推进政策性农业保险的公共政策研究——以长宁县实践为例(4.12定稿).doc

推进政策性农业保险的公共政策研究——以长宁县实践为例(4.12定稿)

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中共四川省委党校
研究生毕业论文

论文题目：推进政策性农业保险的公共政策研究——以长宁县实践为例
研究生姓名： 彭 云
年级、专业：2008级公共管理（2)专业
指导教师： 杨静光
完成时间: 2011年4月

本 人 声 明

本人郑重承诺：本人将恪守学术道德，尊重他人知识产权，绝不抄袭和剽窃他人研究成果，保证所呈交的毕业论文是本人在导师指导下独立完成的研究成果。否则，自行承担一切后果。
本人允诺：鉴于毕业论文是在中共四川省委党校就读研究生时期的学习研究成果，论文可在保护和尊重作品完整权、作者署名权的前提下，由中共四川省委党校基于教学和资料保存目的，予以编辑、出版、发行及其他方式的无偿使用。

本人签名：

推进政策性农业保险的公共政策研究
——以长宁县实践为例
2008级宜宾学员 彭云
［摘　要]农业是弱质产业，农业保险作为政府支持和保护农业的有力工具,需政府的公共政策介入来履行弥补市场失灵的职责。目前,农业保险的模式探索,离预期的要求还有相当的差距，政策性农业保险的推进更是存在较大难度。如:保险金额难于确定；保险费率难于厘定；灾后损失难于评估;理赔工作难于执行；保险风险难于防范,等等。这里面有保险政策设计方面的原因,保险经营体制方面的原因,政府管理职能方面的原因，也有农户自身认识方面的原因。结论：笔者结合长宁县实践认为，政策性农业保险的公共政策取向应为四个方面：一是法制取向：理顺农险法规体系，完善约束机制；二是市场取向：重塑农险经营行为,完善运行机制；三是管理取向：规范农险管理运行，完善支撑体系；四是主体取向：强化农险主体引导,完善激励机制.
［关键词]农业保险；公共管理;政策研究
［目 录］
一、农业保险的公共政策支持
（一）来自理论上的支持
1．从保险学理论分析
2．从公共产品理论分析
（二）来自现实层面的支持
1．加强农业保护的需要
2．适应WTO规则的需要
二、国际国内对农业保险的研究
(一)国外研究动态
1．有关农业保险性质的部分理论
2．政府在农业风险管理中的作用
3．对国外研究的简要评述
(二）国内研究动态
1．关于农业保险属性的争论
2．关于农业保险制度模式研究
3．我国农业保险发展的简要历程
三、长宁县政策性农业保险试点情况
（一）健全组织机构，农险试点工作有序推进
（二）明确目标任务,农业保险业务快速发展
（三）整合资源力量,风险防控体系切实加强
（四）完善监督管理,查勘定损理赔不断优化
(五）强化宣传培训，政策业务能力有效提升
四、当前政策性农业保险试点面临的困难和问题
(一)通常政策性农业保险面对的主要困难。
1．保险金额难于确定
2．保险费率难于厘定
3．灾后损失难于评估
4．理赔工作难于执行
5．保险风险难于防范
（二）从长宁县试点工作中反映出的具体问题
1．保险政策设计方面的问题
（1）农业高风险性和出险不确定性,决定了推进较难
（2）保险条款的制定不尽合理，导致群众接受较难
（3）政策时间规定与生产实际有脱节，影响实际效果
（4）保险原则在实践层面上行政色彩偏重，产生负面效应
2．保险经营体制方面的问题
（1）承保机构利润最大化带来的矛盾
（2）农业保险业务垄断化带来的矛盾
（3）定损理赔工作不规范带来的矛盾
(4)专业技术和人才缺乏带来的矛盾
3．政府管理职能方面的问题
(1)体系不够健全,监管难以全面到位
(2)机构不够专业，服务难以及时到位
(3）宣传不够明晰，政策难以准确到位
（4）经费不够保障,工作难以积极到位
4．农户自身认识方面的问题
（1）在参与方面，受侥幸心理和依赖思想的影响
（2）在选择方面，受预期收益和比较效益的影响
（3）在理赔方面，受逐利心理和道德水平的影响
五、推进政策性农业保险的公共政策取向
（一）法制取向：理顺农险法规体系，完善约束机制
（二)市场取向：重塑农险经营行为，完善运行机制
（三）管理取向:规范农险管理运行，完善支撑体系
（四)主体取向：强化农险主体引导，完善激励机制［正　文］
推进政策性农业保险的公共政策研究
——以长宁县实践为例
2008级宜宾学员 彭云

农业保险作为市场经济条件下现代农业发展的三大支柱之一，是WTO框架下政府支持和保护农业的有力工具.我国是农业大国，种植业和养殖业收入是农户收入的主要来源之一。但是农业是弱质产业，面临着巨大的自然风险和不可避免的市场风险.农业保险的发展需政府的公共政策介入来履行弥补市场失灵的职责.尽管各地都在探索农业保险的模式，并取得了一定的成效，但迄今为止，这些模式的探索离预期的要求还有相当的差距，政策性农业保险的推进更是存在较大难度。长宁县从2007年下半年开始开展政策性农业保险试点工作，至今已历五个年头，在中央和省、市、县的领导之下，总体工作取得了一定的成绩，但也出现了一些具体问题,有的也是政策性农业保险试点过程中较具共性的问题,引起了领导和社会各届一定层面的关心关注。为更好地把政策性农业保险这一惠农政策落到实处，有必要对推进政策性农业保险的公共政策问题加强研究，从而有利于更好地促进农业保险工作的健康发展.
一、农业保险的公共政策支持
（一）来自理论上的支持
1．从保险学理论分析
农民一般被视为风险规避者，根据保险学的基本理论,在风险规避条件下，按公平精算保费（按各被保险人的预期损失率计算的保费）投保，如果投保的效用高于不投保的效用,则人们愿意投保。农业保险与其他保险一样,要在纯保费基础上附加经营费用（附加保费)，从理论上说,纯保费加上附加保费,只要不超过某临界点,人们仍愿意投保。但问题是，由于农产品的生长面临自然风险和病虫害风险很大,按预期损失率计算，纯费率必然较高。现实中，我国农民总体上仍属于低收入人群，即使不能预知公平精算保费，为防范风险也会购买农业保险。但面对高昂的保费，多数农民对农业保险缺乏有效需求。因此，以商业性的保费标准来开展经营,农业保险便难以在农村得到顺利推行。当政府出于保护农民利益、稳定农业生产的目的,对农民购买农业保险实行补贴时,农民对农业保险的有效需求得以实现，农业保险便能够在相对较高的价格（费率)水平上成交.
2．从公共产品理论分析
根据经济学的公共产品理论，所有产品可分为私人产品和公共产品。私人产品的特征是它的私有性、排他性以及竞争性;公共产品的特征是其客观存在的共有性,如国防、环境保护等等。私人产品是市场机制赖以建立和运行的基础；公共产品又依据有无排它性而分为纯公共产品和准公共产品.无排他性的叫纯公共产品，例如国防、环境保护、社会治安等；有排他性的叫做准公共产品，例如教育、邮政、医疗研究等。纯公共产品多由国家统一供给，而准公共产品则不能完全由国家统一供给，也不能任由市场自由调节。下面试从共有性和排他性两方面作分析：
农业保险的共有性。农业风险主要是洪涝、干旱、台风、冰雹等自然风险,这类风险不是人为控制的，更不是人为过错造成的，且一般会导致较大面积的灾害损失。有了农业保险，可以在一定程度上补偿农民的灾害损失。有了可以获得损失补偿的预期，使农民可以安心从事农业生产，稳定农作物播种面积和养殖数量，促进农业的稳定增长。而农业是国民经济的基础产业，农产品价格是价格体系中的基础价格，农业的稳定是经济社会稳定的基础。所以，农业保险稳定了农民生产劳作的收入预期，使农民不会因农产品价格波动而使农作物的播种面积和产量大起大落。从而其受益者不仅是投保的农民，也为全体社会成员所共同享有。因此，农业保险具有公共产品的性质。
农业保险的排他性.农业保险具有一定的排他性，就目前而言，投保人必须符合一定的条件、而且必须交纳一定金额的保费才能参加农业保险,但在消费过程中或者在经营的一定环节上，如防灾防损等,则不具有排他性，存在“搭便车现象”。整个社会经济通过农业保险服务所获得的利益无法通过价格机制加以体现，私人收益与社会收益不一致导致经济运行的结果不可能满足帕累托效率条件，保险服务外在性收益的存在可能造成资源配置的效率受到损失。所以，农业保险是介于私人产品和公共产品之间的一种产品,应当属于准公共产品。由于如前所述的农业保险的高赔付率和高成本的特点，商业保险公司如果经营此类业务,则一定要收取高费率，而高费率对农民而言则极大地抑制了需求。因此,开展农业保险需要政府的公共政策介入。
（二）来自现实层面的支持
1．加强农业保护的需要
农业是一个高风险产业。农业生产中要承受各种自然灾害和意外事故,每年都要遭受巨大损失。世界各国都对农业实施保护，其中包括以政策性农业保险对农业进行保护。我国是世界上农业自然灾害较严重的国家之一，灾害种类多，受灾面积广,成灾比例高。近几年农业每年因自然灾害导致的损失约为125亿美元,占世界平均每年损失(500亿美元左右)的1/4左右。从国内来看，我国每年约有0.3亿公顷农作物受灾,占全国农作物播种面积的1/4,成灾面积占受灾面积的比重在40％以上。频繁而巨大的自然灾害不仅造成农产品供给的减少，而且造成了农业生产的物质条件的破坏.2004年的洪涝灾害和2008年初的雪灾等自然灾害和疫病都唤起了全社会对农业保险的注意。2004年，全国农作物洪涝受灾面积11590万亩，成灾面积6280万亩，受灾人口1.17亿人,直接经济损失600多亿元。2008年初的雪灾，导致电力瘫痪、高速公路和铁路中断，引起世人震惊，农业种植业、养殖业的损失至今尚未统计公布，但肯定不会小.正如有的农民所说:“十年奔小康,一灾全泡汤"，广大农民抗御自然灾害的能力很脆弱，急需提供风险保障。农业保险正是缓解农民这种困境的制度工具之一。2004年的中央1号文件为政策性农业保险提供了极佳的发展契机。通过农业保险，农民种、养的农作物和动物在遭受自然灾害和病虫害等风险事故致使收入减少时，能得到来自保险公司的经济补偿。从而使得灾后恢复生产较为顺利，农民也不至于因自然灾害而一夜致贫、一夜返贫。政府通过推行政策性农业保险,鼓励并补贴农民投保农业保险,无疑是又一惠农政策，是保护农业的具体举措.发展政策性农业保险,切合了国家正积极推进的新农村建设、“反哺农业”、稳定农业发展、保障粮食安全、推进农业产业化、建设和谐社会的大政方针和战略考虑。本文为互联网收集，请勿用作商业用途文档为个人收集整理,来源于网络
2．适应WTO规则的需要
我国于2001年加入WTO组织。根据WTO规则，成员国应逐步开放农产品市场并减少对农业的补贴,但与农业生产有关的自然灾害保险(绿色补贴）则不予限制，即所谓“绿箱政策”。“绿箱政策”的主要内容包括：政府自然灾害救济支付既可以直接提供，也可以通过政府对农作物保险计划资金参与的方式提供；生产者在获得农业保险补偿的同时，还可以获得自然灾害救济，但两者合计不得超过生产者总损失的100％。政策性农业保险已成为WTO成员国支持本国农业发展的基本手段之一。因此，开展政策性农业保险，是我国合理运用WTO规则，完善农业保护体系，提高农业生产经营水平和国际竞争力的必要措施和现实选择.农业风险主要是洪涝、干旱、台风、冰雹等自然风险，以及重大疫病风险等疫情灾害。这类风险基本不是人为过错造成的，也不是可以人为控制的，且一般会导致较大面积的灾害损失。有了农业保险，可以在一定程度上补偿农民的灾害损失。
从以上的分析，可以认为:第一，农业保险属于准公共产品范畴；第二，作为准公共品的农业保险服务主要应由政府提供；第三，政府通过预算安排和其他政策安排形成农业保险经营体系，并以补贴和减免税以及其他优惠政策等方式提供农业保险服务，以保证农业保险经营体系可持续发展；第四，农业保险经营不应以盈利为目的.因此，农业保险通常要由政府补贴来推行，即采取政策性农业保险.
二、国际国内对农业保险的研究
（一）国外研究动态
1．有关农业保险性质的部分理论
农业保险最早出现于18世纪后期的德国、法国和英国，当时开办的险种是农作物雹灾保险.19世纪末20世纪初，完全商业化的农业保险制度举步维艰,从20世纪30年代开始美国、日本等很多国家建立了政府财政支持的政策性农业保险制度。国外学者对农业风险管理的研究大多集中在对农业保险的具体保险险种、覆盖范围、保费厘定、保障水平及再保险措施等方面.Jefery R. Williams等通过对农场水平的纯收入曲线的随机动态分析，对个体保险、区域保险、灾害援助计划和政府农产品稳定计划等进行比较后,认为灾害援助计划是最优选择，个体保险优于区域保险，如果促使风险厌恶个体选择区域保险，那么政府必须给予补贴。
Markki和Somwaru根据1995-1999年美国农业风险管理机构保存的单个农场主的保险记录，分析了在经济、政治条件变化的情况下，影响农场主参与保险决策及合约选择的因素，得出如下结论，即农场主参与决策及保险合约的选择主要依赖于风险水平、保险费率、合约成本、联邦补贴水平、期望赔偿支付、可供选择的保险项目的可获得性以及保险合约的性质与范围;在许多地区，产量保险已经不再是占有绝对优势的风险管理手段，收入保险项目不仅吸引更多的农场主参加保险计划，而且使许多农场主从产量保险转向收入保险项目。
Mario Mirander和Dmitry Vedenov对农业内部的系统风险和灾害再保险问题进行了研究，指出农场主并不是不愿意承担风险，但也不是情愿支付私人保险得以实施所要求的价格,为了建立一个切实可行的私人再保险市场,必然要依靠昂贵的国际再保险(Mario Mirander, Dmitry Vedenov2001)。因此需要政府对再保险市场给予补贴或支持。Hazell分析并计算了巴西、哥斯达黎加、日本、墨西哥、美国等5个国家的农业保险经营情况表明， 这些国家农业保险赔付率（ I/ P） 、管理费用率(A/ P） 都相当高，导致保险公司的总成本费用率[ (A + I) / P ]平均超过300 % ,如果没有政府的资助和补贴，私人保险难以生存，从而于2000年得出结论“政府的直接经营或大量补贴是这些国家农业保险发展的必要条件".
2．政府在农业风险管理中的作用
美国学者Valgren在研究了1917年和之后的20年代初期达科他州和蒙大拿州提供农作物保险的火灾保险公司的惨败经历后总结：提供农作物保险的初始尝试结果是令人沮丧的。他认为，政府介入农作物保险的基本原因是农作物保险市场无法由私人企业来承担.Goodwin和Smith对美国农作物保险的需求水平进行了估算，认为农作物保险的需求弹性较低,一般为-0.2——-0。92,在参与联邦农作物保险计划的农业生产者中，规避风险只是促使他们投保的一个次要原因，农民是否参与农作物保险计划主要是根据预期利益的大小，即保费补贴的高低来决定的。由于农作物保险中存在的逆向选择、道德风险和关联风险，农作物保险的成本是很高的，以至于高到没有足够的农业生产者来支持一个有效的农作物保险市场的运作。而Joseph W.Glauber认为，政府对农作物保险市场进行干预时，其经济效益和达到社会公平性方面的作用微弱。
3．对国外研究的简要评述
以科斯、诺思为代表的新制度经济学有效地把“需求——供给”拓展到制度领域.从供求角度看,当制度需求与制度供给相适应时,存在制度均衡，而当二者不一致时,制度不均衡，制度创新将出现。在这方面，国外学者对农业保险展开了不同层面的研究:Luz Maria Bassoco等人对农业保险的补贴问题、Glauber和Collins对强制投保所造成的社会福利损失、Nelson和Loehman(1984）对农业保险的风险分摊机制等问题进行了研究，而针对发展中国家的农业保险问题较少涉及。20世纪60年代，政策评估成为一个重要的研究领域,这方面也包括了农业保险。20世纪80年代在西方兴起的“新公共管理”运动对公共部门绩效评估的理论与实践都产生了深远的影响。总体来看，国外学者对农业保险的研究主要集中在政策性和农业风险管理方式，虽然有些结论具有一定的局限性,但还是有很大的借鉴意义的。
（二)国内研究动态
1．关于农业保险属性的争论
我国《保险法》中所指的保险是“指投保人根据合同向保险人支付保险费，保险人对于合同约定的可能发生的事故因其发生所造成的财产损失承担保险赔偿责任,或者当被保险人死亡、伤残、疾病或者达到合同约定的年龄、期限时承担给付保险金责任的商业保险行为。”而对于农业保险，仅在《保险法》附则第155条指出，“国家支持发展为农业生产服务的保险事业，农业保险由法律、行政法规另行规定”.由此可以看出，我国是把农业保险作为不同于一般的商业保险来看待的.刘京生(2000)分析了农业保险基本性质，除了具有商业保险的经济性、商品性、互助性、契约性等,农业保险还有一些其他特性，归纳起来包括二重性、补贴性、国家性、垄断性和非等价交换性。刘京生首次提出农业保险商品和非商品二重属性，所以“农业保险不可能按照商品的实际价值进行等价交换”,“在市场经济国家中，资源的配置在很大程度上借助于市场机制，市场机制在配置资源方面起着基础性作用,但在一些特定的领域，如农业保险领域,也依赖于政府的大量干预。”在农业保险中，价值规律不再作为基础性配置农业保险资源的手段发挥作用，等价交换原则被政府定价手段所替代。庹国柱 （2001）对农业保险产品的属性与一般商业保险产品属性进行了对比研究，揭示了农业保险“准公共性”属性，指出我国以往商业保险公司经营农险失败的根本原因是没有充分认识农业保险所具有的特殊属性， 庹国柱认为：农业保险(更确切地说是保障范围广泛的多风险或一切险农业保险)的纯商业性经营是不可能有出路的，它的出路在于政策性框架下的经营。庹国柱、朱俊生 （2004）对政策性农业保险进行了定义：“政策性农业保险就是为了实现政府的农业和农村经济发展的政策目标而实施的农业保险或建立的农业保险制度。如同出口信用保险体现的是支持出口贸易的政策导向一样,这种农业保险制度体现的是农业和农村经济政策,那就是保障农业生产和经营的稳定和增长,保障农产品供给的安全，保障农民生活的安定.这种农业保险制度至少有如下几个主要特征：第一，商业性公司在正常市场环境下难以或不会进入该领域；第二,政府不仅参与宏观决策，而且要介入微观经营管理活动；第三，政府要给这类业务经营补贴和其他财政优惠措施以及行政便利措施，这种制度才有可持续性。因而这类业务具有部分的财政再分配性和部分社会公平性；第四,非营利性;第五，政策性农业保险通常具有事实上的强制性”.谢家智、魏忠海（2005）则从农业保险经营特性来研究农业保险性质。谢家智、魏忠海认为，农业保险之所以是保险业发展的尖端技术难题，难就难在对农业保险标的、风险特征与规律的认识,和对其经营技术的研究。其特殊性保险在：其一，农业保险的保险标的同时具有生命属性和财产属性，所以保险标的的价值表现为自然属性和社会属性的双重属性，农业保险标的价值既取决于自然因素，又受人类主观因素影响，人的行为（如栽培技术、饲养技术、田间管理、施救措施等)在相当程度上决定或影响标的价值。同时，农业保险标的价值在投保前还未真正形成,它随动植物生命周期的变化和人类劳动投入而变化,当保险责任事故发生时，标的的损失估价需要根据动植物生命的周期进行合理“预期”，而不能简单根据动植物目前现值.其二，农业生产所特有的自然再生产和经济再生产有机结合，加重了农业保险存在严重的信息不对称，投保人在购买保险后,减少对农业的投入和放松对灾害发生时的农业管理，导致灾害损失范围扩大和损失程度加重。其三，农业保险具有一定的公共福利特征，需要政府矫正或弥补其正外部性。因而得出结论,农业保险需要政府补贴,非商业性。个人收集整理,勿做商业用途本文为互联网收集，请勿用作商业用途
2．关于农业保险制度模式研究
农业保险的经营按照经营方式可以分为两种：商业性保险和政策性保险。商业性农业保险，即是由保险机构完全按照商业化的运作方式，以盈利为目的经营的保险;政策性农业保险，即是由保险机构根据社会利益最大化原则，不以盈利为目的，在政府资金和法律法规的支持下开办保险业务，支持农业发展的保险。国内对于农业保险制度的研究主要集中在将美国、日本、西欧等国外成熟模式移植国内,或主张日本互助模式、或主张美国政府经营模式和西欧商业模式。其中比较系统研究保险制度模式的学者有林宝清、刘京生、庹国柱等。刘京生（2000）在《中国农村保险制度论纲》一书中对农村保险的制度创新以及政府在支持农业保险方面的制度安排作了比较系统的研究,并指出我国农业保险19年经营萎缩的原因中根本的一条是政府利用财政金融政策支持农业保险发展的作用没有真正发挥出来。刘京生在分析了财政补贴型、自主经营型和财政支持型三种制度模式利弊后，提出了财政支持下的相互制公司型作为我国农业保险制度模式设想,他认为，相互制既能体现合作制的原则，又是合作制的高级组织形式，比较适合我国现实农村生产力发展水平，又能较好避免其他组织形式在经营过程中所难以避免的道德风险和逆选择问题.笔者认为，尽管相互制模式具有许多优点，如产权明晰、交易成本较低，可以减少信息不对称等问题，但是，由于我国《保险法》目前对这种组织形式没有任何规定，相互制公司在我国非常陌生，没有法律支撑，其成立、运作、管理存在一定难度。个人收集整理,勿做商业用途本文为互联网收集，请勿用作商业用途
庹国柱、朱俊生提出了四种模式：(1)政府主办政府组织经营的模式;（2）政府支持下的合作互助经营模式；(3）政府支持下的相互保险公司经营模式；（4）政府主导下的商业保险公司经营模式.庹国柱、朱俊生认为,根据我国实际，对于广大的农村分散经营的个体农户,应以政府主导下的商业保险公司经营模式为主，其理由是：这种模式曾在我国有较长时间和较大范围的试验实践,人保财险公司在经营农业保险业务过程中积累了比较丰富的经营和管理经验，保险公司有相当广泛的分销代办网络，只要政策到位，扶持力度得力得当，这种模式成功希望较大.笔者认为，这种模式实施的关键在于作为商业性的保险公司如何处理好营利性的其他经济学保险业务和非营利性的农业保险业务，如何对其政策性业务进行监管，保证政府政策性目标的实现。冯文丽（2004)则从制度变迁和福利增进角度我国农业保险制度进行了规范性研究,提出农业保险应体现国家风险管理政策和收入转移政策的“双重政策性功能”，对农业保险制度创新提出了一些设想。博弈论在经济学中的运用是现代经济学的新进展，龙文军（2004）将博弈理论运用于农业保险的行为主体分析，用博弈模型来分析主体的行为，通过研究农业保险中政府、农户、保险公司之间的互动过程，分析三者之间相互影响、依赖和制约关系,为政府制定相关政策，调动农民投保积极性提供了较有价值的参考。个人收集整理,勿做商业用途本文为互联网收集，请勿用作商业用途
3．我国农业保险发展的简要历程
从国内实践看，20世纪40年代进行了少量的农业保险试验。新中国成立初期，我国农业保险经历了一个兴起发展时期，但由于国家政治经济制度的急剧变革,1953年停办。十一届三中全会后，农业保险得到恢复.1982年，人保公司开始对农业保险进行了“低保额,低保费”的商业化经营试点，其业务曾一度从养殖业的个别险种迅速扩展到农、林、牧、副、渔各业的100多个险种。但随着人保公司向商业性保险公司转轨，由于农业保险缺乏明确的业务定位和足够的政策支持，业务迅速萎缩。从1992-2003年，全国农业保险保费由8。17亿元下降到 4。61亿元,占财产险的比重由5。5％，下降到0。5%。经营农业保险亏损严重，人保公司从1982年到1997年的15年间，农业保费收入44。6亿元，赔款额计47.7亿元，年均赔付率高达107％，累计亏损3亿多元.据中国保监会资料，从1985年到2004年间，除两年农业保险实现微利外，18年呈现亏损.20年间，农业保险业务的平均综合赔付率超过120%,远远大于国际上保险业务70％的临界点.同时，农业保险补偿水平很低，据测算,1998年-2000年需要补偿的农业损失平均每年1681。59亿元,通过农业保险平均每年补偿为4。5亿元,仅占0。27％。于是出现了保险公司不愿保、农民不愿参加的“双冷"局面。目前全国只有30多个农险险种，仅限于少量的种植业和零星的养殖业，保险公司纷纷撤出农险领域，许多地方农险几乎成了摆设，这也说明农业保险迫切需要进行农业保险制度创新.文档为个人收集整理，来源于网络文档为个人收集整理,来源于网络
由于农业保险业务连续10年的萎缩严重制约了我国农业经济的发展,党的十六届三中全会通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，第一次以党的正式文件的形式将“探索建立和完善政策性农业保险制度”作为深化农村改革，完善农村经济体制的一项重要措施予以确定下来,同时2003年3月1日正式实行的《农业法》也以国家立法的形式明确了农业保险的地位和发展模式。此后连续五年中央一号文件都明确提出要加大投入,大力发展政策性农业保险.由于政策支持力度的加大，从2004年起,出现了新的转机，在保监会的积极推动下，陆续成立了上海安信、吉林安华、阳光农业相互保险公司等专业性农业保险公司，并引进法国安盟公司等外资企业开展农险业务。全国有90%以上的省市开展了试点，形成了专业性农保公司经营、商业保险公司自办、商业保险公司代办、政府与公司联办、共保经营等五种模式。到2006年，全国农业保险保费收入已达8.46亿元，同比增长15。98%,赔款支出5.84亿元,同比增长3％，保额达733。21亿元，同比增长123。66%。农业保险的发展，对促进农业生产，支持社会主义新农村建设起到了巨大的推动作用.我国农业保险目前仍处于起步阶段，面临很多困难和问题，从总体来看，农业保险覆盖面小，保险水平低，还远远不能满足农业和农村发展的需要.个人收集整理，勿做商业用途文档为个人收集整理,来源于网络
三、长宁县政策性农业保险试点情况
长宁县政策性农业保险试点工作始于2007年,从能繁母猪险种开始试点，目前已扩大到育肥猪、水稻、玉米、油菜等规定险种和烤烟等地方险种,下一步还要进行林木、高梁等特色农业险种的试点。
（一）健全组织机构，农险试点工作有序推进
从政策性农业保险试点工作伊始，县上即成立了政策性农业保险试点工作领导小组，由县长任组长,县农业农村工作组领导任副组长，县委办（农工办)、政府办（目标办）、财政局、农业局、畜牧局、新闻办、水务局、气象局及乡镇和承保机构主要负责人为成员.领导小组办公室按上级的统一规定设在财政局，由财政局长兼任办公室主任，并建立了由县农工办牵头协调的联席会议制度。承保机构在各乡镇均设立了农业保险工作站，并自行选聘一名以上农险业务员为主开展保险业务。同时各乡镇建立农业保险服务站，分管领导兼任站长，乡镇农业服务中心和畜牧兽医站各至少确定一名工作人员兼任农险工作员，并从村干部、专业合作组织中推荐一名村级协保员。乡村农险工作员（协保员）主要协助承保机构做好政策宣传、保费收取、保单签订、定损理赔等工作。县目标办、农险办及时跟踪督办,定期通报，确保政策性农业保险试点工作有序推进。
(二)明确目标任务,农业保险业务快速发展
在试点范围上，以乡镇为单位，实行整体推进.全县18个乡镇全面开展了试点。在保险方式上，鼓励大户单独参保，一般农户以行政村为单位集中投保。在保费收取上，坚持“见费出单”，禁止接受成数投保、比例投保。以2009年为例,全县共有15万户次农户参保，其中投保能繁母猪34062头，增幅27％,投保育肥猪155719头，增幅140.56%，投保水稻99801。86亩，增幅28.44%，投保玉米40034.02亩，增幅45。98%，投保油菜32409。32亩（初保品种，无上年数），各参保险种均全面完成考核任务。共收取保费8825648.91元,其中：上级补贴5376117。3元，县级匹配1205158.31元，农户缴纳保费2244373。3元。当年赔款支出3913893。2元，综合赔付率约为44。35％，受益农户达1.24万户，切实增强了农户抵御自然灾害和恢复生产的能力。
（三)整合资源力量，风险防控体系切实加强
农业保险的根本目的在于减轻来自农业的灾害损失，因此防控风险变得十分重要。长宁县整合农业、畜牧、气象、保险等各方面资源，建立风险防控体系，尽力减少农业风险带来的损失.第一，重视灾害监测预警系统建设。投入财政资金110万元，既着力完善气象观测网络体系,及时发布信息,有效实现了对重大气象变化的动态监控，又着力强化人工防雹体系建设,及时妥处灾情,提升了对气候异象的紧急处理能力。第二，重视疫病风险防治能力建设。加强种养殖(植）业疫病防控，增大种植业病害防治投入和养殖业疫病防治投入，提高疫病防控能力，保险公司与疫病防治部门加强合作,制定相应的防控机制，及时处理突发疫病风险事件.与此同时，2009年以来还新增发展了种养殖（植）业专业合作经济组织4个，从社会层面进一步增强了自主处理疫病风险的能力。
(四）完善监督管理,查勘定损理赔不断优化
农业保险的灾害事故涉及面广，发生频繁，如何及时查勘﹑准确定损、高效理赔是搞好政策性农业保险的关键。为管理好农业保险业务，长宁县在试点工作《实施方案》中专门明确了保险工作站的组建和管理方式,保险机构制定了保险员的管理办法和奖惩办法,对虚报灾害事件，夸大灾害损失,延误查勘时机，违反从业道德的保险人员，予以了相应的处理、处分.自2010年开始还将查勘定损理赔机制进一步提升为“三个一”的工作流程.农业及畜牧部门还分别参与制定了灾害理赔及复勘管理等具体办法和流程，保险公司对所有的赔付案件实行公示和举报制度，尽量做到赔付与保费收取﹑与保险时段﹑与实地查勘的损失情况挂钩,尽可能确保灾害事件真实，到场查勘及时，案件定损准确，理赔到位快捷。
（五)强化宣传培训，政策业务能力有效提升
政策性农业保险品种较多，覆盖面广，范围分散,政策性强，让广大农民朋友及时了解认识接受这项富民惠民的政策,必须切实做好宣传工作.长宁县充分利用广播电视报刊等新闻媒体，从险种宣传，动员投保，到现场赔付等环节，加强宣传报道，使农民朋友能真正看到政策性农业保险是一项稳定农民收入、分担农业风险的惠农政策。县乡两级农险相关人员也加强了对基层的服务联系方式.同时，通过加强对从事农业保险工作人员的业务培训，特别是加强村级代办员的业务培训和职业道德教育，切实提高相关人员的业务能力和职业道德水平。
四、当前政策性农业保险试点面临的困难和问题
（一)通常政策性农业保险面对的主要困难
1．保险金额难于确定
保险金额应根据保险标的的实际价值来确定,而种养两业保险的保险标的是具有生命活力的动植物，它们的形态无时无刻不在变化。一般说来，农作物从播种或移栽后，直到收获，它的外表形态天天都在变化，它的内在结构也是逐日演变,各农业产品生产时间和劳动时间不一致，而成果却是在最终产品中体现出来。例如，生长30天的玉米与生长了50天的玉米，在理论上，它们的价值差别很大，但将它们割下来，其实际价值就相差很少了。因此说，农作物的生产与工业生产有明显的不同，工业生产中每一过程、每一工序所生产出的半成品，具备了实实在在的价值。而从价值角度考察农作物的生长过程，只能说它是处在价值的孕育阶段，不能在每一生长阶段都以独立的价值形态出现。这给保险金额的合理确定带来很大难度。同时,农业保险的标的具有商品性，这就必然受到市场价格的影响,对保险金额也会起到冲击作用。
2．保险费率难于厘定
保险费率包括纯费率和附加费率两个部分。纯费率是保险费率的主要组成部分，据此计算出来的保险费,足以支付财产保险的损失补偿。财产险纯费率制定的数理依据是保险金额损失率,影响保险额损失率的因素很多，其中危险事故发生的频率是一个重要因素。由于农业生产的危险主要是自然灾害，如暴风、雹灾、暴雨、水灾、虫害、旱灾以及动植物病害死亡等，其发生极不规则，自然灾害往往具有伴发性，除直接危害种植业外，还可能引起其他灾害的发生，如洪水过后，往往出现动物疫病和植物虫害的大流行造成新的更大灾害,加之我国地域辽阔,各地之间的灾害程度差异很大.以往积累的有关危险事故发生情况的统计资料，对未来的预测作用不大.同时，由于经济、文化及其他原因，农村中有关灾害情况的统计资料不全,加大了对危险发生频率测定的难度，进而使科学合理地制定保险费率十分困难。
3．灾后损失难于评估
评估是保险正确合理实行补偿的关键。作为农业保险标的物的动植物处于动态的生命活动之中,本身就很复杂，加上各地气候等自然条件不同,农作物、畜禽品种不同,农牧业生产水平不同等，使它们受害程度也不尽相同。农作物在每一个生长阶段，其价值都不相同,甚至同样品种的农作物，生长在同样土地和同样气候条件下,使用同样的肥料，而由于一些管理上的差异,它们的单产也会有较大的差距.这样，就使得农作物在遭灾后，难于准确估计其损失。养殖业保险损失的估计比种植业更为复杂，因为畜禽比农作物要求更严格的生活条件。自然灾害、不科学的饲养管理、疾病的侵袭以及某些不适当的经济政策等，都会造成家畜的大量死亡或重大损失。诸因素交织，会给损失的计算带来不易预计的麻烦。
4．理赔工作难于执行
农险业务点多面广,被保险人分散四处，标的分布四面八方,标的一旦受损，现场勘察定额、赔付兑现等工作量很大，所需人力、物力较其他险种多得多，且时间要求紧迫。如牲畜保险，牲畜死亡后会腐烂变质，查勘若不及时，则难以鉴定其原因，加之有的地区交通不便,更增加了理赔工作的困难。
5．保险风险难于防范
在农业保险中容易出现逆选择与道德风险。逆选择,指不利于保险人方面对契约的选择。在农业保险中一般是指经营状况较差的农民，隐瞒某种危险和投保动机,有目的地投保农业保险的某个险种(如一切险），使危险集中,这不仅损害其他被保险人的利益，又可能使保险人给付的保险金额剧增，甚至收不抵支。因此，农业保险机构针对这种逆选择现象，常制订相应的措施和规定，如要保前实地考查，适当提高保险费率等。道德风险,是一种人为的危险,即参与投保农业保险的农民为谋取农业保险合同上的利益，骗取保险赔款,而违反信义有意识地制造的危险。一般来说，农业保险机构对因道德危险所致的损失不负赔偿责任。但是，由于保险双方信息的不对称，在承保、理赔中的道德风险和逆选择不可避免。这是农业保险经营中的最大的风险，也是国内外经营农业保险共性的难题。
（二）从长宁县试点工作中反映出的具体问题
1．保险政策设计方面的问题
（1)农业高风险性和出险不确定性,决定了推进较难
农业是弱质产业,其发展受诸多不确定性因素的影响，农业风险几乎无处不在,无时不有，农业保险的标的对象都是有生命的农产品，来自自然和市场的“双重风险”，造成了农业保险有效需求和有效供给的“双重不足”.农业保险又是准公共产品，具有明显的正外部效应,由于信息不对称的存在，往往引发道德风险和逆向选择，由此给农业保险的发展带来了极大的挑战，推进中也必然面临诸多困难。
（2）保险条款的制定不尽合理，导致群众接受较难
一是保险额偏低。以水稻、玉米为例，该县某一农户2009年亩均水稻种植成本为510元,亩均玉米种植成本为470元，而保额仅为300元。并且在20