宅基地确权登记方案情况分析-基于浙江省缙云县和嵊州市的研究.docx

宅基地确权登记方案情况分析：基于浙江省缙云县和嵊州市的研究摘要：宅基地是农民用于建设住房的集体土地，对于农民而言是一种重要的资产。但由于现行法律的限制和权力界定的不明晰，宅基地无法为农户带来资本收益，宅基地确权可以为农村住房和土地资产资本化提供可能。近年来，我国越来越重视农村宅基地的确权登记工作，浙江省作为经济发展的先进地区，对宅基地确权登记极为重视，目前已经在多地开展相关政策试点。但现行的宅基地政策的实际推行效果在当前的学术研究中反映得较少，本报告主要采取实地调研的方式，在浙江省的缙云和嵊州的宅基地登记试点村进行调查，以问卷和访谈相结合的方式，研究农户对政府实施宅基地确权登记工作的反馈。通过调查，本研究发现目前农户对宅基地确权不是特别热心，结论如下：第一，宅基地确权给农户带来的收益并不明显，因为目前的制度安排没有为宅基地资本化带来可能性，绝大多数农户（除了城乡接合部）都难以享受宅基地资本化可能带来的潜在收益；第二，现行确权方案成本较高，尤其是违章处理的方案，使得农户更倾向于维持现状。关键词：宅基地；确权；政策分析；调研报告；农户；缙云；嵊州；浙江目录1 引言32 制度背景43 研究计划制定和地区选择64 缙云县农村宅基地确权登记现状64.1所选地区概况64.2宅基地确权情况调研情况小结75 嵊州市农村宅基地确权登记现状105.1部门访谈115.2问卷调查136实地调研存在的局限276.1项目性质导致的测度困难286.2政策实施本身进度的制约286.3调查方法的局限性286.4调查过程中的困难287 结论及创新点297.1结论297.2创新点30参考文献31致谢32附录133附录236附录350附录4521 引言农村宅基地制度是一种具有中国特色的土地制度。宪法第10条规定：“农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山也属集体所有。”而宅基地就是农村的农户或者个人用作住宅基地而占有、利用本集体所有的土地。宅基地是农民在集体中拥有住宅的基础条件，然而，宅基地的所有权并不归属于农民，这使得宅基地作为一种无形资产，无法合理的为农户创造额外的经济价值。因此，推进农村宅基地确权登记工作是政府工作的一大重点，也是为将来进行抵押、流转提供保障。一般意义上的政策实施效果，并不仅仅只是本地区的经济发展情况，更多的是一种整体社会发展进步的程度。根据传统的研究，政策绩效通常涵盖了从政府获得资源到社会感知政府行政成果的全过程 吴建南、阎波，政府绩效的理论诠释、实践分析与行动策略，2004年9月西安交通大学学报。，不单单是政府的某一方面的成果，这个过程包括了政府政策实施的成本，透明度、质量、创新、服务等各个方面，既有数字上的成果显示，也有社会意义上的成效。对宅基地确权登记政策方案效果的考核，如果考虑到成本支出，就有发证过程中的人力资源支出，工本费，组织工作，政策制定等方面，而这些数据较为难得，也不是本研究关注的重点；就整个政策实施过程而言，宅基地确权登记是一个长期的工作，无法一蹴而就，整个考核时间较长，而成果在短期内并不可见。因此，本研究选择从农户的角度来分析宅基地确权政策实施的效果，着重考量当地的政策方案是否考虑了农户可以通过抵押等途径获得资本收益的增值。在以往的文献中，有很多关于农村宅基地的研究。学者从宅基地的发证困难、流转机制、流转法律问题、退出机制等各个角度出发，对宅基地问题进行探讨。而针对宅基地政策方案施行中推行不畅的方面，研究则较少。因此我们主要参考了关于这方面研究的一些文章。我们认为农户能够参与到整个宅基地确权登记过程主要在中期政府政策宣传以及后续登记发证过程，而从这两个过程能够反映政策方案执行的效果的，一是政府政策宣传程度，也就是农户对政策的了解与认识，二是农户参与确权登记的积极性以及最后的发证率。因此，我们主要从农户的满意度来考虑政策实施效果。参照相关研究的问卷分析方法，我们设立了了解程度、服务人员态度、对政府机关的信任程度以及参与意愿几个因子来分析农户的满意度，并在每个因子角度下设立多个问题进行问卷设计，并结合访谈的形式来获取更详实的信息，以更全面地认识到问题所在。2 制度背景2004年2月，中共中央发布了新世纪以来关于三农问题的第一个一号文件，指出要“按照统筹城乡经济社会发展的要求，坚持“多予、少取、放活”的方针，调整农业结构，扩大农民就业，加快科技进步，深化农村改革，增加农业投入，强化对农业支持保护，力争实现农民收入较快增长，尽快扭转城乡居民收入差距不断扩大的趋势。”此后6年，中共中央一直关注于三农问题，推动农村发展与农业进步。2011年，为切实落实中共中央 国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见（中发20101号），国土资源部、财政部、农业部联合下发了关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知（国土资发201160号），进一步规范和加快推进农村集体土地确权登记发证工作，三部门联合下发该意见。这一文件的发布，推进了农村宅基地确权登记工作。2014年，中共中央再次发布一号文件关于全面深化农村改革加快农业现代化的若干意见，在文中提出了深化农村土地制度改革，尤其是农村宅基地管理制度的完善。之后，国土资源部、财政部、住房和城乡建设部、农业部、国家林业局五大部门联合发布了关于进一步加快宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作的通知。这些文件的发布，强调三农问题的重要性，也体现出宅基地确权登记工作的重要性，特别是在之后的不动产登记制度和土地市场的完善。在党中央和地方政府各个部门的领导下，农村宅基地确权登记工作一直在如火如荼的进行中。浙江省响应党中央的号召，积极开展各市宅基地确权工作，各地方政府根据本地区农村宅基地现状，因地制宜，制定了适合本地宅基地确权登记工作开展的一系列方案。浙江省政府办公室依据国土资源部农业部财政部关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知（国土资发201160号）、国土资源部中央农村工作领导小组办公室财政部农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见（国土资发2011178号）等文件的指示，出台了浙江省人民政府办公厅关于加快推进全省农村宅基地确权登记发证工作的意见 详见附录1，明确提出加快全省农村宅基地确权登记发证工作。同时意见还指出了宅基地确权登记发证的重要意义，对不同时间段的宅基地有了大致的确权要求，也提出了要严格按照“权属合法、界址清楚、面积准确”的原则认真进行宅基地发证登记工作。而在本报告调研的几个地区，宅基地确权方案都有自己显著的地区特点。丽水市缙云县，地处浙江省西部山区，经济发展较为落后，宅基地确权登记率较低，不足20%。为促进缙云县宅基地确权登记，缙云县政府高度重视，出台了一系列政策，较为详细的规定了在宅基地确权中的一些问题，同时联合国土局、房管局等相关部门，特派一支工作小组下乡为农户零成本办理宅基地使用权证和房产证，受到了当地农户的普遍欢迎。除此之外，缙云县农村宅基地“未批先建”、“批少建多”以及老房子历史遗留问题较为显著。绍兴市政府在2014年按照中央和浙江省政府的要求，发布了绍兴市关于加快推进集体土地范围内房屋登记发证工作的指导意见 详见附录2，详细地规定了不同年代宅基地的处理方案以及少批多建、未批先建等等宅基地权属问题，更根据宅基地用房的性质制定了不同的处理方法。在绍兴市嵊州，农村宅基地显示出一个较为明显的特征宅基地外围院子较大，且不计入宅基地范围。嵊州市整体外出务工人员较多，并且宅基地前期建设规划较多，很多农户的宅基地确权为村集体统一登记办理。此外，宅基地确权方面的问题主要包括土地纠纷问题较多、确权涉及社保等。在2015年年初，嵊州市明确提出将在2015年9月全面完成，但从目前情况来看，目标实现存在较大困难。如何将宅基地确权登记工作顺利推展开来，并且让宅基地政策受益于广大农户，是地方政府正迫切需要解答的问题。3 研究计划制定和地区选择基于上述背景，项目组制定了以代表性地区情况调研为主，相关文献查阅和政策分析为辅的研究原则，以反映目前浙江省宅基地确权登记政策的实际落地情况，考虑到政策效果可见性和可衡量性的滞后性和复杂性，本研究主要侧重于农户的角度，即政策的作用对象农民的角度分析宅基地确权政策的绩效。本研究所关注的绩效主要关注的是农户对政策的满意度，涉及农户对于宅基地确权政策的了解程度、服务人员态度、对政府机关的信任程度以及对房地流转的参与意愿等几个变量，这些因素可以对满意度做出解释，并最终实现政策的绩效衡量。基于以上思路，我们决定选择浙江省内已经开展了宅基地确权登记工作的典型市县作为研究对象，经过查阅文献、新闻、政策等资料，以及与相关人士的进行沟通后，我们选择了缙云县和嵊州市作为调研的具体地区，下文将呈现调研的成果。4 缙云县农村宅基地确权登记现状4.1所选地区概况缙云县，简称缙，隶属浙江省丽水市，是“革命老区县”、“中国麻鸭之乡”。地处浙江省中南部丘陵山区，东临仙居、永嘉，南连青田，西邻莲都、武义，北接永康、磐安，面积1503平方公里。建城区面积为4.6平方公里，全县设7个建制镇、8个乡，3个街道办事处，具体是：壶镇镇、新建镇、舒洪镇、大洋镇、东方镇、东渡镇、大源镇、七里乡、前路乡、三溪乡、双溪口乡、溶江乡、胡源乡、方溪乡、石笕乡、五云街道办事处、新碧街道办事处、仙都街道办事处。通过了解，我们选择了新建镇笕川村作为考察的对象。缙云县新建镇笕川村总人口数为4864人，1874户，党员178人，共有31个村民小组，村民代表61人，耕地2129亩，园地2523亩，林地4774亩。2012年经济总收入为1.08亿，村集体经济总收入为73万，村民年人均收入为8219元。2010年，笕川村被列入省级中心村建设村庄之一。这之后，村庄开展了如火如荼的中心村建设工作。总投资1200万元，历时三年的建设，笕川村的村容村貌更是焕然一新。4.2宅基地确权情况调研情况小结本次调研采用访谈与问卷相结合的方式，主要为实地调研，并分层次对政府相关工作人员、村委会以及广大农户进行访谈，以此了解不同身份的人对宅基地确权登记工作的认识与态度。调研主要针对的是农户对农村宅基地确权登记的态度以及产生这些态度的原因，并且了解了农户对于宅基地确权的一些后续措施与态度。调研主要以访谈为主，了解了缙云县方面的一些基础性信息和试点村存在的一些典型性问题，并据此调整调研方向和方法，以获取更多有用信息。在访谈过程中，主要以自愿接受为主，期间表示项目组的友好并注重形象，且问题设计不涉及过多专业术语，尽量浅显易懂。4.2.1缙云县国土局访谈情况在对缙云县国土局宅基地确权工作相关负责人的访谈当中，我们了解到了缙云县的确权政策实行的具体情况。缙云县比较典型的特点就是历史遗留问题较多，旧村改造由于经济原因并未完全落实，村集体经济也发展的不是很好，只靠上面拨款是肯定完成不了确权的。同时老房子多，造成权属争议比较多。近几年缙云县的经济情况好转，新房子不断地建起来，此时私自乱建的情况也越演越烈，主要原因是因为上面分配的建设指标不足，与当地的经济发展不匹配。宅基地确权的必要性在于整理清楚农村宅基地的权属争议，有利于下一步的农房抵押政策的推行和房地合一的实现。缙云县的宅基地确权工作，依据上述的有关政策，正在稳步推进当中。为了全面铺开工作，首先设立了试点村，并在其中试行确权登记工作，以确定下一步的进展。据了解，位于缙云县新建镇的笕川村成为了此次工作的试点村庄，这是由于笕川村属于当地较为发达的村落，老百姓对之后农房抵押以换取资金还是有一定的需求，因而大多有办房产证的意愿；同时笕川村属于大村，大约有3000多人口，户数八九百户，故调查的宗地就比较多，大约1000多宗，对于现象的反映较为全面，更有利于综合考量政策效果。在处理权属争议的问题上，尽管相关规定上要求按照正规的司法公证程序来执行确权，但一是纠纷数量过于庞大，二是相关利益者无法完全到场，使得这一程序无法贯彻执行，因此目前对于老房子的处理方式主要是由村出面、村委认定来确定房子的归属。如果是村与村之间的纠纷一般由镇牵头，有相关权属规定处理办法。而在划分界限的问题上，一般是由每户中最年长的老人家根据以往的情况来确定，这一点上体现了尊重历史的工作原则。在宅基地的面积规定上，缙云县的做法是把农户分为大户、中户、小户，其中大户6人，130平方米；中户4-5人，110平方米；小户3人80平方米，另外有独生子女的都算4 个人，即按照110平方米来分配。祖上继承的房子就不要求一户一宅，一户一宅只针对新批的宅基地。超标的部分会标记，这部分不给予确权发证。在具体的流程细节上，据介绍，确权登记的发证，需要在完成清查工作的基础上再由农户自愿进行宅基地的登记，登记后有15天的公示期，以确保相关利益人的申诉权利，这之后才能进行审核登记和发证，房产证根据规定将在7个工作日内发出。清查主要指的是外业测量，内容包括房子的面积、地质情况、地理位置、外侧的建筑、四至；面积测量主要是测量底层面积以及挑梁的面积，房屋的四至则是需要标清楚道路、相邻建筑的名称和编码。所有的数据将会汇总到土地数据库当中，最后形成地籍信息图表，达到“一张图管地”，此项工作完成周期较长，将花费数年的时间完成。但在实际过程当中，由于这次属于集中发证，政府需要处理的发证量巨大，再加上大量的外业测量工作，实际上所需的时间要长得多。按规定，祖传的地需要公证处公证。但此工作目前存在两大问题：首先是人员不够，其次是工作本身属于严谨的测量，难度较高。此外与国有土地的公证是申请者自己办理不同，现在的工作是我们求老百姓办，政府主动上门办，老百姓无所谓公证，所以公证的难度比较大，而且即便同意公证，但相关的利益相关人员有些在外地，不能及时回到当地出席，所以无法达成一致，导致无法完成公证。在民众的态度上，除了少部分之外，老百姓大多表现对此无所谓的态度，其中一个原因是宣传不太够。另外一个更重要的原因是，除了城乡结合边缘上可能发生征地的地区，一般的农村的房屋不同于城市的商品房，都是一直存在的，不可能说拆就拆，发证对于农民本身的意义并不如城市那么重要。有些存在纠纷的地块已经存在几十年了，就更不在乎发不发，用负责人的原话说就是：“这个地方假如谁都不去动就相安无事，你用就用，这个没有关系；但一旦涉及到确权，说属于谁的那就出问题了。”从而可以看出，确权发证这个事情在某种意义上对于不了解和不关心的农户而言反而是一种负担，需要付出额外的成本。4.2.2笕川村宅基地确权实地调研情况笕川村属于一个人口较多的村庄，村民中在外地工作的较多，经济也较为发展，因此在笕川村宅基地存在着一些比较显著的问题：一是村中外出工作人口较多，宅基地闲置问题较为严重；二是缙云属于浙江省山区，地多而人较少，因此宅基地面积超标较多；三是农村新老建房较为明显，而老房子的产权极不明晰，纠纷较多；此外宅基地未批先建、一户多宅、超高等现象也存在。政府方面认为农村宅基地确权虽是势在必行，也下了一定的指标，但出于缙云县地形以及农户人口较多考虑，仅依赖于农户自愿申请宅基地确权登记，会使得宅基地确权的效果并不十分显著。而缙云县现行的宅基地确权登记制度将在笕川村的试点结果之后再做进一步的调整与完善。农民对于宅基地确权并不积极，并且了解的信息并不全面，前期工作并不完善。首先，宅基地确权宣传工作依赖于村委会，而村干部只是属于表面宣传，并未对农户有一个介绍；其次，农户对于宅基地确权属于盲从阶段，较多人赶回本地办理宅基地确权，但并不了解确权意义何在，只是简单认为宅基地确权可以使房子确保在自己手中，而村民更多的是盲从心理，也是在房管处和土管所同时下乡免费办证这一驱使下去办理宅基地证。农户对宅基地确权有诸多误会。一方面认为政府下乡免费办证虽是处于民众考虑，但仍是要收一定费用，并不相信政府办事，另一方面，农户担心政府在查清房产之后要对超标部分罚款，而不办理宅基地证则不会罚款。部分农户从自己短期利益考虑选择了不办理宅基地确权登记。通过访谈等方式，我们了解到大部分农户对“一户一宅”的现行制度还是认可的。他们认为在农村，房子是农民的必需品，但是对于现在而言，并非越多越好，目前的制度对他们来说还是在能够接受的范围内。在提及宅基地确权登记的益处或者后续使用上，较多村民认为除非是十分特殊的情况下，一般不会考虑将房产进行抵押，部分较为年轻的村民会考虑在生产创业的过程中可能会考虑抵押贷款。在实地采访中，一些农户存在着对宅基地确权登记工作的误解与认识错误。首先，村民经常将建筑用房规划许可证错当成宅基地证，造成认识错误，也使得访谈在一定基础上存在双方认知上的偏差。其次，很多村民都是凭着自己固有的认知和态度去对待宅基地确权，甚至在一些观念上有着根深蒂固的认识，有一些村民对于政府工作极不认可，使得访谈有时候进行得并不顺利。5 嵊州市农村宅基地确权登记现状绍兴市政府于2014年6月由市委、市政府专门出台关于加快推进集体土地范围内房屋登记发证工作的指导意见，正式在全市范围启动农房确权登记发证工作。我们了解到，到目前，绍兴市各地区各区、县（市）和开发区的操作细则已经陆续出台；市、县两级已全部农房登记发证工作领导小组及办公室，各乡镇也成立了联席会议制度；全市工作推进会召开后，市、县两级国土、建设、规划等业务培训陆续开展；农房测绘、违法建筑时间认定、农户家庭人口及户型统计等工作也已全面实施。在此基础上我们选择了绍兴嵊州市为调查对象，并对政府部门进行了深入的访谈。嵊州市地处浙江东部，北靠杭州，东邻宁波，属长江三角洲经济区，是全国第一批沿海经济开放县（市）。全市总面积1784平方公里，辖4个街道、11个镇、6个乡，452个行政村、28个城市社区、14个乡镇（街道）居委会。总人口73.37万。处在杭州、宁波、温州、金华四城市的交通对角线上，是浙东陆上交通枢纽和浙江实施“四小时经济圈战略”的重要组成部分，上三高速、甬金高速、104国道和37省道嵊义线贯穿全境，县乡公路四通八达。5.1部门访谈5.1.1宅基地确权概况农村集体土地确权一直作为常规性工作，2012年市政府办公室出台转发市国土资源局关于嵊州市农村集体土地确权登记发证工作实施意见的通知（嵊政办2012127号），虽然在实施但是没有将土地证发给村集体；关于该项工作也没有开展很多的宣传工作。主要是因为权属争议纠纷较大（如村里土地太多，涉及到社保人数；村与村之间的界限划分有争议；考虑到今后的征地问题）。5.1.2嵊州市宅基地确权登记的工作流程乡镇（街道、管委会）成立农房登记发证工作领导小组、农房登记发证工作联审小组（负责辖区范围内所有行政村的农房联审工作，出具联审意见），村成立农房登记发证工作小组（由村主要领导任小组长，联村干部、驻村指导员、村会计、所属自然村负责人等相关人员为成员）。召开动员大会、三委会、党员、村民代表大会，统一思想，系统阐述农房登记发证工作的目的意义，工作计划、流程和目标任务，全面布置农房登记发证工作，明确工作目标任务，制定本村农房登记发证工作计划。乡镇（街道、管委会）委托确定的8家测绘机构之一，对辖区内所有行政村农房开展测绘，配合测绘公司做好农户家庭基本情况调查和农房的编号，并把测绘结果上墙公示。根据测绘结果，村工作小组对全村农房进行分类，按照可以直接确权登记、处罚后确权登记、产权归村集体所有和拆除等四大类分类，并提出初步处置意见。乡镇农房登记发证工作领导小组办公室牵头组织乡镇联审小组成员、村农房登记发证工作小组主要负责人和具体工作熟悉人员召开联审会议，逐户提出分类处置意见后，加盖联审小组印章。联审意见在村公示栏上进行公示，公示期限不少于五日，在公示期间提出的异议，联审小组派人员进行核实，并把核实情况再次审核。然后农户向房屋所在地村委会提出登记申请，村委会完成房屋登记申请材料收集后，统一上报乡镇。对直接确权登记的农户，经公示无异议的，直接办理相关产权证。对其它农户，联审小组出具处理意见通知书，农户按处理意见通知书要求完成罚没款缴纳、拆除等相关处理后，经村工作小组确认后报乡镇联审小组核实，并由乡镇联审小组出具确认决定书。农户凭确认决定书办理相关产权证。按照国土部门的规定，由村收集所需相关资料，以行政村为单位统一上报乡镇所在国土所，进行集中补办土地证手续。由村收集所需相关资料，以行政村为单位统一上报乡镇，进行集中办理权证手续。5.1.3嵊州市宅基地确权的工作进展农房登记工作按照绍兴市委市政府的统一工作部署，嵊州市于2014年6月初开展了农房登记发证试点工作，同年11月在全市层面全面推开，目前各乡镇（街道）正在开展测绘工作。截至目前，已完成测绘近6万户，发证1064户。5.1.4负责进行宅基地确权登记的部门嵊州市里成立了市农房登记发证工作领导小组，主要由建设局牵头，国土资源局、规划局、档案局等部门一起配合推进，协调指导在农房登记过程中遇到的一些棘手难题。基层主要是靠乡镇在负责农房登记工作。5.1.5在推进宅基地确权工作中遇到的主要问题宣传力度不够大。乡镇对该项工作的宣传力度不大，同时积极性也不是很高。百姓对农村宅基地确权工作的积极性不高。一是没有意识到宅基地确权后，农房可以进行流转、交易等潜在价值。二是要对于翻建、扩建部分需要缴纳罚款，有很强烈的抵触心理（认为这是开展工作受到阻碍的主要原因之一）。存在宅基地所有者与使用者不是同一主体的情形。如为获得宅基地审批资格，由符合“一户一宅”的村民向村集体申请宅基地，获得审批后，实际上却是不符合资格的村民在使用宅基地。这种情形下，国土资源局采取的是不颁证的措施。虽然这几年国家提出要鼓励农村宅基地流转等，但是至目前国家现在没有出台具体的操作性文件，百姓对该项工作没有明确的可期待性。跨村购买的宅基地是不允许的。（绍兴市是允许的，但是嵊州市规定是不允许跨村购买）关于历史遗留问题，嵊州市已出台明确的文件嵊州市集体土地范围内房屋登记发证工作实施意见（嵊市委办发2014130号）。按照可准予直接申请登记宅基地使用权和房屋所有权的情形和对农民住宅历史遗留违法建筑按“先地后房”分类处理两大块内容，进行了具体的规定。涉及到的经费问题。仅目前开展的测绘工作，若是所有宅基地测绘完毕预计费用要4000多万，这笔费用到时候如何拨付现在还是个问题。测绘费用现在约0.875元/平方米。5.2问卷调查在访谈的基础上，课题组针对嵊州市的具体情况编制了调查问卷，希望通过一定的定量分析评估政策实施的效果以及农户对此的态度。以下是问卷的调查结果分析。在本次的调查中我们走访了嵊州市三界镇的西后村，八郑村，沈湖村，仙岩镇的西鲍村以及甘霖镇的东张村，共收回有效问卷110份，其中西鲍村有31份，西后村17份，沈湖村13份，八郑村29份，东张村20份。分布如下： 图5.1 受访者所属村庄基本情况5.2.1村庄基本情况仙岩镇西鲍村位于嵊州市仙岩镇境内，2002年，全村有275户、745人。20世纪80年代中期，编制村庄建设规划。1988年起，拆除规划区内旧房20户、38间，统一安排建设新房。新房为依山势统一朝向、统一间距、统一标准、统一面积、统一高度的3层楼房，整齐有序。至1999年，新建住宅169户、建筑面积4万平方米。2014年被命名为“无违建村”。西鲍村规划较早，且较严格，统一朝向，整齐有序，整个村的建筑风格比较现代；村庄比较富裕，主要靠的是工业强村，村里的支柱产业应当是村办企业造纸厂，相当一部分居民是造纸厂员工； 村里仅有一所小学，受访的多数居民为解决子女的就学问题，在城关镇购买住房，但是自己并没有定居城镇的打算，会保留农村的住房，用来养老。三界镇西后村位于绍兴市嵊州市三界镇西北，全村共有农户108户，人口248人，建筑物246宗。2003年，西后村开始实施拆旧建新工作，累计拆旧面积6400余平方米。2014年被命名为“无违建村”。丘陵地形，村庄住户较为分散，基本以独幢的房子（包括院落，院子面积不计算在宅基地面积内）为单位，实际占地面积相当大，建筑风格不统一；大部分青壮年在外打工，过年才会回家；对一户一宅的宣传力度较大；由于村干部陪同调查，部分问卷信息失实。沈湖村地处嵊州市最北端，东临上虞市章镇，104国道，“上三”高速横贯村口，交通便捷，环境优美。全村298户1019人，耕地1746亩，农业以种粮为主，全村65%的劳动力外出务工、经商、搞建筑、承包农田。2007年村集体经济收入31万元，农民人均收入11587元。本次问卷所调查的区域，居民住宅沿道路两侧分布，前后三排左右，也是独幢加院落为主；村庄内青壮年较少，以妇女、老人、小孩为主，居民迁居；居民均表示有测绘过，但不清楚具体的宅基地的确权的流程和目的，只是配合工作。东张村位于嵊州市西南的甘霖镇，全村共605户，1555口人，村民小组10个,村民代表39人,党员73人;村面积达3029亩,其中耕地1132亩(水田1116亩)，山林1690亩，茶桑果园地204亩;人均收入为7947元,在全镇属于中等收入村,收入主要以农业种植和打工。八郑村是浙江省绍兴市嵊州市三界镇第一大村，由原八郑、花里头、寺后等村合并而成，位于三界镇西北8公里处。辖葡萄岭、黄家、杨郑等三个自然村。现有农户共856户，2922人，其中劳动力1597人；党员74人，其中外出党员21人，村民代表39 人。5.2.2样本选择本次的问卷调查取样采用的方法是随机取样，以户为单位，在选取调查对象的时候我们考虑到我们的问卷涉及到房子的历史问题，所以询问对象更多地偏向于年龄在30岁以上的人群，在性别方面由于很多外地嫁过来的女性不了解本地的情况和房屋的历史，所以更偏向于询问户主。5.2.3数据采集方式在本次的调查中，为保证数据的真实性，我们采用了主动询问自己填写的方式，一份问卷对应一户农户进行深入的调查，在尽量确保客观的基础上向农户对问卷问题进行了详细的解释，在确保农户理解问题的基础上采集数据。填写问卷的过程包括了对户主的单访和对家庭的群访，有分歧的回答以户主的回答为准。并实地记录了农户的住房信息。5.2.4数据分析5.2.4.1样本基本情况分析（1）性别和年龄：调查对象有65.45%是男性，主要如上面所言考虑到了户主对于房屋的了解程度要好一点，而且很多外地嫁入本地的女性不了解房屋的历史。在年龄分布上则是考虑到30岁以下的年轻人不太了解房屋的历史，而且在做调查的几个村里普遍存在的情况是青壮年较少，很多人都在外地打工，所以体现在样本分布上表现为30岁下的样本只占总样本的5.45%。图5.1 性别和年龄分布图 （2）户口所在地：我们并未严格控制户口所在地为本村，因为会有部分人原来的户口在本村但由于上学或出嫁导致了户口的转出，但这些人对于房屋的历史和本村的政策是有一定了解的。所以在样本中只有90.91%户口是本村户口。图5.2 户口所在地分布图（3）工作情况：38.18%的人士全职务农，占最多数，但在西鲍，由于有村镇企业造纸厂，很多人都在造纸厂上班，全职务农的人要并不多。图5.3 工作情况分布图（4）宅基地证书持有情况：土地使用权证：在调查的几个村庄中，大多数的农户是有土地使用权证的，只有少数新建的房屋尚未批下来或者其他特殊情况。图5.4宅基地证书持有情况分布图（5）房屋产权证：如下图所示，房屋产权所有证在5个村里都只有少数人有房屋产权证，在做调查的村庄基本都徘徊在10%左右，究其原因，主要是因为绍兴各地宅基地确权的工作刚刚提上日程，几个村庄都是刚刚完成对宅基地的测量，还没有开展发证的工作。所以大多数人都只有土地使用权证而没有房屋产权证。XY有没有(空)小计西鲍3(9.68%)28(90.32%)0(0.00%)31西后2(11.76%)15(88.24%)0(0.00%)17沈湖1(7.69%)12(92.31%)0(0.00%)13八郑6(20.69%)22(75.86%)1(3.45%)29东张2(10.00%)18(90.00%)0(0.00%)20表5.1各村房屋产权证所有情况5.2.4.2宅基地确权政策了解程度分析（1）宅基地确权政策情况了解：调查发现，5个村庄对宅基地确权政策的了解程度都相当低，5个村了解程度在一般以上的都低于50%。在实地访谈中，农户对于宅基地确权政策的了解基本局限于之前的宅基地测量。提到宅基地确权的时候，农户的态度基本都是在被动地等待村干部的指挥，既没有了解政策的欲望，也没有了解政策的途径，这说明宅基地确权在农村施行时其前期的宣传工作做是不到位的。XY不了解不太了解一般比较了解非常了解(空)小计西鲍5(16.13%)14(45.16%)5(16.13%)6(19.35%)1(3.23%)0(0.00%)31西后3(17.65%)7(41.18%)1(5.88%)5(29.41%)1(5.88%)0(0.00%)17沈湖4(30.77%)4(30.77%)3(23.08%)2(15.38%)0(0.00%)0(0.00%)13八郑19(65.52%)7(24.14%)3(10.34%)0(0.00%)0(0.00%)0(0.00%)29东张5(25.00%)6(30.00%)6(30.00%)1(5.00%)2(10.00%)0(0.00%)20表5.2对宅基地确权政策了解程度（2）是否党员对政策知晓程度的影响：XY不了解不太了解一般比较了解非常了解小计是5(18.52%)6(22.22%)6(22.22%)6(22.22%)4(14.81%)27不是30(36.59%)32(39.02%)12(14.63%)8(9.76%)0(0.00%)82表5.3党员与否和政策了解程度的相关性由上表可以看出，党员在政策了解程度上明显要高于普通群众，一般程度以上超过50%。所以党员需要在政策施行的过程中起到带头作用，要帮助普通群众加强对于政策的了解。（3）收入高低对政策知晓程度的影响：XY不了解不太了解一般比较了解非常了解(空)小计1万以下5(62.50%)1(12.50%)1(12.50%)1(12.50%)0(0.00%)0(0.00%)81-5万14(34.15%)14(34.15%)5(12.20%)6(14.63%)2(4.88%)0(0.00%)415-10万9(25.00%)15(41.67%)9(25.00%)3(8.33%)0(0.00%)0(0.00%)3610-15万5(31.25%)7(43.75%)1(6.25%)2(12.50%)1(6.25%)0(0.00%)1615万以上2(25.00%)1(12.50%)2(25.00%)2(25.00%)1(12.50%)0(0.00%)8表5.4收入高低对政策知晓程度的影响由上表可以看出收入对于政策知晓程度有一定的影响，随着收入的提高，农户对于政策的了解程度是逐渐提高的，这也在一定程度上说明了经济发达地区相对于经济不发达地区政策实施的效果要更好。5.2.4.3宅基地产权交易的了解程度大部分受调查农户对于宅基地产权交易都不了解，了解程度在一般以上的只有23.64%，说明农户在宅基地产权交易方面急需要增进了解，而这一点需要政府加大宣传力度，以帮助了解宅基地产权交易。图5.5宅基地产权交易了解程度分布图（1）宅基地产权交易了解程度对本地政策了解程度的影响：图5.6宅基地产权交易了解程度对本地政策影响分布图由上图可以很明显地看到随着农户对宅基地产权交易了解程度的逐渐加深农户对本地政策的了解程度也在明显加大。宅基地产权交易了解程度和对本地政策了解程度呈现很明显的正相关关系。这说明政府在政策施行时对相应概念的扫盲对于农户对政策认识的提高是很有必要的。5.2.4.4农户对宅基地产权登记的认知图5.7宅基地产权登记认知程度分布图由上图可以看出，农户对于宅基地产权登记的认知最多的是对于产权的保护，经过我们深入的了解发现大多数农户并不希望自己的宅基地用来抵押贷款或者流转交易，出于各种原因的考虑他们更希望用宅基地来养老，除非是万不得已是不会将宅基地抵押的，加之部分农户之前一直认为宅基地不可能用来抵押交易，所以很少有农户回去关注宅基地的抵押和交易，保护产权是他们对宅基地确权的主要认知。此外还有41.82%的农户并不知道宅基地确权有什么用，这要是乡村政府宣传工作做的不到位的体现。（1）农户是否希望自己的宅基地（农房）以后可以流转：图5.8宅基地（农房）流转希望程度分布图（2）农户是否愿意将自己的农房用于抵押贷款：图5.9宅基地（农房）抵押意向分布图5.2.4.5政策信任程度中央政府政策满意度乡村政府政策执行信任度政府工作人员工作满意度八郑4.17242.44832.7586东张4.17842.42932.7503沈湖4.18452.47852.7417西后4.19092.42612.6638西鲍4.19092.42612.6638在基于农户对于政策了解程度的基础之上我们对农户对各级政府政策执行信任程度做了调查，以5级打分制为手段，由最终的数据算出各自的平均分并以其作为评价农户对于各级政府政策执行满意度和信任度的指标。表5.5农户对政策的信任度各指标情况如下表，可以看出五个地区对于各级政府政策执行的满意度基本上是趋同的，农户对于中央政府的政策基本是满意的，平均分都达到4以上（5分为满分）。而对于乡村政府政策执行的信任度却是普遍偏低的，都处于2.5分以下（3分为及格，基本满意），对于政府工作人员工作的满意程度也在3分以下。由此可见农户对于乡村一级的政策执行方面和政府人员的工作基本都是不太满意的，这一点我们在对农户做深入的访谈时也有了解到，之后会详细说明。5.2.4.6农户参与宅基地确权的意愿图5.10农户参与宅基地确权意愿分布图由上图可以看出，大多数的农户是愿意进行宅基地确权的，不太愿意以下以及未表明态度的只有6.37%，调查中我们发现农户对于取得宅基地产权证明的态度基本都是“有肯定比没有好”的态度，并没有明确的需求取向。影响农户确权意愿的因素：（1）对本地政策了解程度对农户确权意愿的影响：XY不愿意不大愿意一般比较愿意非常愿意小计不了解1(2.78%)0(0%)10(27.78%)12(33.33%)13(36.11%)36不太了解0(0%)2(5.26%)11(28.95%)16(42.11%)8(21.05%)38一般1(5.56%)0(