河北省自然保护区建设管理现状、问题分析及对策_马小欣.pdf

河北林业科技第 4 期2022 年 12 月自然保护区作为生态文明建设的核心载体，在保护生物多样性、维护生态系统稳定、保存自然资源本底、促进经济社会可持续发展等方面有着不可替代的重要作用1-2。关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见3的出台，明确了自然保护区在自然保护地体系中的重要作用，为自然保护区的创新管理提供了政策依据，也为自然保护区的发展带来了新机遇。河北省是我国唯一兼有山地、盆地、丘陵、草原、海滨、湖泊和高原的省份，自然条件优越，生物多样性丰富。丰富的自然资源孕育了不同类型的自然生态系统，为构建种类齐全、分布合理的自然保护区体系奠定了基础。在分析河北省自然保护区建设管理现状、存在问题的基础上，就相关对策进行探讨，对自然保护区的可持续发展具有重要的意义。1数据及信息来源20182020 年，在充分学习了自然保护区相关的法律法规的基础上；参与收集了全省自然保护区的 科学考察报告、自然保护区总体规划、基础建设和能力项目等在内的基础信息；结合对多个自然保护区开展的实地调查、检查、督导和验收；学习收稿日期：2022-10-20作者简介：马小欣（1988-），女，硕士，林业工程师，主要从事自然保护地建设与管理工作。河北省自然保护区建设管理现状、问题分析及对策马小欣1，侯江锐2，何丽3，李娜4（1.河北雾灵山国家级自然保护区管理中心，河北 兴隆 067399；2.河北省自然保护地项目与野生动植物保护中心，河北 石家庄 050011；3.河北省塞罕坝机械林场，河北 围场 068450；4.石家庄市森林防火监控中心，河北 石家庄 050011）摘要：该文以河北省自然保护区为研究对象，通过收集资料、实地调查掌握了全省各级各类自然保护区建设管理现状。分析了河北省自然保护区的发展历程及 41 个自然保护区的分布情况，结合河北省自然保护区建设管理经验，总结了河北省自然保护区管理工作中取得的成效以及建设管理中存在的问题。并以当前建设国家公园为主体的自然保护地体系为背景，提出相应的解决对策，对自然保护区的可持续发展建设有着重要的意义。关键词：河北省；自然保护区；问题；对策中图分类号：S759.9文献标识码：A文章编号：1002-3356（2022）04-0061-05Construction management situation，problem analysis and countermeasures ofnature reserves in Hebei provinceMA Xiao-xin1，HOU Jiang-rui2，HE Li3，LI Na4（1.Hebei Wuling Mountain National Nature Reserve Management Center，Chengde，Hebei 067300；2.Hebei Provincial Nature Reserve Project and Wildifle Protection Center Shijiazhuang Hebei 050011；3.Hebei Saihanba Mechanical Forest Farm，Chengde，Hebei 068450；4.Shijiazhuang Forest Fire Control Center，Shijiazhuang Hebei 050011）Abstract：This paper took nature reserves in Hebei province as the research object，and grasped the constructionand management status of nature reserves at all levels in the province through data collection and field survey.The development process of nature reserves and the distribution of 41 nature reserves in Hebei province wereanalyzed.The achievements and problems in the management of nature reserves in Hebei province weresummarized based on the experience of the construction and management of nature reserves in Hebei province.Based on the current construction of the national park as the main part of the natural protection system as thebackground，the corresponding solutions were put forward，which was of great significance to the sustainabledevelopment and construction of nature reserves.Key words：Hebei province；nature reserves；problems；countermeasures61-DOI:10.16449/ki.issn1002-3356.2022.04.004河北林业科技第 4 期2022 年 12 月图 1河北省不同级别自然保护区个数和面积比重70.00%60.00%50.00%40.00%30.00%20.00%10.00%0.00%国家级省级市级保护区级别31.71%38.14%63.41%60.57%4.88%1.29%数量占比面积占比研究了国内外自然保护区建设管理的相关文献。通过以上工作，获得了相关数据，熟悉了河北省 41 个自然保护区的基础信息和建设管理实际情况。2河北省自然保护区概况2.1河北省保护区发展历程1983 年 11 月，雾灵山省级自然保护区、小五台山省级自然保护区作为河北省第一批设立的自然保护区，拉开了河北省自然保护区发展的序幕。2001 年，保护区的数量和面积得到迅速扩大。2002年，全省共建立各类自然保护区 22 个4，总面积33.67万 hm2。截止目前，河北省已建成不同级别各种类型的自然保护区 41 个，总面积 68.46 万 hm2，占全省国土面积3.63%。其中，国家级自然保护区13个，占地面积为 26.11 万 hm2，占河北省自然保护区总面积的38.14%；省级自然保护区 26 个，占地面积为 41.47 万hm2，占河北省自然保护区总面积的 60.57%；市级自然保护区 2 个，占地面积为 0.88 万 hm2，占河北省自然保护区总面积的 1.29%（图 1）。河北省自然保护区的设立，不仅改善了濒危物种的栖息环境，保护了物种基因，维护了生态平衡，使得全省 85%的野生动植物种类和 65%的高等植物群落得到有效保护，而且在阻沙源、保水源等方面也发挥着重要作用。2.2河北省自然保护区类型概况河北省自然保护区覆盖了全省大多数重要自然生态系统和自然遗产资源。按照河北省自然保护区的主要保护对象分类，主要分为草原草甸生态系统、地质遗迹生态系统、古生物遗迹生态系统、森林生态系统、海洋和海岸生态系统、湿地生态系统及野生动物类型，详见表 1。其中，以森林生态系统类型为主，数量为 23 个，占地面积为 43.50 万 hm2，数量及占地面积均占全省自然保护区的半数以上。河北省是南北植物区系的交汇地带，燕山和太行山有着丰富的森林资源，这是森林生态类型自然保护区占绝对主导地位的主要原因。其次是湿地生态系统类型自然保护区，主要保护对象为湿地生态系统及青头潜鸭、东方白鹳等国家重点保护鸟类，共 6 个，占地面积为 9.15 万 hm2。地址遗迹生态系统和古生物遗迹生态系统自然保护区占地面积最少，分别为 0.38 万和 0.54 万 hm2，虽然占地面积不到全省自然保护区面积的1%，但是其保护价值不可估量。各种类型的自然保护区分布构建了河北省物种丰富、类型齐全的自然保护地体系，对维护生态系统的稳定性、丰富物种多样性和建设美丽河北有着举足轻重的作用。2.3河北省自然保护区区域分布情况河北省 11 个地级市行政区域内，除廊坊市外，其他 10 个市均建立了规模不等的自然保护区。从自然保护区数量上统计，承德市分布最多，共建有自然保护区 14 个，占全省自然保护区总数量的34.15%；从自然保护区占地面积统计，承德市仍据首位，占地面积为 31.40 万 hm2，占全省保护区总面积的 45.87%。其次是保定市（含雄安新区），建有自然保护区 5 个，面积为 13.57 万 hm2。石家庄、张家口、沧州、秦皇岛各级别类型的自然保护区各有 4个，唐山、邢台各 2 个，衡水和邯郸各 1 个。上述地区的自然保护区涵盖了河北省大多数的重要自然生态系统和自然遗迹资源，基本形成了布局基本合理、功能相对完善的自然保护区体系（表 2）。从河北省国家级自然保护区分布来看，承德、张家口、秦皇岛、衡水、石家庄、邯郸 6 个市均有分布。其中承德、张家口、秦皇岛 3 个市，无论从国家级自然保护区数量还是面积均排列在前 3 名，这是因为河北省自然保护区大部分类型为森林生态系统，而河北省张承地区作为京津冀地区的天然生态屏障，森林植被茂盛、生物多样性丰富，具有代表性的自然生态系统多；而秦皇岛地区不仅有丰富的森林资源，是多种重点野生动植物的栖息地，还有大保护区类型类型草原草甸生态系统地质遗迹生态系统古生物遗迹生态系统海洋和海岸生态系统湿地生态系统野生动物类型森林生态系统总计数量/个3322622341数量比/%7.327.324.884.8814.634.8856.10100.00面积/hm26.21 万0.38 万0.54 万3.79 万9.15 万4.89 万43.50 万68.46 万面积比/%9.070.550.785.5413.367.1463.55100.00表 1河北省不同类型自然保护区数量及面积统计62-河北林业科技第 4 期2022 年 12 月行政区域石家庄市承德市保定市（含雄安新区）张家口市沧州市衡水市唐山市秦皇岛市邢台市邯郸市合计数量/个150301020113面积/hm22.13 万13.29 万0.00 万4.03 万0.00 万1.64 万0.00 万3.50 万0.00 万1.52 万26.11 万数量/个395140211026面积/hm23.64 万18.11 万13.57 万1.10 万2.58 万0.00 万1.44 万0.47 万0.55 万0.00 万41.46 万数量/个00000001102面积/hm20.00 万0.00 万0.00 万0.00 万0.00 万0.00 万0.00 万0.84 万0.04 万0.00 万0.88 万数量/个4145441242141占比/%9.7634.1512.209.769.762.444.889.764.882.44100.00面积/hm25.77 万31.40 万13.57 万5.14 万2.58 万1.64 万1.44 万4.81 万0.59 万1.52 万68.46 万占比/%8.4345.8719.837.513.772.392.107.030.862.22100.00表 2河北省不同地区自然保护区分布数量及面积国家级省级市级总计面积的海域，是候鸟迁徙的必经地，更有标准地质剖面、典型地质构造的地质遗迹。这些具有特殊保护价值的森林、草原、湿地、海域、地质遗迹，重要生境保护和生物多样性敏感区域，均已晋升为国家级自然保护区，实行更加严格的管控措施，使其在涵养水源、保持水土、调节气候、维持生态系统良性循环等方面发挥其重要作用。3河北省自然保护区管理工作成效3.1管理体制2018 年机构改革前，河北省各类自然保护地管理职能分散在多个部门（图 2），管理主体的交叉和多元化导致责任划分不明晰，扯皮推诿频发。机构改革后，河北省根据中央统一部署，按照机构改革方案，将原来分散在原国土（海洋）、原环保等相关部门的管理职责整合，由河北省林业和草原局统一实施对 41 个自然保护区的监督管理，构建了“归属清晰、权责明确、监管有效”的自然保护区管理体制。这从管理体制上解决了多头管理的问题，从根本上提升了河北省自然保护区管理效果。3.2管理机构自然保护区管理机构是保护区内开展资源管护、科研监测、公众教育等日常工作的常设机构，随着保护区的日益发展，河北省自然保护区管理机构的设置也得到了重视。目前来看，河北省 41 个自然保护区，已经设立了独立管理机构的有 27 个（表 3）。其中，国家级自然保护区全部设立了管理机构；省级自然保护区有 14 个设立了独立管理机构，占比为 53.85%；市级自然保护区均未设置独立管理机构。按照管理级别来看，又分为省直管、市直管和县直管，省直管的 7 个保护区和市直管的2 个保护区全部为国家级自然保护区，其他均为县直管，可见管理机构的设置情况与管理级别的高低与保护区的级别有着很大的关系5。虽然，目前保护地管理机构还不够完善，但是河北省主管部门按照“一个保护地、一套机构、一块牌子”的要求，已经取得了阶段性进展。3.3建立自然保护区法律法规制度河北省严格贯彻执行上位法，加强自然保护区保护管理工作，同时也十分重视自然保护区保护管理相关的地方性法制建设。自 2018 年机构改革以来，河北省先后印发了 河北省林业和草原局关于原林业80.49%原国土14.63%原环保4.88%图 2机械改革前自然保护区管理职能分布级别国家级省级市级合计独立管理机构1314027代管机构012214省直管7007管理级别市直管2002县直管426232表 3自然保护区管理机构设置与管理级别情况（单位：个）管理机构设置63-河北林业科技第 4 期2022 年 12 月调整河北省自然保护区评审委员会的通知，对河北省自然保护区评审委员会进行了调整，并制定了相应工作制度；2020 年 3 月印发了河北省省级自然保护区总体规划审批管理办法；出台了 贯彻落实的若干措施、塞罕坝森林草原防火条例、衡水湖保护与治理条例 等，全面推进自然保护区“一区一法”的立法工作。3.4加强监督管理为了加强对自然保护区的监督管理，河北省各级保护区主管部门严格执行建设项目审批制度，严格控制人为活动对自然生态原真性、完整性干扰，严禁不符合主体功能定位的各类开发活动；充分运用“天空地一体化”监测、遥感等先进技术手段，加大对自然保护区人为活动和违法行为的监测力度，确保违法违规问题及时发现。强化自然保护区执法力量的配备，强化执法能力，依法严厉打击破坏自然保护区内资源的违法犯罪活动。同时，建立健全自然保护举报制度，公布举报电话，广泛实行信息公开，加强自然保护区的社会监督。着力改善自然保护区生态质量，真正将各类各级自然保护区保护好、管理好。3.5开展专项行动除日常监管之外，河北省在全省自然保护区范围内开展了一系列的专项整治行动，如绿盾专项行动、违建别墅清查整治行动、破坏生态环境专项行动等，重点对省内 13 个国家级自然保护区、26 个省级自然保护区进行核查，打击破坏自然资源等违法违规行为。这一系列的专项行动对自然保护区内的违法违规建设等项目进行了清查整治，摸清和掌握了河北省自然保护区现状、问题底数和薄弱环节，系统排查和预防整治自然保护区内破坏自然资源的违法违规问题，切实加强了自然生态系统原真性、完整性、系统性的保护，取得了阶段性成效。4河北省自然保护区建设和管理存在的问题4.1体制不健全部分自然保护区没有设立相对独立的管理机构，且管理机构设置多样，层级较低。多数长期由市、县林业局内设科室监管，监管力量和对核心区域的有效管控明显不足，缺乏高素质专业化队伍和科技人才。13 个国家级自然保护区中，大部分设有管理机构，但存在管理机构人员不足，没有专职负责人、管理和技术人员编制偏少等情况，起不到有效的管护成效。如：昌黎黄金海岸国家级自然保护区，总面积 33.62 万 hm2，虽管理机构为正处级单位，但编制人员仅为 15 人，管护区域面积大，管护人员严重不足，严重阻碍了保护区管理水平的有效提升。管理机构的缺失、管护人员的缺乏、管理主体的不明确，严重制约着保护区事业的长效发展。4.2历史遗留问题严重20 世纪初，河北省自然保护区抢救式圈划，导致历史遗留问题较多。一是自然保护区面积划定不合理。部分自然保护区在批建、设立之初，未能充分考虑到社会经济发展和自然保护地依法规范管理的关系，以及测绘地理信息等技术手段落后，造成部分自然保护地面积、功能分区划定不合理的问题，一些自然保护地面积划定过大，将成建制乡镇、永久基本农田、合法矿权等不适宜划入区域纳入到保护范围中，给日常管理带来极大难度。二是保护区重叠严重。河北省 41 个自然保护区，其中与风景名胜区、自然公园等各类自然保护地存在交叉重叠的自然保护区有 27 个，占自然保护区数量的65.85%，造成管理主体不明确，各自为政现象较为突出。三是功能分区划定不合理。早期抢救式圈划的自然保护区功能划分不合理情况突出，与目前精细化、科学化管控自然保护区的矛盾日益显现4。4.3基础工作薄弱各类自然保护区因机构改革前，分散在不同部门，缺乏统一协调的顶层设计，建设投入有限，在保护、运行和管理方面存在短板，保护管理能力明显不足，综合服务用房、管理站、管护点、门禁哨卡等基础设施不完善，巡护设备、科研设备以及办公设施陈旧，尚未建成有效的保护管理体系和巡护路网，远远不能满足保护和管理需要。此外，部分自然保护区范围和界限不清，边界与实际管控不符。限于技术原因，在坐标点采集过程中使用的电子地图坐标与实际存在误差，导致保护区的矢量数据与实际管控边界存在偏移问题。4.4资金投入不足自然保护区建设管理资金主要依靠政府财政投入，包含管理性资金和补偿性资金。目前，河北省国家级自然保护区，主要有基础设施建设、中央财政补助、转移支付等资金支持，但资金支持情况与保护区建设管理所需经费相差甚远。省级及以下自然保护区专项资金投入不足，管理所需经费地区差异较大，部分自然保护区资金匮乏，缺乏保护投入，日常管护、科研等工作进展迟缓，影响了保护和管理效果。64-河北林业科技第 4 期2022 年 12 月4.5法律法规体系不健全目前，针对自然保护区建设与管理的法律法规，从国家层面来说，中华人民共和国自然保护区条例 为行政法规，森林和野生动物类自然保护区管理办法 为部门规章，这些法规和规章统领性不强，不能形成有效震慑，且以上法律法规出台年份已久，已不适用当前自然保护区管控要求，可实施性有待提高，亟待修订完善；省级层面，制定出台了一系列保护区专项管理办法，但尚未出台地方性法规；自然保护区层面，近期出台了 塞罕坝森林草原防火条例、衡水湖保护与治理条例等地方性法规，其他保护区并未制定自然保护区管理法规规章。法律法规的不健全，严重影响了自然保护区建设管理工作的开展。5对策建议5.1创新管理模式，加强队伍建设按照自然保护区相关管理办法，细化落实措施，建立协同高效的管理机制。管理机构缺失、管护人员缺乏、管理主体不明确的自然保护区，尝试创新保护区群的管理模式，进而完善自然保护区管理机构。加强自然保护区管理和专业技术人才的建设，河北省自然保护区大多位于艰苦边远山区，提高职工福利待遇，丰富精神生活，引进专业化人才。5.2完善自然保护区相关法律法规加快建立健全自然保护区法律法规，实现自然保护区建设管理有法可依。国家层面，推进 自然保护地法 立法工作，修改 自然保护区条例，制定自然保护地特许经营办法等规章制度。省级层面，迫切需要河北省有关部门全面理顺自然保护区建设管理的地方性法规和规范性文件，废止或修改与中央精神不衔接的法律法规，适时启动河北省自然保护区管理相关法律法规的修订工作。积极推动地方立法，推进“一区一法”，构建技术标准体系，完善生态补偿政策，强化新形势下自然保护区的严格监督执法。5.3拓展投资渠道，加大财政投入力度建议各级政府根据国家有关事权与支出责任划分改革要求，把自然保护区建设修复纳入国民经济和社会发展规划，完善财政投入保障机制，积极争取中央财政投资，合理安排地方自然保护区建设修复经费。坚持多渠道筹集建设资金，省市县各级统筹解决，广泛吸引社会资本参与。创新政策机制，积极开展政府与社会资本合作。面向全社会多渠道筹集资金。接受国内社会企业、民间团体、个人等社会捐赠资金。接受国外资助，包括联合国有关机构、自然保护国际组织、多边和双边援助机构和科技合作项目。5.4积极开展自然保护区调整优化工作自然保护地整合优化工作是构建新形势下自然保护地体系的前提条件4，河北省各级林草主管部门亟需以此为契机，结合自然保护区发展实际，积极开展自然保护区范围及功能分区优化调整工作。根据国土三调数据，结合三区三线，科学合理调整自然保护区的边界和范围，将全省主要和典型的生态系统、自然景观、自然遗迹、野生动植物种及其重要栖息地纳入到自然保护区体系，确保生态系统的多样性和完整性；逐步解决自然保护区内的城镇建成区、永久基本农田、成片集体人工商品林、矿业权、保护地相互重叠等历史遗留、矛盾冲突问题；科学划分边界，完善功能分区，切实解决自然保护区范围和功能区划不合理所造成的保护管理不到位，冲突矛盾频出等问题，使调整后的保护区边界更加清晰、范围更加科学、布局更加合理、功能更加健全6-8。参考文献1 喻泓，肖曙光，杨晓晖，等.我国部分自然保护区建设管理现状分析 J.生态学杂志，2006（9）：1061-1067.2 刘瑛，蒲云海，郝涛，等.湖北省自然保护区建设管理现状、问题分析和对策建议 J.湖北林业科技，2021（1）：63-67.3 中共中央办公厅国务院办公厅印发 关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见 EB/OL.http：/ 李东义，周秀珍，郝桂敏，等.论河北省自然保护区建设和管理 J.河北林业科技，2005（12）：91-94.5 夏欣，王智，徐网谷，等.中国自然保护区管理机构建设面临的问题与对策探讨 J.生态与农村环境学报，2016，32（1）：30-34.6 唐小平，栾晓峰.构建以国家公园为主体的自然保护地体系 J.林业资源管理，2017（6）：1-8.7 解焱.我国自然保护区与 IUCN 自然保护地分类管理体系的比较与借鉴 J.世界环境，2016（S1）：53-56.8 尚辛亥，王雪军.自然保护地整合优化及可持续发展对策探讨 J.林业资源管理，2019（6）：32-37.65-