毕业论文-关于行政诉讼受案范围扩大的思考.doc

毕 业 论 文 关于行政诉讼受案范围扩大的思考专 业： 法律专业（独立本科） 考生姓名: 准考证号 导师姓名: 职务(称) 起止时间： 年 月至 年 月摘要正确确立行政诉讼受案范围，是促进依法行政、深化法治的关键所在。对行政诉讼受案范围的认识必须要有科学的理论作为指导，从服务的角度，以现有行政行为是否合法合理，是否符合中国国情和人民利益为起点，以是否有利于改善司法环境和实现司法独立，是否有利于切实兑现宪法所允诺的公民权利，实现真正意义上的法治社会，是否能够有效抑制行政权，形成均衡的统治体系为标准，依据正确处理司法权与行政权的关系和保护公民、法人或其他组织合法权益与促进行政机关依法行政的原则，循序渐进，逐步扩大受案范围。但这是一个有步骤、有秩序，逐步推进的过程，确定行政诉讼的受案范围应当从我国政治、经济和法制建设的实际情况出发，要考虑到我国行政诉讼制度的实际情况和人们对它的认识程度，还要与我国的政治体制改革的步伐协调起来。关健词：行政诉讼 受案范围 法治国家目录1.引言42.行政诉讼受案范围的含义42.1行政诉讼受案范围的概念42.2行政诉讼受案范围的特征43.我国行政诉讼受案范围的现状.53.1我国现行行政诉讼的受案范围.53.2我国行政诉讼受案范围与其他大陆法系国家受案范围之比较.8 3.3国外行政诉讼受案范围制度可供借鉴的经验.114.扩大我国行政诉讼范围的构想.124.1扩大行政诉讼受案范围应遵循的原则.124.2扩大行政诉讼受案范围的途径.145.结语.166.参考文献177.致谢18关于行政诉讼受案范围扩大的思考1引言行政诉讼的受案范围是行政诉讼中一个极其重要的理论与实践问题，也是行政诉讼中一个特有问题。中华人民共和国行政诉讼法是在社会主义市场经济理论尚未确立的特定条件下出台的，其对受案范围的规定必然受当时行政诉讼发展水平的制约，带有明显的时代特点。随着我国行政法制建设的迅速发展，行政机关的行政管理手段也在不断变化。我国现行行政诉讼法对受案范围的规定，已经不能适应保护公民、法人和其他组织合法权益的形势要求，已不能适应社会主义市场经济和行政法治发展的客观需要，也不能满足我国履行国际义务的需要，亟待进一步扩大行政诉讼的受案范围。基于以上这些问题，我国许多学者提出的重新确定我国行政诉讼受案范围、完善我国行政诉讼受案范围的确定方式和确定标准，正是解决我国行政诉讼受案范围所存在问题的有效途径。2.行政诉讼受案范围的含义2.1行政诉讼受案范围的概念行政诉讼受案范围，也称行政审判权范围，或称可诉行为范围，它是指人民法院受理行政争议案件的范围。行政诉讼的受案范围是行政诉讼中一个极其重要的理论与实践问题，也是行政诉讼中一个特有问题。两大法系国家都有关于受案范围或者类似的规定，在美国称之为“司法审查范围”，在法国称之为“行政审判范围”。关于行政诉讼受案范围的意义，对不同的诉讼主体有着不同的意义。对于人民法院来说，行政诉讼的受案范围意味着人民法院的审判权限范围，对于公民、法人或者其他组织而言，意味着他们行使行政诉权的范围，对于行政机关或被授权组织而言，则是受司法监督的范围。随着我国经济和文化的发展，改革开放的不断深化，我国的行政法制建设得到了迅速发展，国家行政管理活动日趋复杂化、专业化，行政机关的行政管理手段也在不断变化。我国现行行政诉讼法对受案范围的规定，行政诉讼受案范围有限，已经不能适应保护公民、法人和其他组织合法权益的形势要求，也不能满足我国履行国际义务的需要，已不能适应社会主义市场经济和行政法治发展的客观需要，亟待进一步扩大行政诉讼的受案范围。随着“依法治国，建设社会主义法治国家”法治原则的确立，我国执行行政诉讼受案范围存在的问题越来越凸现出来，研究行政诉讼受案范围问题具有一定的理论意义和现实意义。总之，受案范围具有明确司法权与行政权的界限和关系，界定行政管理相对人的权利受法律保护的范围的重要意义。2.2行政诉讼受案范围的特点“行政诉讼与其他诉讼之间一个重要的不同之处在于它存在着一个受案范围，即并不是对所有行政争议，行政相对人都可以向法院提起行政诉讼；只有当行政争议属于法律规定的受案范围之内，行政相对人才可以提起行政诉讼”。行政诉讼受案范围制度是区别于民事诉讼、刑事诉讼而独具的一项诉讼制度。行政诉讼受案范围的成因，固然有基于国家行政法治化进程、公民法律意识和维权意识、司法机关的审查经验等的考虑，最为根本的原因还在于行政权与司法权的分工，而行政诉讼的本质是行政权与司法权相互制约的一种途径。行政权与司法权是分别由不同主体行使的两种公权力，由于具有不同的职能，因而依据分权理论，两者之间起着相互制约、平衡的作用。行政权在现代社会有着不断扩张的趋势，这正是行政诉讼受案范围不断扩大的根源。司法权对行政权的监督必然产生司法权介入行政权界线的客观结果，其介入的深度与广度，直接影响着行政权行使的有效性，然而行政权具有维护社会公共秩序的功能，行政机关行为需要具有一定的公定力，即使司法权可以介入行政领域，但应为行政主体保留一部分司法审查豁免的领地，从这点而言，行政诉讼受案范围的意义就在于行政权得到司法豁免的临界点。纵观我国行政诉讼受案范围制度发展的历史，我国的行政诉讼受案范围制度具有下列特点。1、法定性，指行政诉讼的受案范围是由行政诉讼法以法律规定的形式确定。2、适应性，指行政诉讼的受案范围与当时我国的政治、经济、社会发展状况和民主法制建设进程等综合因素相适应。3、发展性，指我国行政诉讼的受案范围将随着我国社会、民主与法制建设的发展和需求而逐步扩大。原全国人大常委会副委员长王汉斌在关于(草案)的说明的一段话，充分体现了我国行政诉讼受案范围的法定性、适应性、发展性特点。3.我国行政诉讼受案范围的现状3.1我国现行行政诉讼的受案范围我国行政诉讼法第2条规定了人民法院受理的行政案件的基本范围，第11条又具体列出了人民法院受理的各类行政案件，这些行政案件大体可以划分为涉及人身权、财产权的案件和法律、法规规定的其他行政案件两大类型。其中涉及人身权、财产权的案件是我国行政诉讼制度所保护的重点，根据我国行政诉讼法的规定，涉及人身权、财产权的案件具体包括以下几种案件。3.1.1侵犯经营自主权的案件行政诉讼法规定，对行政机关侵犯法律规定的经营自主权的具体行政行为，可以提起行政诉讼。对此项规定的理解，结合司法实践应包括以下几个方面：第一，侵犯经营自主权的行为限于具体行政行为，第二，侵犯经营自主权的主体并不限于“行政机关”，还应包括被授权组织。第三，经营自主权的内容一般指公民、企业、各种经济组织依法享有的自主调配和使用人力、物力和财力的权利以及在产、供销环节中自主决定而不受干涉的权利。3.1.2行政许可案件行政诉讼法规定“认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或不予答复的，”公民、法人或者其他组织可以提起行政诉讼。需要指出的是，这里“行政机关拒绝颁发或不予答复的”，既可以是明示的拒绝而不批准当事人的申请，也可以是默示的迟延。前种情况是种否定性的作为行为，它明确地对当事人的申请予以否定。而后种情况则是在一定的期限内行政机关对申请人的申请既不批准也不拒绝（即所谓行政机关应作为而不作为），从理论上讲，行政机关必须对当事人的申请给予答复，否则就是违法行为。3.1.3行政处罚案件行政诉讼法第11条第1款第1项规定，行政相对人对由行政主体作出的“拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚不服的”，可依法提起行政诉讼。从行政审判实践看，人民法院审理的行政案件大量的是对行政处罚不服。因此，行政机关实施行政处罚措施是否合法，同公民、法人或其他组织的人身权、财产权关系甚密。目前，我国尚有一些法律、法规规定了行政处罚，但却没有规定对行政处罚可以提起行政诉讼，如行政机关对行政相对人作出的警告、通报批评等。而且，随着我国法规的不断增多，行政处罚的种类也随之增加，从行政诉讼的立法目的来看，除行政诉讼法明确列举的这几种行政处罚形式外，还应包括所有的行政处罚行为，因为行政处罚行为不管采用何种形式，涉及的都是人身权、财产权问题，只要是行政处罚行为，就应允许公民、法人和其他组织提起行政诉讼，法院应予受理，这也是扩大行政诉讼受案范围的重要表现。3.1.4行政强制措施案件所谓“行政强制措施”是指行政机关在行政管理活动中，依其职权采取强制手段限制特定人行使某项权利或迫使其履行某种义务或达到与履行义务相同状态的具体行政行为。行政强制措施主要有两种：一种是限制人身自由的行政强制措施，如劳动教养、收容审查等。另一种是对公民、法人或者其他组织的财产实行查封、扣押、冻结等。行政诉讼法规定对此类行政强制措施可以提起行政诉讼，是对公民、法人或其他组织合法权益的一个有力保障3.1.5不履行保护人身权、财产权法定职责的案件行政诉讼法规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织因申请行政机关保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复而提起的诉讼。具体地说，符合该条件的行为可从以下几个方面来把握：第一，必须是行政机关不履行法定职责的行为。第二，这种不履行法定职责的行为，限于法定的保护人身权、财产权的范围。第三，必须是当事人已向负有法定保护人身权、财产权职责的行政机关明确提出过申请。3.1.6违法要求履行义务的案件司法实践中，此类具体行政行为主要表现在：第一，法律、法规以及规章没有设定义务，而行政机关以其行政行为随意要求公民、法人或者其他组织履行义务，如乱收费、滥摊派等。第二，行政机关重复要求义务人履行义务。第三，行政机关超过法律、法规的种类、范围等而要求相对方当事人履行义务。第四，行政机关要求履行义务而违反法定程序，如收费不出具法定的收据，要求义务人提前履行义务等。3.1.7对行政机关侵犯其他人身权、财产权的案件行政诉讼法第11条第1款第8项规定“行政机关侵犯其他人身权、财产权的具体行政行为属于行政诉讼的受案范围，该项规定是一个兜底条款，凡是有关人身权、财产权的，只要公民、法人或者其他组织认为受到具体行政行为侵犯，都属于人民法院的受案范围。3.2我国行政诉讼受案范围与其他大陆法系国家受案范围之比较从上述大陆法系和英美法系国家的行政诉讼受案范围之规定，对照我国行政诉讼受案范围规定比较分析，可以看出：3.2.1在确定行政诉讼受案的法治理念上大陆、英美法系国家之所以只规定不受案范围，首先是基于权力需要制衡的理念。任何权力都需要制约，行政诉讼正是司法权对行政权的一种有效监督和制约方式，因此，对任何一种不法或不当的行政行为，都应当允许提起诉讼。其次是有权利必有救济的理念。法律上任何权利如果缺乏有效的救济途径，对人类而言，都只是“无法兑现的支票”（马丁路德语）。因此，如果行政相对人的权益受到行19政行为的侵害，都应该允许其请求司法救济，惟此方能保证行政相对人的合法权益由字面走向现实。而我国在确立受案范围时注重更多的则是社会实际。3.2.2在确定行政诉讼受案范围的方式上无论是大陆法系国家、还是英美法系国家都只规定不受案范围，采取的都是列举排除式加概括肯定式，先通过立法或者判例确定法院不宜审查的行为，然后规定其余的所有行政行为或者公法争议均属于法院受理和审查的范围。而不是进行繁琐而又不周全、令人误解的肯定列举式和否定排除式规定。3.2.3在确定受案范围的原则上无论英美法系国家还是大陆法系国家，实行的都是可以审查的假定原则。原则上，政府所有的行政行为都属于司法审查范围，以政府的行政行为接受司法审查为一般，不受司法审查的为例外。而我国实行的是不予审查的假定原则（或称司法审查的法定原则）。原则上，人民法院不享有对政府行政行为进行审查和监督的权力，除非法律有明确规定，不得受理任何行政案件。3.2.4在行政诉讼受案范围的内容上无论是大陆法系还是英美法系还是我国的台湾地区，无一不是除排除规定外的一切行政行为都被纳入行政诉讼受案范围，并且都从对行政行为进行定义出发来确定受案范围，不论是具体行政行为还是抽象行政行为，也不论是内部行政行为还是终局行政行为。而我国诸多行政行为中，行政诉讼法第11条只明确列举了其中部分涉及人身权、财产权内容的行政行为，而且还被严格限制在对“具体行政行为的合法性审查”之内，对浩瀚无际的行政立法无能为力，对府拾即是的违理性（不合理）的行政行为听之任之，对侵害公民人身权、财产权以外的宪法权利无法救济，对内部行政行为、行政终局行为、行政事实行为、受理行为、公证行为、交通事故责任认定行为、医疗事故鉴定行为、公安机关以刑事侦查之名规避行政诉讼的行为无权审查，对法律法规授权的组织、受托组织、具有国家行政职权但不具有公法人资格的非政府组织和机构行使行政职权的行为无权问津。虽然，2000年最高人民法院颁布的司法解释力图用概括加排除列举的方式扩大受案范围，但只笼统地规定“公民法人或其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼受案范围”，而对行政行为、抽象行政行为、具体行政行为不作法律上明确的界定，导致司法实践中难于理解和把握，受案标准能统一，况且司法解释无权突破行政诉讼法第2条规定的只对行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为审查的框架。可见，我国行政诉讼受案范围和世界法治先进国家相距甚远，修改行政诉讼法，扩大受案范围已势在必行。3.2.5在确定受案的具体做法上英、美是判例法国家，其行政诉讼范围主要由普通法院的判例法确定，法国是典型的大陆法系成文法国家，其行政诉讼受案范围却是由行政法院的判例、特别是权限争议法庭的判例确定，不是由成文法确定。而我国既没有象大陆法系国家由独立的行政法院受案，也没有如同英美法系国家由普通法院判例受案，行政诉讼案件由普通法院的行政审判庭受理，受案范围由法律法规明文规定。3.3国外行政诉讼受案范围制度可供借鉴的经验国外行政诉讼受案范围与我国行政诉讼受案范围之比较如他山之石，可以攻玉。完善我国行政诉讼受案范围必须借鉴世界法治根其深厚的大陆法系和英美法系国家的成功经验，比较分析我国行政诉讼受案范围的局限，从而总结出行政诉讼受案范围的制度性缺点，为科学、合理地界定行政诉讼受案范围提供有益的启示。从世界其他现代法治国家及我国台湾地区一些学者的观点看，我国行政诉讼受案范围的可借鉴的内容主要有以下几点:3.3.1力求行政诉讼受案范围具有相当的广度普遍以行政行为可以提起行政诉讼为前提，对公民的行政诉权予以充分保护。排除在行政诉讼外的公权力行为非常少，一般仅限于立法机关、司法机关行使立法权、司法权的行为和高度政治性的行政行为。3.3.2主张行政诉讼受案范围要具有周延性美国法院拥有包括违宪审查权在内的非常广泛的审查权，几乎所有的公权力行为都可以受到普通法院的司法审查。英国普通法院尽管不具有对议会法律的审查权，但除此而外，其对公权力行为享有广泛的审查权。日本普通法院也同样对于行政案件拥有全面的管辖权。法国和我国台湾地区存在单独的行政法院，立法对于行政法院与宪法法院、普通法院的分工进行了详细的规定，一部分涉及公权力的行为的诉讼被纳入到普通法院管辖。这些特点反映了宪政的要求，也是实现行政诉讼目的的需要。3.3.3提倡行政诉讼受案范围具有一定的张力鉴于实际生活中行政管理触角的不断延伸和手段的变化，行政争议中新的争议类型必然会出现。而行政机关和其代理人在诉讼中必然首先会对其行为是否属于行政诉讼受案范围提出质疑。这就要求行政诉讼受案范围具有一定张力，才能保证对公民行政诉权的充分保护。因此，国外许多学者主张对排除行政诉讼管辖的公权力行为予以严格限制。同时，法院在决定案件是否受理上享有非常大的自主权，排除要求法律的明确规定，否则法院一般应以受理为原则。4.扩大我国行政诉讼范围的构想4.1扩大行政诉讼受案范围应遵循的原则我国现行立法关于行政诉讼受案范围的规定有许多不足，加之于可诉行政行为上的限制过多，受案范围狭窄、张力不足、不具有周延性。因此，扩大我国行政诉讼受案范围必须遵循相关原则。4.1.1正确处理司法权与行政权的关系行政诉讼是法院通过对行政权的司法审查来实现对行政权的制约，在行政领域中，行政主体的某些行政管理的决定是否合法，并不是由行政主体一家定夺，而是取决于法院对该行政决定的司法审查后作出的判决，行政诉讼法实质上是对司法权介入行政权领域合法性的确认，是事后监督行政权的一种有效法律机制。但并不是对所有的行政行为都必须进入司法程序接受司法审查，司法权不可能解决行政权行使过程中产生的所有问题。因为司法权介入行政领域的深度和广度，直接影响着行政权行使的有效性，因此在确定行政诉讼的受案范围时，必须为行政主体保留出一部分司法审查豁免的领地，同时在划定司法权介入行政权领域的界线时还必须具有正当的理由。否则，行政主体就难以维系正常的社会秩序，社会可能会陷入一片混乱状况之中。4.1.2循序渐进，逐步扩大受案范围尽量扩大行政诉讼的受案范围，这符合我国建立高度民主、法制健全、富有效率、充满活力的社会主义政治体制改革的长远目标。但这是一个有步骤、有秩序，逐步推进的过程，确定行政诉讼的受案范围应当从我国政治、经济和法制建设的实际情况出发，要考虑到我国行政诉讼制度的实际情况和人们对它的认识程度，还要与我国的政治体制改革的步伐协调起来。但可以预见，随着我国社会经济发展和法治国家的逐步推进，行政诉讼的受案范围必将与之相适应，得到不断拓展。4.1.3保护公民、法人或其他组织合法权益与促进行政机关依法行政原则我国宪法第41条规定：公民“对于任何国家机关和国家机关工作人员的违法失职行为，有向国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”，目前行政机关和行政机关工作人员滥用职权，违法失职，侵犯公民、法人或其他组织合法权益的现象屡有发生，有的甚至很严重，因此，必须扩大人民法院现行的行政诉讼的受案范围。4.2扩大行政诉讼受案范围的途径我国行政诉讼法第2条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”据此规定，我国行政诉讼以“具体行政行为”作为受案范围的标准。尽管学术界和实务界采取了多种方法来突破“具体行政行为”的十分有限的范围，但是行政诉讼受案范围仍然很小。从实践来看，可以通过完善立法和进行司法解释两条新的路径解决行政诉讼受案范围狭窄的问题。 从比较视野看，扩大我国行政诉讼受案范围有两个新的途径：第一，修改行政诉讼法第2条规定，增加“其他公权力措施”作为行政诉讼受案范围的标准；第二，通过司法解释，扩大具体行政行为的内涵和外延，具体行政行为不仅包括行政主体作出的“最后的行政行为”，也包括行政主体作出的“其他公权力措施”，这些“其他公权力措施”通常表现为行政主体作出的准备行为或中间性的行为。我国现行的具体行政行为的外延窄小，限制了行政诉讼受案范围。我国行政诉讼法第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。由此可见，具体行政行为的内涵和外延在很大程度上决定行政诉讼受案范围。最高人民法院关于贯彻执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的意见（试行）第1条对“具体行政行为”作出了解释，它是指国家行政机关、行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使职权，针对特定的公民、法人或者其他组织就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。因此，最高人民法院对具体行政行为的司法解释明显属于最狭义的。这个定义不仅要求行政行为是法律行为，而且是单方行为，它排除了事实行为和抽象行为，也排除了民事行为和双向行为。具有明显的不合理之处。正确确立行政诉讼受案范围，是促进依法行政、深化法治的关键所在。对行政诉讼受案范围的认识必须要有科学的理论作为指导，从服务的角度，以现有行政行为是否合法合理，是否符合中国国情和人民利益为起点，是否有利于改善司法环境和实现司法独立，是否有利于切实兑现宪法所允诺的公民权利，实现真正意义上的法治社会，是否能够有效抑制行政权，形成均衡的统治体系，实现对权利和自由的保障，是否能够有效解决日益增多的行政争议，为不断出现的新型行政争议提供充分的救济途径的现实需要为评判和选择标准，不断通过立法和司法补充解释来扩大具体行政行为的内涵和外延，重新审视行政行为，重新确定可否进行行政诉讼的判断标准。5. 结论我国的行政诉讼走过了从无到有的历史，行政诉讼受案范围也经历了从窄到宽的过程。行政审判的实践、外国经验的借鉴，都使我们认识到在行政诉讼受案范围领域实行特定主管原则不是法治国家的最佳选择。随着我国法治化水准的提高，公民权利意识的增强，法院审判验的积累，行政诉讼的法治条件基本成熟，不失时机地修改我国行政诉讼受案范围，确立一般管辖原则，以科学的立法模式将所有行政行为纳入受案范围，使行政诉讼与民事诉讼、刑事诉讼一同成为我国司法制度中功能各异的诉讼种类，以解决我国存在的所有法律性争议。对行政诉讼受案范围的认识必须要有科学的理论作为指导，所以必须确立行政诉讼的司法审查性质，这对我国行政诉讼不能再只从救济角度出发，以是否产生实质危害为起点，而应从服务的角度，以现有行政行为是否合法合理为起点，审视行政行为，并作为可否诉讼的判断标准。过去那种只有确实产生实质危害，必须以高权强制为判断标准的观点其实是建立在民事诉讼观点的基础上的，是不能确实反映新形式的行政要求的。所以行政诉讼同时也已经到了必须摆脱民事诉讼对自己的束缚阶段，在行政诉讼领域必须建立适应自己发展需要的理论与实践标准。而建立这一切只能是基于司法审查性质，通过科学的理论指导我们解决遇到的各种问题。6. 致谢在本论题的研究和写作过程中，我的导师经常以精辟、独到和富有哲理性的见解引导我的思考，并给予我充分的信任和广阔的创作空间。在此，谨向我的导师表示最诚挚的谢意。最后还要感谢我的家人，正是有了他们的大力支持和关心，我才得以集中精力、全力以赴地完成该篇论文的研究和撰写。尽管有些仅是一些设想和分析，仍需进一步研究，但是，我认为这些见解对于刑事冤假错案的进一步完善和改革是有益的。7.参考文献：1王学辉.行政诉讼制度比较研究M.北京中国检察出版社，2004:97一98.2应松年.四国行政法M中国政法大学出版社，2005:68一76.3程乃胜.近代西方宪政理念M.安徽：安徽人民出版社，2006：7-8.4马怀德.行政诉讼法学原理M.北京:法律出版社，2006：66.5王学辉.行政诉讼制度比较研究M.中国检察出版社，2004：70一83.6樊崇义.诉讼原理M .法律出版社，2003：527.7樊崇义.诉讼原理M .法律出版社，2003：550一551.8马怀德.行政诉讼原理M .法律出版社，2003：2.9王太高.论我国行政诉讼受案范围制度的发展及完善J.httP:/cg知10张树义.寻求行政诉讼制度发展的良胜循环. M .北京:中国政法大学出版社，2000.12最高人民法院行政庭.关于执行若干问题解释释义M.北京:中国城市出版社，2000.- 20 -