个人信息保护民事公益诉讼的适用研究.pdf

第3 7 卷第2 期2024年3 月浙江万里学院学报Journal of Zhejiang Wanli UniversityVo1.37 No.2March 2024个人信息保护民事公益诉讼的适用研究张琦，孙亚琼（兰州理工大学，甘肃兰州7 3 0 0 5 0）摘要：个人信息的公共属性是个人信息民事公益诉讼的正当性基础，个人信息保护法是个人信息民事公益诉讼的法律基础。作为一般性规范，个人信息保护法第7 0 条仅对提起个人信息保护民事公益诉讼的起诉条件、起诉主体进行了初步规范。针对适用过程中存在的不足，文章提出在起诉条件上，“众多”不仅要考虑人数的多寡，还要考虑信息本身，要以损害社会公共利益为实质要件；在起诉顺位上，应肯定检察机关在既有实践中的重要作用，将其作为提起个人信息民事公益诉讼的第一顺位；在责任承担上，不应把损害赔偿视为主要法律责任，不宜适用惩罚性赔偿。关键词：个人信息保护；民事公益诉讼；检察机关；损害赔偿中图分类号：D923文献标识码：A文章编号：1 6 7 1-2 2 5 0（2 0 2 4)0 2-0 0 2 9-0 6在数字经济社会，个人信息以电子或其他方式记录，通过算法等技术识别出特定自然人的各种信息，反映自然人在生产生活中的运动和发展状态，与信息主体的生存状态和社会评价密切相关，已成为广大人民群众最为关切的现实问题之一。目前,某些信息处理者利用数据、算法等技术手段非法获取、分析、使用个人信息的现象层出不穷。中国消费者协会组织开展的“APP个人信息泄露情况”问卷调查显示超八成受访者曾遭遇个人信息泄露问题。中国互联网络信息中心发布的第5 1 次中国互联网络发展状况统计报告显示，截至2 0 2 2 年1 2 月，有3 4.1%的网民遇到了网络安全问题，其中遭遇个人信息泄露的网民比例最高达到了1 9.6%，加强个人信息的保护迫在眉睫。面对个人信息侵权泛滥的现实情况，采用多元的个人信息保护机制成为大势所趋。2 0 2 1 年8 月2 0 日，我国通过的中华人民共和国个人信息保护法（以下简称个人信息保护法）首次将个人信息保护纳人公益诉讼的法定范围，从立法层面肯定个人信息保护民事公益诉讼的合法性，规定了提起个人信息民事公益诉讼的起诉条件、起诉主体。然而，作为一般性规定该条文只是对相关内容作了原则性要求，对于具体实施路径的规定尚不明确，有待进一步研究制定。1个人信息保护民事公益诉讼的生成机理1.1个人信息保护民事公益诉讼之公共性公共性是将个人信息保护纳人民事公益诉讼领域的必要条件。个人信息兼具私人属性和公共属性，在大数据时代，个人信息的数字化使得其私人属性减弱，社会属性增强。数字网络的构建为个人信息价值的叠加、个人信息的数据化与个人信息的资源化提供了流通平台。具体而言，个人信息的公共性体现在其功能和价值上。在功能上，个人信息天然具有社会性。这是由于，个人信息依附于特定的自然人且能够指向特定的个人，在社会生活关系中，信息主体需要个人信息帮助自已建立可识别性，与他人建立沟通与联系从而实现社会化。例如，在日常生活和工作中，信息主体需要个人信息帮助社会成员相互识别，完成身份验证；在征信活动中，信息主体需要个人信息证明其收入及遵纪守法情况，促使其建立良好的社会声收稿日期：2 0 2 3-1 0-1 4作者简介：张琦（1 9 7 8 一），女，山西芮城人，兰州理工大学法学院副教授，研究方向：民商法学。292024 年3 月誉。这些都是个人信息功能上公共性的体现。除此之外个人信息在价值上具有公共性，一方面，在我国建设网络强国的时代背景下，个人信息中所蕴含的信息已成为数据竞争中的重要组成部分，能够为国家政策的制定提供数据支持，已成为现代经济活动中的核心生产要素。尤其在互联网行业，网络发展过程中如何平衡对个人信息权益的保障与信息流通的秩序与效率，实现社会公共利益已经成为数字经济健康发展中需要考虑的关键因素。另一方面，倘若个人信息被大规模泄露或者滥用，将会导致用户的通信安全遭到侵害、行踪信息暴露、财产安全堪忧、遭遇电信诈骗的几率增加等，引起社会公众的不安，扰乱社会公共秩序。总之，在整个社会对信息的依赖程度增加的情况下，个人信息所蕴含的价值和利益也被逐步放大，信息资源对人类福祉的影响也逐渐增大。此时，引人民事公益诉讼与现有法律制度形成“组合拳”,加大对个人信息的保护具有可行性与必要性。1.2个人信息保护民事公益诉讼之紧迫性在个人信息民事诉讼中，被侵害的信息主体通常难以被救济。首先，信息主体因侵权行为受到的损害难以确定。在大部分情况下个人信息侵权行为对信息主体造成的损害不明显，有时甚至可能带来的是尚未发生的损害，例如因个人信息泄露导致的高度焦虑。其次，侵害个人信息的因果关系复杂。信息网络时代个人信息的流转非常迅速，一个信息主体同时会关联不同的信息处理者，信息流动过程中个人信息还会经过更多的信息处理者，这也使得信息主体对个人信息的控制力逐渐减弱，难以判断信息流通中出问题的环节与过错方，无法证明因果关系。最后，在个人信息私益诉讼中个人维权动力不足。个人信息侵权具有大规模微额损害的特点，单条个人信息具有的价值不高，一般在几分至几元钱之间。然而，选择诉讼的方式维权，信息主体需要承担较高的时间成本、诉讼成本和败诉风险。因此，多数情况下在遇到个人信息侵权时，被侵权人提起个人信息私益诉讼的积极性较低。同样，个人信息公法保护也存在局限。在行政执法过程中，具有个人信息管理职能的行政机关较多，各机关之间的职能划分不明，存在多头执法“九龙治水”的难题。并且，在服务型政府的理念下，我国鼓励科技创新、企业自治。面对个人信息的保障和利用问题，执法部门采取观望态度，顾忌不当处理引发社会争议，难免存在对个人信息保护不足的情况。在刑法保护中，由于谦抑性理念的要求，只有达到“情节严重”的程度，才能启动公法保护程序，难以对侵害个人信息的行为实现全面打击。而且，刑事诉讼对证明责任的要求高，个人信息侵权又具有隐蔽性、间接性的特点，常常会出现举证情况和待证事实存在巨大落差的情况，阻碍公力救济发挥作用。可见，在民事救济效果欠佳，公法惩治标准过高的情况下，呕需寻求新路径实现对个人信息的全面保护。2个人信息保护民事公益诉讼之问题检视2.1起诉条件标准模糊个人信息保护法第7 0 条明确规定了提起个人信息保护民事公益诉讼需要满足两个要素：一是存在信息处理者违法处理个人信息的行为；二是违法行为要侵害众多个人的权益。具体而言，第一个要素属于行为要素，第二个要素属于结果要素。就行为要素而言，个人信息保护法已经将中华人民共和国网络安全法中华人民共和国消费者权益保护法等相关法律中有关违法处理个人信息行为的规定吸收到了本法中2。个人信息保护法的规定已经覆盖了个人信息收集、存储、分析、传输、使用的全过程及各阶段。因此,在判断信息处理者是否存在违法处理个人信息的行为时，只须检索本法的法律规定即可。对于结果要素的判断，却始终存在争议。这是由于，个人信息保护民事公益诉讼法律条款的表述没有采用如中华人民共和国民事诉讼法(以下简称民事诉讼法)中“损害社会公共利益、中华人民共和国行政诉讼法中“致使国家利益或者社会公共利益受到侵害”等表达方式，而是采用了“侵害众多个人权益”的立法表达，且对“众多”一词的判断标准及“众多”是否等同于“侵害社会公共利益”等问题未明确说明。规范的不确定性，导致实践中无法有效定义个人信息中损害公共利益的概念范围，有权提起公益诉讼的相关组织无法准确判断违法行为是否损害了公共利益。实践中，个人信息保护民事公益诉讼案件多来源于浙江万里学院学报30张琦，孙亚琼：个人信息保护民事公益诉讼的适用研究刑事附带民事诉讼，检察机关多以刑事违法性为基础提起公益诉讼，以此来回避个人信息中公共利益立法上的纷争3。在这种现实情况下，为了更有效地实现个人信息民事公益诉讼条款的价值，建议司法解释或相关文件在细化标准时明晰相关要素。2.2检察机关起诉顺位不清在表现形式上，个人信息保护法第7 0 条对诉讼主体顺位的规定不同于民事诉讼法第5 8 条的规定，将检察院置于起诉主体的首位，这是否意味着立法者有意转变检察机关的诉讼地位，在个人信息领域检察机关提起民事公益诉讼不需再扮演“兜底者”的角色？对此，有权机关尚未作出明确的说明。有学者认为，个人信息保护法第7 0 条和民事诉讼法第5 8 条构成特别法和一般法的关系，在起诉主体的顺位上，检察机关应位于引领位置，这是对国家力量的强调和对既有实践的依赖。有学者认为，个人信息保护法中表述的不同，不影响检察机关在民事公益诉讼中固有的补充性地位。其一，个人信息保护法和民事诉讼法中均涉及公法和私法的内容，二者是平行的关系，不存在优先适用的问题。其二，检察机关在民事公益诉讼中一直扮演着辅助者、兜底者的角色，不能仅因当前的个人信息民事公益诉讼大多由检察机关提起而当然列其为第一顺位5。还有学者认为，个人信息保护民事公益诉讼中，三个适格原告之间是并列的关系，属于同一顺位。这种观点主张个人信息保护法第7 0 条和民事诉讼法第5 8 条构成新法和旧法、特殊规范和一般规范的关系。虽然，个人信息保护公益诉讼突破了检察机关第二顺位的限制，但并不意味着检察机关成为第一顺位。2.3责任承担适用不明在个人信息保护民事公益诉讼中，侵权行为人承担的责任多为赔礼道歉、消除影响、停止侵害等。赔礼道中适格原告一般会根据侵权行为的严重程度，要求侵权主体在法治日报等国家级新闻媒体上或地方媒体及涉案APP上公开赔礼道歉。消除危险通常要求侵权方永久性删除其非法获取、非法存储、非法传播的个人信息。停止侵害则表现为让个人信息侵权者关闭或者注销涉案APP、小程序等应用平台。这些行为给付请求的责任承担方式总体上并无太大争议。然而，对个人信息民事公益诉讼领域是否适用损害赔偿及如何确定损害赔偿金额的问题，由于诉权主体和受侵害主体的特殊性,确有讨论的必要。个人信息保护法第6 9 条规定的责任承担方式属于私益诉讼的责任承担方式，在公益诉讼中是否适用？杨立新教授认为在个人信息保护公益诉讼中，责任承担应仅限于非损害赔偿。适格原告作为公益诉讼的起诉主体不应将损害赔偿当作收益7。张新宝教授提出在公益诉讼中损害赔偿不是主要的法律责任，被侵权人可以通过私益诉讼的方式提出损害赔偿的诉讼请求2。对于是否在个人信息民事公益诉讼领域适用惩罚性赔偿，有学者指出为了加强对个人信息侵权者的警示，可以通过增加违法成本的方式，震慢不法行为人，达到维护社会公共利益的目的。然而，如何确定惩罚性赔偿金以及如何管理和使用损害赔偿金，目前也尚无有效规则指引。3个人信息保护民事公益诉讼之完善路径3.1明晰“众多”的标准在民事公益诉讼中，“众多”不是简单的指人数的多少，而是指能否达到“众益”的程度。关于“众多”的表述，民事诉讼法中共有五处，分别是第5 6 条、5 7 条、5 8 条（两处）、2 0 6 条。2 0 2 2 年修正的司法解释对第56条、5 7 条和2 0 6 条的“众多 进行了释明，即十人以上为人数众多。对于第5 8 条中“侵害众多消费者合法权益 的理解，学界主要有两种不同意见。一种观点认为，只须消费者人数众多，便可以提起公益诉讼，对“众多”的判断可以采取量化的方式；另一种观点认为，人数众多只是形式要件，提起公益诉讼还要达到“损害社会公共利益”的实质要件9。民事公益诉讼的逻辑起点是保护不特定多数人的利益，实现社会公共利益,因而第二种观点更为适宜。具体到个人信息领域，“众多个人的权益”不等同于“社会公共利益”,即并不是多数人的利益就是公共利益，只有不特定的多数人的利益才能构成公共利益。从文义解释的角度看，第70条并没有对“众多个人进行特定和不特定的限制。然而，只要多数人是特定的、确定的，当事人便可以通第2 期312024 年3 月过代表人诉讼的方式自我救济，这属于私益诉讼。在提起公益诉讼的过程中，如果将二者简单等同化，可能造成个人信息民事公益诉讼范围被随意扩大，公益诉讼制度被滥用，甚至可能导致“多数人的暴政”。“众多”不仅要考虑人，还要考虑信息。在个人信息保护涉及对象多、领域广的现实背景下，采取统一的量化标准较为不易。此时，可参考消费者权益保护公益诉讼的实践经验。在消费者权益保护公益诉讼中除了实际受到损害的消费者和使用者外,还存在许多潜在的受害者。在审理案件的过程中,法官通常会根据消费者的分布情况、受害者的实际损失情况、潜在受害者的人群情况等因素综合考虑是否侵害了社会公共利益。在个人信息保护中，最高人民检察院下发的关于贯彻执行个人信息保护法推进个人信息保护公益诉讼检察工作的通知为司法实践作出了指引。通知指出在判断是否侵害公共利益时，应当综合考量信息类型、信息群体、信息所在领域、侵害的信息数量等要素。特别关注未成年人、残疾人等重点人群的个人信息，医疗卫生等重点领域的个人信息，手机APP、电信网络诈骗等侵权重灾区的个人信息以及涉及百万人以上的大规模个人信息。全方位考量各种因素，区别处理不同种类、数量的个人信息侵权行为，响应群众呼声规范对个人信息的保护，加大公益诉讼的办案力度。3.2厘清检察机关的起诉顺位厘清检察机关与其他适格原告的顺位关系是确保个人信息保护民事公益诉讼顺利运行的必要前提。检察机关作为公权力机关，代表公共利益，具有法律监督职能。在人民群众的个人信息安全迫切需要保护的时候，检察机关应当积极履行职责，切实践行检察公益诉讼。事实上，在实践中检察机关也是提起个人信息民事公益诉讼的主要力量。早在2 0 2 0 年最高人民检察院发布的关于积极稳妥拓展公益诉讼案件范围的指导意见中就指出，为顺应公益保护形势发展需要，最高人民检察院应适时发布个人信息保护等新领域的指导案例，供各级检察院学习。2 0 2 1 年6 月中共中央印发的中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见中也提出，检察机关要积极稳妥拓展公益诉讼案件范围，探索办理个人信息保护等领域公益损害案件，总结实践经验。中华人民共和国个人信息保护法实施后，最高检召开新闻发布会通报2 0 2 1 年度检察公益诉讼工作情况的最新数据显示，2 0 2 1 年检察机关共处理个人信息保护公益诉讼案件2 0 0 0 余件，同比上升近3 倍。可以看出，检察机关一直在积极践行个人信息保护活动，在保护个人信息方面已经积累了大量的实践经验。并且，相较于法律规定的其他适格原告，在个人信息领域检察机关提起公益诉讼更具有执行力和可行性。首先，检察机关提起个人信息民事公益诉讼的范围较广，不会局限于某一领域，相对消费者组织能够更全面有效保护公民的个人信息权益；其次，检察机关具有法律监督权，监察体制改革后提起公益诉讼已成为检察机关的重要职责之一，相较于国家网信部门确定的组织，检察机关提起公益诉讼的法律规定和制度安排更加完善、更加成熟，能够及时应对现实中的个人信息侵权现象；再次，大部分个人信息保护民事公益诉讼的案件线索来源于侵犯公民个人信息罪的刑事案件，检察机关具有一体化办案的优势，由其提起公益诉讼能够最大程度地节约社会资源；最后，检察机关有专业的法律人才，举证能力和社会资源协调能力强，拥有丰富的办案经验，且调查活动由国家财政负担，相比于社会组织起诉投入低、效果好。因此，在对个人信息的保护过程中可以特别倚重检察机关的作用，将其作为第一顺位，运用国家力量加强对公民个人信息的保护力度。3.3明确损害赔偿的责任承担方式人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法第3 条和最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释第1 8 条中都有规定，提起公益诉讼的原告可以提出赔偿损失的诉讼请求。因此，在个人信息民事公益诉讼中适格原告也应享有损害赔偿请求权。虽然，提起民事公益诉讼的主体是国家机关或者社会组织，而非直接利害关系人，被告不会对这些主体造成物质损害。但是，相关主体在准备个人信息民事公益诉讼的过程中不可避免需要投入人力物力，在审理时如果仅支持赔礼道歉等行为给付诉讼请求，只能在形式上增加信息处理者的负担，无法填补社会公共利益受到的损害。因此，在个人信息保护民事公益诉讼中应当支持损害赔偿，适当转移起诉主体的经济负担，避免适格原告因为经济压力放弃起诉。浙江万里学院学报:32：张琦，孙亚琼：个人信息保护民事公益诉讼的适用研究在考虑损害赔偿数额时，可以参考消费者公益诉讼和人脸识别技术处理个人信息相关法律规定的要求，支持律师代理费、调查取证费、鉴定费等合理必要支出，充分调动社会组织提起个人信息民事公益诉讼的积极性。对于惩罚性损害赔偿金的适用，从遏制损害社会公共利益行为的角度出发似乎也存在可取之处。个人信息保护法颁布以前，实践中已有法院支持了在个人信息公益诉讼领域适用惩罚性赔偿规则的案件，对侵权人利用个人信息进行消费欺诈的行为判令支付三倍惩罚性赔偿金。然而，个人信息保护法并未将此规则纳入法律规定。可能由于：第一，惩罚性赔偿主要适用于私益诉讼且我国民法对惩罚性赔偿的适用有严格限制，在个人信息民事公益诉讼中主张惩罚性赔偿，在现行法中找不到依据；第二，个人信息保护民事公益诉讼不影响受害人提起私益诉讼，也不影响侵权人刑事责任、行政责任的承担，如果在个人信息民事公益诉讼中适用惩罚性赔偿，可能会出现重复处罚的现象，造成罚过其当；第三，我国尚未建立起惩罚性赔偿金管理的相关配套措施，贸然在个人信息保护民事公益诉讼中适用惩罚性赔偿可能会给公众造成公权力机关提起公益诉讼是为了增加财政收人的误解!。因此，在个人信息民事公益诉讼中不宜适用惩罚性赔偿。注释：中华人民共和国民事诉讼法第5 8 条：对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。中华人民共和国行政诉讼法第2 5 条：人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。最高人民法院关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释第1 8 条：原告及其诉讼代理人对侵权行为进行调查、取证的合理费用、鉴定费用、合理的律师代理费用，人民法院可根据实际情况予以相应支持。最高人民法院关于审理使用人脸识别技术处理个人信息相关民事案件适用法律若干问题的规定第8 条：信息处理者处理人脸信息侵害自然人人格权益造成财产损失，该自然人依据民法典第一千一百八十二条主张财产损害赔偿的，人民法院依法予以支持。自然人为制止侵权行为所支付的合理开支，可以认定为民法典第一千一百八十二条规定的财产损失。合理开支包括该自然人或者委托代理人对侵权行为进行调查、取证的合理费用。人民法院根据当事人的请求和具体案情，可以将合理的律师费用计算在赔偿范围内。第2 期参考文献：1梅夏英。社会风险控制抑或个人权益保护；理解个人信息保护法的两个维度.环球法律评论,2 0 2 2(1):5-2 0.2张新宝，赖成宇.个人信息保护公益诉讼制度的理解与适用 国家检察官学院学报,2 0 2 1(5)：5 5-7 4.3蒋万里。检察机关提起个人信息民事公益诉讼问题研究D.济南：山东财经大学,2 0 2 3.4张陈果个人信息保护民事公益诉讼的程序逻辑与规范解释：兼论个人信息保护的“消费者化 J国家检察官学院学报,2 0 2 1(6):7 6.5傅贤国论个人信息保护民事公益诉讼之起诉主体：兼论个人信息保护法第7 0 条之不足及完善。河北法学,2 0 2 3(2):58.6李晓倩个人信息保护民事公益诉讼的原告适格：以个人信息保护法第7 0 条的解释论为中心 吉林大学社会科学学报,2 0 2 2(5):2 1-2 2.7杨立新。个人信息处理者侵害个人信息权益的民事责任 国家检察官学院学报，2 0 2 1(5：5 3.8薛天涵.个人信息保护公益诉讼制度的法理展开。法律适用,2 0 2 1(8)：1 6 4.9吴光荣，赵刚。消费者团体提起公益诉讼基本问题研究.法律适用,2 0 1 5(5)：8.10许身健,张涛。个人信息保护检察公益诉讼的法理基础与制度完善 法学论坛,2 0 2 3(1):1 0 9.11张建文个人信息保护民事公益诉讼的规范解读与司法实践.郑州大学学报（哲学社会科学版）,2 0 2 2(3)：3 4-3 5.33（责任编辑：刘阳雄）2024 年 3 月Research on the Application of Civil Public Interest Litigation forAbstract:The legitimacy of civil public interest litigation of personal information is based on the publicattribute of personal information,as defined by the Personal Information Protection Law.However,Article70 of the Personal Information Protection Law only provides preliminarily norms for the prosecution condi-tions and subjects of such lawsuits.To improve the effectiveness of the application process,the articlepoints out that the definition of“numerous should not only consider the number of people,but alsoconsider the information itself,with a focus on damage to the social public interest;In terms of the orderof prosecution,the important role of the procuratorial organ in the existing practice should be affirmed,and it should be the first order to file the civil public interest litigation of personal information;In termsof responsibility,the compensation for damage should not be regarded as the main legal liability,andpunitive damages are not suitable.Key Words:personal information protection;civil public interest litigation;procuratorial organs;dam-ages(上接第2 8 页）The Challenges and Countermeasures for Deepening the Reform ofComprehensive Administrative Law Enforcement:Based on the浙江万里学院学报Personal Information ProtectionZHANG Qi,SUN Yaqiong(Lanzhou University of Technology,Lanzhou Gansu 730050)Investigation in Zhejiang ProvinceLU Jianfeng(NingboTech University,Ningbo Zhejiang 315100)Abstract:The national pilot project of“great comprehensive integration administrative law enforcementreform in Zhejiang Province has been making significant progress.Through a participatory researchmethod,Zhejiang has been leading the way in promulgating local regulations on comprehensive adminis-trative law enforcement,emphasizing the concept of“whole government and digital empowerment,andempowering towns and streets to enforce the law comprehensively.Zhejiang province has also reconstructedthe“comprehensive law enforcement+professional law enforcement+joint law enforcement system.How-ever,this reform now entered a challenging phase,and facing obstacles from the theoretical system,leg-islative system,reform methods and administrative system.To address these challenges,the four counter-measures have been proposed.These include scientifically defining the powers and responsibilities of com-prehensive administrative law enforcement,strengthening the supply of legal systems for comprehensiveadministrative law enforcement,promoting the reform of“delegating control and service strengthening theunified guidance and coordination of the comprehensive administrative law enforcement reform within thestate system.Key Words:comprehensive administrative law enforcement reform;the whole of government;administrativesystem;legal supply(责任编辑：刘阳雄）34