一人拍板说了算，村民委员会形同虚设，民主流于口头和形式。所以在不少村民看来，村委会的选举，选来选去都是那一班人说了算，自己选上的人实际没什么实权，选哪个都一样，对自己并无多大意义。而且在村民眼中，民主监督和民主理财是个很虚的东西，无论谁当选，都与自己关系不大。因为无论如何集体的资产都不会由村民们说了算，尽管这项制度规定了要由村民来当家作主，但是真正落实只是一句空话。因为按照有关规定，村民当家作主必须由上级组织来监督落实，这里的上级组织主要是指乡镇，而乡镇政府由于同村委会在某些利益上的相关性，对村民当家作主落实的监督，在实际中必然是真真假假，在许多问题上并不支持村民。
正是因为目前的民主尚主要停留于选举层面，而村民的民主权利在决策、管理、监督领域体现不力，所以才有了村民们“选谁都一样”等对选举产生失望、怀疑甚至冷漠不愿意参加的心理。

（四）村民民主意识不高
不可否认，当前农民的民主意识与农村改革前相比已经有了相当的提高，但目前农民的民主意识和政治参与热情的现状离村民自治对村民的要求，还有很大的差距。这里有两方面的主要原因：
1．农民自身方面原因
相当多的农民由于文化程度不高，也受到传统狭隘观念的影响，只看到眼前自家的具体利益，没有看到民主选举为他们带来的长远好处，不愿去积极主动地学习相关知识，对有关民主选举之类的事不会给予太多的关注和重视。这样就对民主缺乏正确的理解，对为什么要直选村民委员会，以及民主监督和民主管理包括哪些内涵等等，都缺乏全面的理解。因此，对于村民们不太珍视自己的民主权利，对村民自治条件下自己应有的权利以及权利的保护和使用，表现态度冷漠也是可以理解的了。
2．政府方面原因
农民本来就属于社会的弱势群体，他们对于民主、选举这样的事，相对于大城市的市民来说，一方面消息会比较闭塞，不可能及时看到民主带来的好处和成果；另一方面农民的理解能力也是有限的。这就需要政府积极采取措施，加大宣传和教育力度。但实际上，政府对这方面工作并没有引起足够的重视，并没有形成完善、严格的宣传和教育工作体制。即使被派往村里执行工作的人员也因为农村条件相对艰苦而不愿多留，对应做的工作大而化之、敷衍了事，造成农民实际对于民主选举还是存在诸多的不明白，那么民主意识的提高也就不知从何谈起了。

三、完善农村选举制度的构想

至此，我们已经明确了农村选举制度所体现出来的种种弊端的原因。而我们研究这些原因的最终目的就是要找出症结之所在，然后对症下药，即进行在理论上的最后一步，也是最为重要和关键的一步，对实践有实质指导意义的一步——提出具体的解决办法，以完善农村选举制度。

（一）完善选举法规，规范选举程序
要保证农村民主选举的正常进行，首先就必须完善选举法规，规范选举程序。
1．完善选票、画票的有关规定
（1）简化选票，方便村民。
由于现在农村选民普遍文化程度还不高，文盲也占有一定的比例，为了方便这部分人，使他们不再委托他人代填选票，而是直接通过自己的行为来行使自己的民主权利。建议可以尝试在选票上为候选人附上照片，或是设计简单的代表符号等办法，让他们能够通过图像或符号识别候选人，从而达到自己画票的目的，更体现民主的基本原则。
（2）完善秘密画票的规定。
在这方面山西省河津市某村的做法是值得借鉴和吸纳的。该村在村委会换届选举中，参加投票的1800多名选民以组为单位分别坐在11个教室里，10余间教师备课室被辟为秘密画票间。投票开始后，村民组长持花名册点名，点到谁，谁便起身走向秘密画票间填写选票。每个秘密画票间有两名工作人员把守，非投票人员休想进入秘密画票间探头探脑。画票间门口还由镇上安排一名镇干部，专门负责代替不识字又没有委托人的选民填写选票。 参见徐勇：《中国农村研究》，中国社会科学出版社，2002年版，第46页。
这样就使选民填写选票时不会受到其他人的干扰，不用担心有人会知道，不用怕自己会遭到某些人的刁难乃至打击报复，能更加放心地表达自己的真实意愿。而且这样严格、井然有序的程序也会营造出一种庄严的氛围，让选民们不会视之为儿戏，使他们能够感受到手中的这一张选票的分量，加强他们的自治意识和主人翁意识。
（3）对涉及有关可能会理解不一的名词进行明确界定。
比如在以上提到的计票方面，要具体明确怎样计算“参加投票的村民数”，使在选举中更易操作，避免误解。即要明确从数值上讲，“参加投票的村民数”等于“全部票箱收回的所有选票数”。就是要在计票过程中明白：选民所投的选票，无
论是赞成票、反对票、弃权票还是废票，只要投入票箱了，都应计入参加投票的人数之内。一个选民，即使投的是废票，也不能认为他没有参加投票；投弃权票，更是法律赋予选民的一项权利，不能将废票、弃权票排除在总票数之外。
2．明确贿选相关法律规定
贿选问题是农村村委会选举中一个较为普遍的问题，但由于法律对贿选没有明确规定，因而实际工作中不好把握。笔者建议一方面在法律法规中对贿选的概念、主要表现情形、构成要件等做出明确规定，以便于在群众中宣传和依法处理；另一方面对于贿选者应责令其收回贿选物资，并承担重新选举的费用，情节严重的，应当取消参选资格。在这里，对“情节严重”的认定，应该有一个量化的标准，比如行贿总额在2000元以上，或者是针对个人的行贿额在30元以上，建议以当地最低生活标准的一定比例来衡量。
3．保障流动人员选举权的行使
在这里存在两个问题，一个是本村中人口向外流动，即本村外出工作的村民如何行使选举权的问题。对于这个问题现在农村实践中大多采用委托投票制度。重点要说的是第二个问题，也是难点问题，即外地人口向本村流动，也就是本村中外来的不具有村民身份的人员的选举权利问题。对于这种户籍不在本村，但在本村居住且并未在户籍所在地的村参加选举的村民。建议视其在本村承担村民义务、为本村做出贡献的情况，结合村民意见，由村民选举委员会决定是否给予选民登记。但这个问题的最终解决，还是要依赖农村经济体制改革，特别是集体产权制度改革的深化。将原有村民集体财产股份化，对后来新迁入人口以不占有原有村民财产为前提，实现以居住地为单位进行选民登记，这样就会使选民资格的确认更易操作。 胡绍元：《农村基层民主选举过程中存在的问题与对策》，中国青年政治学院学报,2006,(04)。

4．完善罢免制度的法律规定
（1）严把“进口”。