刘敦森局长调研研究报告.doc

深入推进农村土地整改促进新农村建设和城镇统筹发展-相关我县城镇建设用地增减挂钩工作调研汇报丰县国土资源局 刘敦森10月22日城镇建设用地增减挂钩（以下简称“增减挂钩”）是根据土地利用总体计划和村镇建设计划，对项目区内农村集体建设用地（居民点、工矿废弃地）进行复垦整理，将复垦整理后新增耕地面积，等量核定为城镇建设占用耕地指标，用于搬迁居民点和城镇建设。国务院相关深化改革严格土地管理决定（国发28号）文件指出：“激励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要和农村建设用地降低相挂钩”。国土资源部出台了相关规范城镇建设用地增加和农村建设用地降低相挂钩试点工作意见（国土资发207号）文件。本省于率先在全国开展了增减挂钩工作试点。12月，中共江苏省委相关落实落实党十七届三中全会决定加紧推进农村改革发展意见明确提出“创新城镇建设用地增减挂钩方法，将撤并农村居住点、废弃建设用地复垦成耕地，经验收合格后置换为建设用地指标，优先用于新农村建设”。抓好城镇建设用地增减挂钩工作既是落实落实国务院相关严格土地管理决定要求，又是目前和以后一个时期有效利用现有土地资源，改善农村生活条件和环境，缓解建设用地供需矛盾有效路径和手段。一、我县增减挂钩项目概况我县前后申报实施了、增减挂钩项目26个，总规模1562.8亩，计划新增耕地1494.5亩；包含村庄搬迁项目12个、面积784.49亩，废弃工矿废弃地复垦项目14个、面积778.31亩。其中：增减挂钩项目9个，总规模670.74亩，计划新增耕地面积637.72亩；增减挂钩项目7个，总规模575.95亩，计划新增耕地面积547.35亩；增减挂钩项目10个，项目区总规模316.11亩，计划新增耕地面积309.43亩。-三个年度26个增减挂钩项目，已经省市国土部门验收确定新增耕地1149.73亩，已置换挂钩指标报批使用耕地1151.3亩。增减挂钩实施“先垦后用”，即先对项目区进行搬迁、复垦整理，经省市国土部门验收合格，确定新增耕地面积后，方可使用增减挂钩用地指标。我县增减挂钩计划方案已经徐州市国土资源局论证经过，并上报省国土资源厅审核。共确定29个项目，总规模2401亩，计划新增耕地2388亩。现在，各镇政府正在有序推进。29个备选项目应搬迁户数2304户、已搬迁2057户，应拆除建筑面积25.11万平方米、已拆除建筑面积22.42万平方米，完成总搬迁量89%；已完成搬迁复垦1825亩。二、增减挂钩工作方法（一）政府主导，健全工作机制。一是加强组织领导。我县成立了由县委书记、县人大常委会主任赵保华任政委，县长、分管副县长任正副指挥增减挂钩工作指挥部，县建设、计划、财政、农工、交通、水利、国土等单位为组员单位，指挥部下设办公室，关键负责全县增减挂钩工作任务调度落实，和项目实施推进、组织协调、业务指导等具体工作。明确各镇政府为增减挂钩工作实施主体，并签署目标责任状，县考评办将增减挂钩工作列入综合考评关键内容之一。二是深入宣传引导。增减挂钩工作事关群众切身利益，工作顺利开展需要得到群众了解和大力支持。充足利用镇村广播、有线电视，张贴口号口号，印发宣传资料等方法，大力宣传农村建设用地复垦整理、节省集约用地和推进城镇统筹发展政策要求。县电视台设置了“增减挂钩专题栏目”，关键报道村庄搬迁复垦经典事例，做到电视有画面，广播有声音。同时，采取“走出去和引进来”方法，组织镇村干部和群众代表赴本省沭阳、山东汶上等周围县区参观考察，深入激发了基层干群工作热情，调动了主动性。三是强化技术指导。依据阶段性工作任务，前后印发了县政府相关推进城镇建设用地增减挂钩工作意见（丰政发37号）、县政府办公室相关加紧增减挂钩搬迁农户住宅建设通知（丰政办发88号）等文件，立即有效指导各镇做好增减挂钩工作。在项目选择上：依据镇村总体计划和土地利用总体计划，优先考虑镇区周围计划撤并居民点和工矿废弃地，和列入新农村建设，在镇村布局计划范围外、基础设施差、群众搬迁主动性高撤并居民点。在新建安置上和新农村建设紧密结合。在建新安置工作中，关键采取：“村庄瘦身型”，欢口镇董堂，顺河镇马庄、李双庙，首羡镇丁庄等村庄搬迁项目拆除旧庄体后原地安置，不新占用耕地，表现了土地集约利用。“迁村并点型”，师寨镇古庙，凤城镇闫庄，华山镇段庄、侯庄等村庄搬迁后向计划中心村集中。“迁村进镇型”，梁寨镇滕家堤、常店镇侯老家、首羡镇大毕庄、王沟镇小赵集等村庄搬迁后，安置在镇区或集镇，促进了小城镇集聚发展。（二）精心编制，完善计划体系。科学合理计划是实施好增减挂钩关键，我县根据统筹城镇发展要求，编制完善了镇村布局、增减挂钩和土地整改等计划体系。一是县国土资源局前后组织编制了丰县城镇建设用地增加和农村建设用地降低相挂钩计划（-）、丰县土地复垦开发整理计划（-）等专题计划，并按年度编制增减挂钩项目计划设计方案上报立项审批，据此实施。二是国土资源局结合新一轮土地利用总体计划修编，利用第二次土地调查结果，深入分析土地整改潜力，研究编制全县“农村土地整改专题计划（-）”，统筹计划全县农村土地整理工作。三是县计划局委托市计划技术服务中心完成了村庄建设计划，将1698个自然村计划为805个农民集中居住点，并完成了具体计划编制工作，实现了计划编制全覆盖。（三）整合资源，统筹建设资金。一是财政投入。关键是县财政从土地出让金中拿出一部分，省返还地方新增建设用地有偿使用费和使用增减挂钩指标用地单位缴报批费用等资金。财政投入逐年加大，-农村居民点搬迁复垦项目补助标准按4万元/亩包干拨付，提升到按调用耕地指标给10万元/亩包干费用。4年来，财政资金共投入8995万元（仅就已投入8000万元）。二是整合涉农资源。县政府要求各相关单位向上争取资金，将省市下拨新农村建设配套资金，整合统筹使用。集中整合农村饮水、小区服务、医疗卫生、道路通达、环境整改等新农村建设扶持政策，县交通、水利、农林、环境保护、卫生、供电、电信等部门，协调配合，全程参与，促进了增减挂钩项目区建设。三年来，本局向省国土资源厅争取增减挂钩专题资金1000万元。三是市场运作融资。主动探索土地整理市场化运作模式，县政府组建了“丰县聚源土地整理”，搭建了市场运作平台。现在，已和农发行等金融机构开展信贷合作，以土地开发整理项目申请贷款。华山、顺河、宋楼、梁寨等镇，还经过招投标方法引进民营施工队伍，吸收民间资本开展挂钩项目区新村建设，破解了资金制约瓶颈。四是农民自筹。在新村建设过程当中，除政府对农民旧房拆迁补助以外，农民也要自筹一部分资金处理新房建设资金缺口。（四）以人为本，维护农民权益。我县增减挂钩工作坚持“政府主导、农民参与、国土搭台、部门合作、乡镇实施”工作机制，一直把维护项目区农民权益放在突出位置。一是充足尊重农意。在选择村庄搬迁项现在，召开村民大会或村民代表会议，搬迁农户全部同意，经村委会和镇政府签署意见后，报县增减挂钩指挥部办公室审核后由镇政府组织实施。各镇项目区建立了村民理事会，推举德高望重且有组织能力村民作为组员，吸收群众参与增减挂钩工作全过程，做到农民事情农民办，增加了工作透明度，有效化解了矛盾。二是搬迁补助到位。村庄搬迁项目区由各镇统一丈量被拆迁房屋面积，张榜公告赔偿标准，群众无异议后再给予赔偿。县政府“相关推进城镇建设用地增减挂钩工作意见”（丰政发37号）文件明确，资金使用方案包含房屋搬迁补助、搬迁过渡补助、搬迁特困户补助、安置点基础设施补助及搬迁项目区复垦等费用，其中房屋搬迁补助标准上不低于1.5万元/户。在实际拨付搬迁补助时，各镇参考评定标准，结合当地农民生活水平，合适提升了补助标准。据统计-村庄搬迁项目房屋搬迁补助平均为2.9万元/户；村庄搬迁项目房屋搬迁补助平均为4.1万元/户。三是坚持民主公开。对项目选址、赔偿安置、新村模式、新房分配方案等事项全部公告。在新房建设方面，新房选址、户型设定全部反复征求农户意见，依据实际情况，选择统建、联建和自建等不一样方法。各镇为妥善处理困难群体拆迁安置问题，还专门为特困户、孤寡户设置小户型和老年公寓。在新增耕地分配使用方面，在农民自愿基础上，采取重新分配到户或由村集体统一流转，农民取得收益。如师寨镇古庙搬迁项目坚持做到让农民“三个作主”，即是否参与新农村建设试点让农民作主、怎么建设新农村让农民作主、怎样管理新农村让农民作主。经过公开透明规范操作，提升了群众参与支持主动性。顺河镇马庄、李双庙，华山镇段庄等项目，全部是村民主动主动向镇村申请实施村庄搬迁。三、取得成效一是建成了连片高效农田。对项目区宅基地和集体建设用地进行整理复垦，做到田成方、树成行、路相通、渠相连、旱能浇、涝能排，建成了集中连片高标准农田，为规模经营和发展现代农业发明了条件。二是促进了土地集约利用。经过增减挂钩土地整改，推进了人口向新村集中、农村向城镇集中、项目向园区集中，优化了用地结构，提升了土地节省集约利用水平。经过整改也降低了农村闲置土地，全县建设用地置换包含到农户，平均宅基地面积降低60%以上，提升了农村土地利用率。三是推进了新农村建设。经过“增减挂钩”、“一拆一建”，农村面貌大为改观，改善了农村生产条件和居住环境，提升了农民生活水平和生活质量，使增减挂钩成为促进社会主义新农村建设有效载体。四是拓展了城镇发展空间。-，省里下达我县农用地转用计划分别为260亩、210亩和330亩，累计900亩。而-增减挂钩项目标实施，已置换报批使用挂钩指标1151.3亩。在年度用地计划担心情况下，破解了土地制约瓶颈，拓展了用地空间，保障了项目标落地。四、存在关键问题我县增减挂钩工作，走出了一条既保耕地又保发展，既统筹城镇发展又推进工业化和农业现代化新路子。但增减挂钩工作政策性强、包含面广，工作实践中，在政策层面和操作层面上还不可或免地存在部分问题需要深入研究处理。一是村庄搬迁还面临客观实际困难。从我县实施增减挂钩拆旧区复垦情况看，复垦难度最大是村庄搬迁。农村情况复杂，群众实际情况不尽相同，利益诉求不完全一致，少数群众承受能力差，群众赔偿要求过高，搬迁村庄资金投入大，一定程度上制约了增减挂钩工作开展。二是包含农民房屋搬迁赔偿标准不统一。因省市对增减挂钩工作中包含村庄搬迁赔偿标准没有统一具体要求，我县也是依据调用新增耕地指标给各镇下达包干费用，各镇具体实施中难以掌握标准。三是增减挂钩项目建设资金不足。关键是包含村庄搬迁和集中居住点建设是一个系统工程，需要投入大量资金。依据省、市要求，拆旧区复垦资金由地方财政资金和使用增减挂钩指标用地部门缴纳挂钩指标资金组成，上级扶持资金较少，县镇财政困难，村集体无经济积累，农民收入水平不高，承受能力有限。增减挂钩项目还没有实施完，2400亩村庄搬迁、复垦共需资金约2亿元。四是建新安置用地权属调整难度大。项目区搬迁村庄新建安置点多不是本集体经济组织土地，新建安置点土地权属需要跨村组调整，实际操作有困难。五、坚持改革创新，全方面推进增减挂钩土地整改工作针对增减挂钩工作存在问题，我们将认真总结经验，加强组织领导，创新增减挂钩工作机制，推进农村土地整改，深入促进新农村建设和城镇统筹发展。一是深入加强组织领导。根据“政府主导、农民参与、国土搭台、部门合作、乡镇实施”工作机制，国土部门主动搭建增减挂钩工作平台，做好项目审核、申报、立项、业务指导和验收等工作。增减挂钩工作包含部门多，政策性强，任务重、难度大，应牢牢抓住增减挂钩政策机遇，强力整合各部门资源，统筹项目、资金和计划，建立健全组织协调机制，落实共同责任机制，形成增减挂钩工作协力。同时，加大宣传工作力度，强化经典示范引导，经过村庄搬迁复垦整理，让群众切实感受到居住环境和生活质量改变，从而激发群众支持、参与增减挂钩工作热情。二是强化计划编制和实施。根据科学发展观要求，大力推行城镇统筹计划，发挥计划龙头作用。强化各计划之间衔接，以土地利用总体计划修编为契机，结合城镇计划、村镇体系计划等各项计划，努力做到各项计划协调一致，基础设施和公共服务实现综合配套，保持乡村风貌，表现乡村文化特色。三是构建多元资金投入机制。大力整合涉农资金，根据“渠道不乱、用途不变、专账管理、统筹安排、各记其功”标准，集中投入土地整改增减挂钩项目。强化财政预算，对使用置换指标费用和土地出让金用于农业土地开发土地规费等，确保用于农村土地整改。主动和各金融机构开展融资项目对接，争取信贷支持。制订优惠政策，激励和引导民间资本尤其是农业企业投入农村土地整改。同时，深入加强对资金稽查和审计，提升资金使用效率和效益。四是切实维护群众利益。深入开展农村宅基地调查和使用权登记发证试点工作，建立全新地籍数据库，首先为土地权利人维权护地提供依据；其次，全方面摸清我县宅基地使用面积，分析村庄整理潜力，为实施城镇建设用地增减挂钩和“万顷良田”项目建设，提供基础数据。健全完善群众工作机制，充足尊重民意，让群众参与项目实施全过程，充足听取群众意见、提议，接收群众监督。健全完善制度保障体系，经过开展增减挂钩工作，对土地确权登记、宅基地管理和退出、土地承包经营权流转、集体建设用地流转等，深入调研，主动探索，跟进研究，总结经验，转化结果，切实维护农民权益，为推进土地整改工作提供制度保障。五是建立项目备选机制。根据增减挂钩“先垦后用”要求，各镇政府不仅局限在本年度项目实施上，而是深入排查庄体大、户数少、房屋质量差、群众意愿强村庄，扩大实施规模，置换用地指标，更多地用于城镇建设。做到早调查、早设计、早立项，建立年度增减挂钩项目备选库，为下十二个月度增减挂钩项目申报奠定基础，形成增减挂钩工作循环运作机制。六是实施万顷良田建设工程。“万顷良田建设工程”是本省统筹城镇发展路径创新探索，根据农地集中连片、村庄建设用地量大、镇村主动性高、轻易操作要求，结合城镇建设用地增减挂钩，对项目区内村庄搬迁复垦后实施集中连片土地整理，整合集聚农村土地资源，更大范围扩展用地空间。现在，我县“万顷良田建设工程”确定两个区块，项目区总规模19958亩，包含欢口、梁寨2个镇6个村庄搬迁，拆旧区面积707.36亩，正在编制计划设计方案。建设社会主义新农村是党中央重大布署，大力开展增减挂钩农村土地整改是促进新农村建设有效路径，有政策要求、有配套文件、有工作路径和经验方法。我县要以土地复垦开发整理为抓手，大力开展城镇建设用地增减挂钩和万顷良田建设工程试点，做到因地制宜、科学计划，统筹整合、整体推进，把握关键、规范有序，以民为本、维护权益，经过农村土地整改，实现“耕地占补平衡有良方，土地节省集约有增量，农民安居乐业有保障，城镇统筹发展有期望”，使之成为“丰县崛起行动”有力“助推器”。