张家川县扶贫开发工作情况调研研究报告.doc

天水市“十五”期间贫困人口改变情况
和现在贫困人口分布及生活现实状况调研汇报

根据省扶贫办甘开传发（）15号明传电报“相关对“十五”期间贫困人口改变和现在贫困人口分布及生活现实状况进行调研通知”精神，本市立即召开专题会议进行研究布署，各县区对应成立了由分管农业及农村工作副县长任组长，扶贫办、统计局、农调队、农牧局等单位专业技术人员为组员调研组，深入贫困乡村，采取召开座谈会、访问农户、案例调查等多个方法，就扶贫工作开展以来，本市新阶段扶贫开发工作总体形势、取得成效、经验，面临关键问题和困难，以后工作方法及提议，和“十五”期间贫困人口改变基础趋势和关键特征，贫困人口分布改变及特点，资金安排使用及项目投资百分比，扶贫监测及贫困监测关键作用等内容开展调研。现依据八个方面调研内容和调研要求，将调研情况汇报以下：
一、相关“十五”期间贫困人口改变趋势和关键特征
本市“十五”期间，贫困人口改变总体呈递减趋势，底本市有绝对贫困人口24.76万人，低收入人口84.90万人，贫困人口累计109.66万人。自开展新一轮扶贫开发工作以来，我们一直坚持以扶贫工作关键村为基础单元，实现稳定处理群众温饱为目标参与式整村推进扶贫开发战略，坚持 “一体两翼”战略方针，即以整村推进为主体，以产业化扶贫和劳动力培训转移为两翼，认真搞好产业扶贫、劳务扶贫、科技扶贫和社会帮扶工作，突出资源优势,大力发展特色农业,拓宽农民增收渠道,深入强化方法，整合资源，加大投入，创新机制，狠抓落实，促进贫困地域经济社会快速发展，扶贫开发工作取得了显著成效。当年实现基础处理绝对贫困人口温饱1.43万人，实现低收入贫困人口稳定处理温饱5.54万人，降低贫困人口6.97万人，减贫率达6.4%。—贫困人口分别为93.95万人、84.31万人、75.21万人，三年实现基础处理温饱和稳定处理温饱贫困人口分别达成8.74万人、9.64万人、9.1万人，减贫率分别达成8.5%、10.3%、10.8%。止底，全市绝对贫困人口已由底24.76万人下降到14.29万人，累计处理10.47万人；低收入人口由底84.90万人下降到53.04万人，累计处理31.86万人。农民人均纯收入达成1550元，比1057.51元净增492.79元。经过五年艰苦努力，实现绝对贫困人口基础处理温饱10.47万人，实现低收入人口稳定处理温饱31.86万人，减贫率每十二个月平均保持在10%左右。经过“十五”期间扶贫开发，贫困地域基础设施建设和产业开发步伐显著加紧，贫困户生产生活条件大大改善，农民收入稳步增加，实现了基础处理温饱和稳定处理温饱目标。贫困面降低和贫困发生率下降关键原因有：一是国家投资力度不停加大。“十五”期间，国家和省上五年来前后扶持了29537.17万元无偿扶贫资金，其中财政扶贫资金25095.17万元，“三西”专题扶贫资金4442万元，正因为国家财政扶贫资金及“三西”资金大量注入，为扶贫开发工作全方面开展提供了保障。二是国家扶贫政策调整深入促进了农民增收。进入二十一世纪，扶贫工作关键是以贫困村为基础单元，以贫困人口为扶持对象，扶贫开发最终目标是降低贫困人口，扶贫项目直接到户、到人，每一项扶贫政策,每一笔扶贫资金,每一个扶贫项目,全部一直围绕降低贫困人口这一总体目标，从而刺激和促进了农民增收。三是农民本身观念改变和劳务输出产业日趋频繁加紧了农户脱贫致富进程。
二、贫困人口分布改变及特点
天水市辖秦安、甘谷、武山、清水、张川五县和秦州、麦积两区，113个乡镇，2947个行政村，总人口347.78万人，其中农业人口300.97万人。地处陇中黄土高原和西秦岭山地，地势西高东低，地形复杂，海拔748.8米至3112.5米之间，境内梁峁起伏，沟壑纵横。总面积1.43万平方公里，耕地572.97万亩，其中山地占92.3%，粮田474.75万亩，人均1.78亩。属北温带大陆性气候，年均气温10.4℃，年均降雨量539.9毫米。山多川少，人多地少，旱多雨少，是国家扶贫开发工作关键地域之一。自1983年秦安县列入“三西”建设，1986年张川、甘谷、武山、清水四县列入国扶县，麦积区被列入国家新一轮扶贫开发工作关键县，秦州区14乡、254村被列入扶贫开发工作关键乡村。本市属经济欠发达，在全省属于贫困面大，贫困程度较深地域。本世纪初，天水市有108个关键贫困乡、1916个关键贫困村109.66万贫困人口，大部分分布在经济发展缓慢、文化教育落后、社会发育程度低地域，尤其是高寒阴湿、干旱、半干旱、浅山区，65%村属扶贫开发工作关键村，贫困人口比重高达37.2%，也是返贫发生率较高地域。这些地域因灾因病致贫、返贫现象时有发生。现阶段造成本市改变贫困面貌缓慢和出现返贫人口原因是多方面，但关键原因是“三差”，即自然条件差、基础设施差，造成改造自然、发展经济能力差。
第一，基础条件差，抗灾能力弱。基础设施脆弱，生产生活基础条件还未得到根本改善，频繁自然灾难，靠现有基础设施难以抵御，抗御自然灾难能力不强，靠天吃饭局面一直没有改变。
第二，人地矛盾突出，支柱产业弱小，发展后劲不足。人地矛盾十分突出，全市山多川少，且大部分土地瘠薄，粮食产量低而不稳，经济结构单一，群众增收渠道少，支柱产业发展缓慢，农村经济发展后劲不足。
第三，群众整体素质不高，生产力水平低下。因为本市多数乡村地域偏僻,交通不便，信息闭塞，群众视野狭窄，加之因为历史、地理原因，部分群众文化程度低，劳动力综合素质差，使部分优异实用技术难以推广应用，生产力水平较低，效益难以提升。
“十五”时期扶贫开发使本市贫困发生率有了一定程度下降，绝对贫困人口数量降低幅度较大。现在，本市大多数贫困人口处于由基础处理温饱型向稳定处理温饱型过渡阶段，其生产生活情况关键表现在以下几方面：
第一、经济收入方面。伴随近几年本市产业结构布局调整，根据地域不一样和资源条件，本市“西菜东牧、南林北果”产业格局初步形成，贫困家庭也有1-2项增收产业，并取得了很好经济效益，能够基础维持简单再生产和家庭日常生活开支。但贫困家庭产业基础是脆弱，规模是比较小，产业链条是相对独立，没有和市场经济完全结合起来，所以贫困家庭收入是不稳定，伴随市场改变和天灾人祸忽然降临，已经基础处理温饱和稳定处理温饱家庭极轻易返回到贫困线以下。
第二、生产工具方面。贫困家庭现在使用还是部分常见、原始生产工具。如本市张川、清水县经过扶贫，大多数贫困家庭喂养了1-2头牛，但基础上是作为役畜使用，土地上常年劳作关键是人力和畜力，机械化生产工具如拖拉机、农用车、播种机、收割机等，贫困家庭并不拥有。
第三、文化教育方面。贫困家庭关键劳动力基础上是文盲或半文盲，利用科技发展生产能力很小。其儿女即使能够入学，但因为多种原因，不能坚持上学，或干家务劳动、或外出打工等，辍学率较高，不能完成九年义务教育。
第四、医疗卫生方面。看病难仍然是贫困家庭突出问题，部分常见病能够化小钱诊疗，假如得了大病、重病，便无钱诊疗，于是变卖资产、借账负债筹钱治病，这么一来又加深了贫困程度。
第五、生活质量方面。贫困家庭居住房屋和使用家俱是比较陈旧，家用电器更新换代缓慢。饮食结构以面粉和一般蔬菜为主，肉类、高级蔬菜、瓜果等高营养、高热量副食品平时极少吃。穿衣只要遮体保暖就行，新衣着改变不十分显著。
针对发生贫困原因和贫困户生产生活现实状况，处理问题关键措施是：一是大力普及实用技术推广应用，从根本上扭转贫困群众观念落后、致富路径单一、思想保守问题，使她们取得一技术之长，作为长久以技术脱贫，靠能力增收长久有效方法；二是发展基础设施建设。关键实施提灌工程、喷灌工程、节灌工程和人畜饮水工程，增强农业抗旱能力，处理人畜饮水困难问题。同时要加大河堤治理力度，增强防洪排洪能力，确保群众生产生活安全；三是发挥资源优势，扶持优势产业，全方面提升贫困农户收入水平；四是修建乡村公路，处理贫困村行路难问题；五是修建村级卫生所，健全医疗设施，加强村医培训，改善医疗条件，处理贫困村群众看病难问题。
三、“十五”期间资金安排及使用情况
“十五”期间，国家和省上五年来前后扶持了29537.17万元无偿扶贫资金，其中财政扶贫资金25095.17万元，“三西”专题扶贫资金4442万元。扶贫资金3892.4万元，扶贫资金5401.6万元，扶贫资金6046.4万元，扶贫资金6870.73万元，投入7326.04万元。
其中：用于梯田844.7万元，占扶贫资金总量2.9%；集雨节灌1247万元，占扶贫资金总量4.2%；小型水利2085万元，占扶贫资金总量7%；种养业基地4713万元，占扶贫资金总量15.9%；整村推进11727万元，占扶贫资金总量39.7%；科技扶贫2853.15万元，占扶贫资金总量9.8%；世行配套5602.32万元，占扶贫资金总量18.9%；其它465万元，占扶贫资金总量1.6%。贫困人口人均投资强度为269元。从资金投入额度分析，本市“十五” 期间每十二个月投资呈显著上升趋势，平均年增加幅度为10%左右。这些有限资金80%用于人均纯收入低、基础设施滞后扶贫开发关键村，20%用于蚕豆、马铃薯、无公害蔬菜、食用菌和苹果套袋等种养业关键产业及科技、劳务培训项目。
本市在扶贫资金使用方面,为加强财政扶贫资金科学合理管理，我们根据《甘肃省扶贫资金实施细则》，市县区不停充实完善了《扶贫资金管理措施》，并认真付诸实施，强化督查落实，确保专款专用和按项目进展立即拨付。在项目实施中，市县区全部能组织专门工作组，由扶贫主管部门牵头，财政部门及相关单位工作人员共同参与项目考评验收，对符合报帐要求完工项目和在建项目，审核完成后在3个工作日内将资金拨给报帐人，对不符合要求立即退回，从而强化了资金管理，做到扶贫资金性质不变，渠道不乱，不挤占、不挪用。同时，适应新形势需要，各县区对应制订完善了《财政扶贫资金报帐制管理措施》，全部资金按该措施严格实施，并对本年度资金使用，能组织督查组定时进行巡回督查，确保资金有序运行。四是营造良好气氛，加强舆论监督。在整村推进项目村中，利用村务公开栏，对项目标实施情况进行公告公告，以扩大群众知情权，参与权和监督权。并经过编写《扶贫动态》，正确快捷高效地反应年度工作开展情况，立即宣传扶贫开发工作动态，营造了良好社会舆论气氛，加强了舆论监督。
四、扶贫监测和贫困监测主动作用、存在问题和改善方法
本市只有武山、秦安县三村属国家住户固定监测点，其它县区虽不是国扶办农户收支固定监测点，但对于扶贫监测和贫困监测工作，市县扶贫办和统计局已作为一项正常业务，列入工作日程，终年开展。市县统计部门在部分乡村，全部建立了住户调查固定监测点，每十二个月全部要调查监测户基础现实状况和收支情况，以此推算市县农民人均纯收入和贫困人口改变情况。扶贫监测和贫困监测是全方面反应贫困农户生产生活改变一个手段，是衡量扶贫工作成效间接指标。这一工作有效开展能全方面促进扶贫开发工作向纵深方面过渡发展，能客观反应扶贫项目给贫困农户带来改变，能正确再现扶贫资金使用效果，起到以“一斑窥全豹”作用。开展这一工作有利于调整项目标均衡分布，有利于提升扶贫资金到户率，有利于更真实、更正确地再现扶贫现实状况和扶贫结果，从而为以后扶贫工作全方面开展提供理论依据。从目前监测情况看，存在以下下问题：一是选点少、代表性不强、监测次数少；二是监测工作由县扶贫办工作人员代搞，实施项目和监测项目未分离，乡级两级没有专职监测员，不能立即向县扶贫办汇报监测情况；三是监测经费少，无法适应监测工作要求。对于这些问题改善方法是，要按不一样地域、气候等类型差异较大实际，分别设置监测点，监测方法应改为季度监测，监测指标应添加当年投入扶贫资金、建成项目规模、获取经济及社会效益等，并从体制上在乡、村设置专职监测人员，开展独立监测，避免“运动员和裁判员”一身兼职现象，同时，合适增加监测经费，使监测机制正常运转，监测人员保持稳定。
五、建档立卡结果应用及完善以后建档立卡工作意见和提议
建档立卡工作是以后开展扶贫工作前提。本市于8月，经逐户摸底、逐层汇总，集中评审，认为基础年，以全省贫困监测数据为基数。一是对全市1916个扶贫开发工作关键村，一次性建立村级人口情况、收入情况、生产基础条件、生活基础条件、扶贫资金投入等方面基础资料档案。二是结合全市贫困人口，在贫困监测75.21万贫困人口（其中：绝对贫困人口15.58万人、低收入贫困人口59.63万人）基数内，参考确定绝对贫困（658元）和低收入（919元）贫困标准，按基础情况、收入情况、致贫原因等内容建立村级贫困户登记册。三是按省贫困监测数，扶贫办将贫困人口数分解到乡村。完成了全县贫困人口建档立卡工作各项任务。 这一工作为深入瞄准扶持对象，明确工作目标，创新整村推进和到村到户项目管理机制奠定了坚实基础。
建档立卡工作完成以后，本市在项目安排上，把扶持在册户数和人数作为一条标准，通常列入扶持对象必需是在册贫困户，不然不予扶持。经调查，在扶贫项目包含贫困户中，在册贫困户占到了95%。在当年整村推进村中，在册贫困户扶贫资金占到了83%以上，同时，对符累计划生育政策贫困户建立了“少生快富项目”卡册，使计生贫困户享受了优先扶持优惠政策，并对登记在册但当年未能实施扶贫项目标贫困户进行了有针对性社会帮扶。建档立卡工作全方面应用，真正使关键贫困村、贫困户得到有效扶持。促进“工作到村、扶持到户”方法落实，为全方面实现新阶段扶贫工作奋斗目标奠定了牢靠根基。
贫困户管理是一个动态改变过程，因为本市是欠发达且灾难频发地域，伴随扶贫项目标全方面实施，每十二个月全部有一部分人脱贫，但天灾人祸客观存在，将又有一部分人新加入贫困行列。所以，在以后建档立卡工作中，应在每十二个月岁首，对在册贫困户全方面清查，实施动态管理，筛掉已扶持脱贫户，添加重新返贫户，使建档立卡工作更符合扶贫工作实际，愈加切近农户生产生活现实状况。
六、年度贫困人口核定中存在问题、矛盾及处理措施
据调查，通常核定年度贫困人口措施是用上年贫困人口数减去当年稳定脱贫人口数。但这一方法和我们面正确实际贫困现实状况还有一定差距，因为上年贫困人口是省市层层下达分解数据，而当年核定贫困人口没有包含因病因灾返贫贫困户，就是这一贫困户界定问题给我们扶贫工作带来了很多阻力和矛盾，这一矛盾在已实施项目村中表现比较突出，在同一个贫困标准线上贫困户和返贫户，前者实施了扶贫项目，生活现实状况和收入水平大有改变；后者既不是在册贫困户，又处于扶贫范围之外，其贫困现实状况捉襟见肘，但受政策限制一直得不到扶持。处理问题措施只有一个，就是把当年返贫户重新纳入扶贫范围。
七、加强本省贫困人口监测工作意见和提议
针对加强本省贫困人口监测工作议题，经过此次调研，并结合基层扶贫工作经验和体会，提出以下几点提议：一是省上应根据经济类型，分地域、分层次制订贫困人口解贫标准，对于在册贫困户，人均纯收入和人均扶贫资金达成多少才算脱贫；二是设置专职项目监测人员，将每一批扶贫项目实施后解贫户数和人数登记造册，随时清查，和贫困户建档立卡工作同时进行，建立脱贫人口档案，以此来表现“真扶贫、扶真贫”扶贫宗旨，避免项目反复投资，达成降低扶贫成本、扩充项目覆盖面之目标；三是把贫困人口监测工作纳入年度考评，以此摸清全省贫困底线和正确估价扶贫结果。
八、相关以后五年扶贫工作关键
以后五年是本市农业和农村经济发展很关键阶段，也是本市实现新世纪前扶贫开发战略目标关键时期，根据省、市——农村扶贫开发纲要，新阶段本市扶贫开发工作奋斗目标是：到基础处理剩下14.29万绝对贫困人口温饱问题和基础消除53.04万低收入人口贫困问题，全市整体实现稳定处理温饱，部分实现脱贫，有条件向小康前进。
围绕上述目标，以后我们将根据市委、市政府总体安排和布署，把扶贫开发和构建社会主义友好社会有机地结合起来，在抓好常规性扶贫方法同时，以整村推进、劳动力培训输转、产业化扶贫为关键，以处理农民温饱和增加农民收入为关键，创新机制，强化方法，努力改善贫困地域基础生产生活条件，以人为本，扎实工作，促进贫困地域农业和农村经济连续稳定协调发展。我们将着重抓好以下几方面工作：
（一）继续加强基础设施建设，不停改善农村生产生活条件。以后我们将认真总结吸收同干旱等自然灾难作斗争经验教训，下大决心，下苦功夫，大力抓好以兴水改土为关键基础设施建设，坚持统一计划，统一质量标准，人机结合，连片修建，每十二个月新修梯田10万亩以上，努力争取到全市基础实现梯田化，干旱山区人均2亩梯田，土石山区人均1亩石坎梯田。继续坚持“三水齐抓”，“节、引、蓄、提”并举，主动争取新建一批水利项目，突出抓好节水浇灌和补灌配套，加紧兴建集雨水窖，确保干旱半干旱地域户全部有2眼以上人畜饮水或集雨节灌水窖，根本处理人畜饮水困难。到使全部川道和河谷川台沟坝地成为旱涝保收高效农田。抓好贫困乡村道路、农电、通讯等基础设施建设，努力实现行政村全部通汽车路。处理贫困群众饮水难、就学难、看病难问题，不停提升广大贫困村民生产生活水平。
（二）加大科技扶贫力度，努力提升贫困人口素质。根据提升能力，加强创新，发展高科技，加速产业化方针，一是抓好科技示范县、示范乡、示范项目和高科技示范园区建设，把科技扶贫关键放在引进、试验、示范推广农业新技术、新结果、新品种上；继续抓好种子工程，畜禽良种更新繁育，反季节蔬菜高效栽培，农产品加工、贮藏、保鲜等实用技术普及和推广工作。二是深入加强农业科技服务体系建设。转变服务机制，使科技人员经济收入和所推广项目效益挂钩，充足调动科技人员主动性，加速科技结果向现实生产力转化。采取主动有效方法激励各类农民协会、科研组织和致富能人直接参与扶贫项目，充足发挥她们在扶贫开发中带动作用。三是深入抓好贫困乡村广大干部群众培训工作。根据市培训乡、村，县区培训村户分工，一手抓贫困地域基础教育，普遍提升贫困人口受教育程度；一手抓各级干部和农民群众科技文化、市场经济、经营管理和信息知识等方面培训。采取“走出去，请进来”措施，帮助乡村干部群众开阔眼界，转变思绪，并利用多种优异教学宣传和住处网络系统，为农民群众提供产前、产中和产后服务，提升生产力水平，增强脱贫致富能力。
（三）加强协调，着力在整合项目资金上下功夫。依据省扶贫开发领导小组《相关深入加大整村推进扶贫开发工作力度意见》精神，深入加强和市发改委、农、林、水、科技教育、卫生、人口和计划生育、组织部门等单位和行业协调，根据集中使用，渠道不乱，各司其职，各记其功标准，科学整合各类扶持资金，集中人、财、物和科技等方面资源，改变筹资渠道单一，整村力度不大，扶持资金短缺局面，最大程度地发挥资金效益，争取达成一乡一业，一村一品，以整流域为单元，在整体扶进上有所突破。
（四）加大整村推进工作力度，为稳定处理温饱发明条件。在参与式整村推进工作上我们要抓四件事：一是因地制宜，科学合理地制订整村推进村级计划，立项要正确，论证要充足，让每一个项目成为群众期盼项目。二是确保整村推进项目标实施质量。我们要依靠群众参与和省、市、县机关帮扶工作力量，集中资金，抓改变生产条件，特色产业开发和科技培训提升农民素质三项关键建设，为稳定处理温饱发明条件。三是选配好村级班子。这是整村推进成功是否关键。我们在确定整村推进扶持次序时相同条件下，优先扶持群众主动性高，村级班子强，贫困面大村。四是抓好项目村后续管理。针对有些村项目建设期过后，管理跟不上，效益难巩固问题，我们要从加强培训提升村干部管理项目和群众实施项目标能力；推广扶贫资金滚动使用经验，建立扶贫基金；由能人带头组建多种协会，搞好全程服务等三种措施入手，加强后续管理，巩固和发展扶贫成效。
(五)继续加大农民技能培训力度，主动稳妥地开展劳务输出和移民安置工作。把提升农民本身素质看成关键方法来抓，深入转变部门职能，改善扶贫工作方法、方法，为广大农民提供切实有效技术培训服务，主动开展劳动力培训，提升职业技能和就业能力，主动促进劳动力转移，拓宽就业渠道和增收门路。劳务输转是一项投入少，见效快，促进农民增收和提升农民素质双赢扶贫项目，要经过强化培训促进劳动力输转，采取示范指导、实地考察和课堂讲授等多个形式，不停增强农民掌握优异实用技术能力。加强联络、衔接和组织，深入扩大劳务输出力度，不停提升农民收入。摸清移民安置贫困人口现实状况，制订移民安置计划和相关优惠政策，整合各方力量，筹措搬迁资金，坚持因地制宜，探索开展形式多样移民安置工作。
(六)继续调整优化农业结构，加大产业化扶贫力度，不停增加农民收入。一是加大对龙头企业扶持力度。努力争取用扶贫信贷资金总量二分之一以上扶持龙企业。经过协议收购，利润分成，吸收贫困户就业等方法，带动贫困地域发展特色产业。二是扶持关键产业，根据全市产业化发展布局，关键扶持已形成一定规模，能带动贫困户增收马铃薯、瓜菜、干鲜果品、药材、饲草、食用菌、花卉等产业。按整乡、整村建设基地形式，做强做大支柱产业。三是发展农村合作经济组织。提倡和激励能人或大户组建多种行业协会和合作经济组织，为农户提供服务，维护贫困农户利益，帮助增加经济收入。
(七)广泛动员社会各界力量，继续努力加大社会帮扶工作力度。不停完善市县领导联络点、市县直单位帮扶村、干部结对包户帮扶制度，抓好和国家机关、天津市定点、对口帮扶工作组织、协调、衔接和配合工作。发挥单位行业和贫困地域资源优势，继续推进东西扶贫协作，主动探索经济协作长久有效机制，调动全社会力量参与扶贫帮困，开展形式多样、卓有成效帮扶活动，促进全市社会帮扶工作向纵深发展。
(八)强化责任约束，深入加强对扶贫开发工作领导。一是切实落实扶贫开发工作责任制。继续坚持以扶贫开发统揽农村工作全局，在全市党员干部中大力组织开展“三个代表”关键思想学习，深入增强搞好新阶段扶贫开发工作责任感和紧迫感。切实加强对扶贫开发工作领导，继续实施党政“一把手”负总责制，把扶贫开发效果作为考评党政关键责任人政绩关键依据。二是继续坚持市级领导联络到县，帮扶到村，县级领导联络到村、户和部门帮扶工作责任制，深入加大干部结对包户帮扶工作力度，一级抓一级，层层抓落实。三是加强贫困地域基层组织建设。结合全市农村党员优异性教育活动，根据“五个好”要求，选好带头人，充足发挥基层党组织战斗堡垒作用。同时采取挂职锻炼、干部交流等方法，选派一批有志于扶贫事业、有培养前途年轻干部到乡、村担任领导职务，团结率领广大贫困群众求真务实，埋头苦干，开拓创新，奋力拼搏，推进全市扶贫开发工作再上新台阶、新水平，努力实现全市贫困地域经济快速发展。