“双碳”目标下农业绿色发展的困境及实现路径_余漫.pdf

收稿日期：2022-09-01作者简介：余漫（1994），女，四川内江人，研究实习员，硕士，研究方向：农业生态。为了应对气候变化，2020年，习近平总书记在第七十五届联合国大会一般性辩论上承诺，中国二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取 2060 年前实现碳中和1。这既彰显了中国的大国担当，又符合中国生态文明建设需求。党的二十大报告提出“推动绿色发展，促进人与自然和谐共生”，指出“协同推进降碳、减污、扩绿、增长，推进生态优先、节约集约、绿色低碳发展”。绿色发展是实现生态振兴的必然选择，农业作为乡村发展的基础，促进农业绿色发展更是实现乡村生态振兴的关键一步。据统计，我国农业带来的碳排放量约占全国排放总量的7%8%，农业是温室气体的重要排放源之一。我国农业碳排放主要来源于农药、化肥、农膜的使用，直接的化石燃料消耗及耕作过程中土壤有机碳的遗失三个方面。有研究显示，全世界陆地生态系统有机碳储量分布中农田占 20%22%。2017年，在 关于创新体制机制推进农业绿色发展的意见 中明确提出“把农业绿色发展摆在生态文明建设全局的突出位置”2。此后，我国提出了一系列关于化肥农药减量增效、农业废弃物循环利用的措施，农业绿色发展取得了积极成效。但是，农业主要依靠资源消耗的粗放经营方式仍未根本改变，安徽乡村振兴研究No.3，20222022年第3期学术研讨“双碳”目标下农业绿色发展的困境及实现路径余漫（中共江西省委党校 江西经济社会发展战略研究所，江西 南昌 330108）摘要：农业绿色发展是生态文明建设的重要组成部分。“双碳”目标的提出为农业绿色发展指明了新的方向。中华人民共和国成立以来，农业发展经历了农业碳排放未成规模、农业碳排放快速增加、农业碳排放逐步遏制和推进农业绿色发展四个阶段。在“双碳”目标的大背景下，农业绿色发展存在耕地数量质量压力大、农业生产方式较为粗放、农业科技发展水平落后和农业经营方式需要转型等问题。实现农业绿色发展，需要从以下三个方面着手：完善农业生产要素配置，促进农业规模化发展；挖掘农业减排固碳潜力，发挥农业生态功能；优化农业产业结构，推动农业循环发展。关键词：农业绿色发展；“双碳”目标；政策演进；困境；实现路径中图分类号：F323文献标志码：A文章编号：2097-1931（2022）03-0096-08DOI：10.13454/j.issn.2097-1931.2022.03.01196面临碳排放总量控制的巨大压力，农业碳减排形势不容乐观。在实现碳达峰碳中和目标的重要历史机遇期，推进农业绿色发展，对践行“绿水青山就是金山银山”的理念和生态文明建设具有重要意义。近年来，学术界基于“双碳”目标围绕农业绿色发展的内涵、影响因素、对策建议等方面开展了许多研究。高鸣认为，要充分发挥“双碳”目标导向作用和农业绿色发展支撑作用3。尹昌斌认为，农业绿色发展是人与自然和谐共生的发展新模式4。金书秦认为，中国农业机械能源消耗带来的排放或将成为农业碳达峰的最大不确定因素1。程秋旺认为，“双碳”目标下数字普惠金融发展降低了农业碳排放强度5。何可提出，“双碳”目标下依托市场机制驱动农业转型的可行路径6。然而，很少有研究分析农业绿色发展的演变历程，并从农业发展政策出发探讨农业绿色发展的路径。基于此，本文在梳理我国农业绿色发展政策演进基础上，分析“双碳”目标下农业绿色发展的最新政策要求，并以“双碳”目标为导向，剖析我国农业绿色发展面临的困境，尝试提出“双碳”目标下农业绿色发展的实现路径，以期为生态文明建设的政策制定提供参考依据。一、中华人民共和国成立以来农业绿色发展的演变农业绿色发展是一个综合发展过程，其目标会伴随着社会经济的变动及农业政策的调整而不断发生变化。根据不同历史阶段中国农业绿色发展政策目标的差异，其演进大致可分为四个阶段。（一）中华人民共和国成立到改革开放前：农业碳排放未成规模中华人民共和国成立初期，由于战争及经济、政治、社会等多方因素的影响，我国面临着国民经济衰退、自然灾害频发等问题，如何恢复经济社会的正常运行是当时的首要任务，农业方面则以发展生产为主要目标。早在1949年周恩来就提出工业发展是建立在农业发展基础上的，并强调“没有饭吃，其他一切就都没有办法”7。此后，我国发布一系列政策文件来促进农业生产。1950年6月，中央人民政府委员会第八次会议讨论通过了我国第一部土地法中华人民共和国土地改革法，该法的实施极大地解放了农村生产力，发展了农业生产。在实行土地改革后，我国又开始出现了农业生产互助合作。1955年10月，中共七届六中全会通过 关于农业合作化问题的决议，此后出现了农业合作化高潮8。1962年9月，中共八届十中全会正式通过农村人民公社工作条例（修正草案）9。这是中央调整农村生产关系、促进农业生产恢复和发展的一个重要文件，此后我国农业生产逐步恢复常态。与此同时，诸如农药、农机、化肥等农业现代化产品仍属于紧俏商品，还未形成规模化使用，并且农村经济体制改革也未开始实施，农业生产总体还是属于“靠天吃饭”的传统模式，碳排放的来源主要是人工行为导致的。（二）改革开放到20世纪80年代末：农业碳排放快速增加改革开放以后，我国农业发展受到制度变革和技术创新的影响，农业生产潜力得到全面释放。一方面，1978年小岗村开始在村内实行包干到户。1982年1月1日，中共中央批转 全国农村工作会议纪要，第一次肯定“包产到户、包干到户”都是社会主义集体经济的生产责任制。此后，家庭联产承包责任制在全国推开，农民积极“双碳”目标下农业绿色发展的困境及实现路径No.3，20222022年第3期97性得到有效提高，农业生产规模得到快速提升。另一方面，中国开始加强农业科技成果推广。1989年11月，国务院关于依靠科技进步振兴农业加强农业科技成果推广工作的决定 指出“科技兴农尤为重要”，“要解决十一亿人口的吃饭问题，必须在提高农业劳动生产率、增加农作物单位面积产量和有效利用资源上下功夫”。1989年12月，国务院关于完善化肥、农药、农膜专管办法的通知 指出，实行化肥、农药、农膜专营，“对维护农民利益，促进农业增产，起到了积极作用”。全国农村工作会议纪要中强调，“特别要加强农业资源的保护工作，制止某些地区生态环境继续恶化”。总体而言，这一时期以增加粮食产量为主要目标，我国农业潜能得到有效释放，农药、化肥、薄膜、农业机械开始规模化使用，也造成了农业碳排放的快速增加。根据2021年中国统计年鉴 数据，我国农业总产值从1978 年的 1 458.8 亿元增长到 1990年的7 382亿元，增长了4.06倍。根据 2021年中国农村统计年鉴 数据，19781990年，我国化肥施用量和机械总动力分别增长了1.93倍和1.44倍。（三）20世纪90年代到2015年：农业碳排放逐步得到遏制20世纪90年代以来，我国农村发生了翻天覆地的变化。一方面，工业化城镇化的快速发展使得城乡差距开始加大，农村居民不再满足于务农所带来的收入，大量农村人口开始向外转移，农民生活水平大幅提升。另一方面，我国农业的高速发展伴随着农药农机的大量使用，造成了严重的生态环境问题。根据 2021年中国农村统计年鉴 和 2016年中国农村统计年鉴数据，2015年，我国化肥施用量、农药使用量、农膜使用量和机械总动力同比1990年分别增长了1.33倍、1.43倍、4.40倍和2.89倍。1992年9月，国务院关于发展高产优质高效农业的决定 提出，“九十年代我国农业应当在继续重视产品数量的基础上，转入高产优质并重、提高效益的新阶段。这是我国农业发展史上的一个重大转变。”102002年12月，全国人大常委会颁布了 中华人民共和国农业法 修订版，提出“发展优质、高产、高效益的农业”，并首次在法律中提出提高农产品质量7。2015年4月，原农业部印发的 关于打好农业面源污染防治攻坚战的实施意见 提出，力争到2020年实现“一控两减三基本”11，即控制农业用水总量，减少化肥和农药使用量，畜禽粪便、农作物秸秆、农膜基本资源化利用，遏制农业面源污染加剧的趋势。2015年5月，原农业部会同发展改革委等部门共同编制的 全国农业可持续发展规划（20152030年）正式发布，提出“修复农业生态，提升生态功能”。2015年10月，党的十八届五中全会首次提出了创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念12。总的来说，这一时期的农业绿色发展是在满足农产品数量的基础上，以提高农业生产效率和农产品质量、遏制农业碳排放为主要内容。（四）2016年至今：推进农业绿色发展2016 年，中央一号文件提出要“加强资源保护和生态修复，推动农业绿色发展”，这也是农业绿色发展第一次出现在中央文件中。随后，首个针对农业绿色发展的文件 关于创新体制机制推进农业绿色发展的意见 在 2017 年 9 月印发，文件指出，要“把农业绿色发展摆在生态文明建设全局的突出位置”2。2018年7月，农“双碳”目标下农业绿色发展的困境及实现路径No.3，20222022年第3期98业农村部印发的 农业绿色发展技术导则（20182030 年）提出五大发展目标，即“绿色投入品创制步伐加快，绿色技术供给能力显著提升，绿色发展制度与低碳模式基本建立，绿色标准体系建立健全，农业资源环境生态监测预警机制基本健全”13。2021年月，中共中央国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见 印发，提出“加快推进农业绿色发展，促进农业固碳增效”3。同月，农业农村部等六部门联合印发我国首部农业绿色发展专项规划 “十四五”全国农业绿色发展规划，该规划肯定了“十三五”以来我国农业绿色发展取得的进展，指出了当前我国农业绿色发展面临的困境，提出“到2025年，农业绿色发展全面推进，制度体系和工作机制基本健全，科技支撑和政策保障更加有力，农村生产生活方式绿色转型取得明显进展”的发展目标14。此阶段我国农业发展实现了从增量到提质，再到绿色农业的转变，逐步推行农业绿色发展，通过政策文件明确了农业绿色发展的总体要求、具体措施，强调了农业绿色发展在乡村振兴、生态文明建设中的重要性，农业绿色发展的内涵和战略地位得到了全面提升。二、“双碳”目标下农业绿色发展的困境农业绿色发展是贯彻习近平生态文明思想，践行新发展理念，推进农业供给侧结构性改革的必然要求，是加快农业现代化、促进农业可持续发展的重大举措。“双碳”目标的提出，更是明确了农业绿色发展将开启减碳模式。然而，我国农业绿色发展工作仍处于起步阶段，“双碳”目标下的农业绿色发展还面临不少困难和挑战。（一）耕地数量质量压力导致大量的碳排放耕地是农业生产活动的基础和载体，不仅是碳排放主体，更是固碳的重要单元3。其中，保障耕地数量，实行休耕轮作能增加土壤有机质含量，提高固碳潜力；改善耕地质量可以有效降低农药化肥的使用，减少碳排放。然而，我国耕地面临着数量和质量的双重压力，主要体现在两个方面：一是自改革开放以来的快速工业化及城镇化过程侵占了大量耕地，特别是城市周边的优质耕地。第二次和第三次全国国土调查结果显示，我国耕地面积从20.31亿亩降低到19.18亿亩，减少了1.13亿亩。人均耕地占有量从 10 年前的 1.52 亩降低到1.36亩，远低于世界平均水平。耕地量减少使得我国耕地无法实现休耕轮作，地力不断下降。二是通过“占补平衡”而来的耕地质量普遍偏低。根据 2019年全国耕地质量登记情况公报，我国耕地质量四至六等的耕地面积占比最多，占耕地总面积的46.81%。长期以来，我国在农产品产量压力下大量施用农药化肥，既致使耕地板结、土质下降，又增加了碳排放。（二）农业生产方式较为粗放产生较多碳排放农业集约化生产是提高农作物产出的主要途径之一，但农药、化肥、农膜、农机等生产资料在保障农业增产的同时，也产生了相当程度的农业面源污染和碳排放。自2016年，我国陆续出台了一系列关于降低使用农药、化肥、农膜等农业生产资料的文件，这一期间我国农业生产资料投入开始有所下降。根据 2021年中国农村统计年鉴 和 2016 年中国农村统计年鉴 数据，2020年，我国化肥施用量、农药使用量和农“双碳”目标下农业绿色发展的困境及实现路径No.3，20222022年第3期99膜使用量相比2015年分别下降了12.82%、33.03%和 8.26%。根据农业农村部统计，2020年，我国三大粮食作物的化肥利用率和农药利用率分别为40.2%和40.6%，农膜回收率稳定在80%以上，与2021年农业农村部等六部门联合印发的 “十四五”全国农业绿色发展规划 中提出到2025年化肥农药利用率达到43%、废旧农膜回收率85%的发展目标还有一定差距。此外，根据2021年中国农村统计年鉴 数据，我国农业机械总动力从2012年开始进入平稳期。截至2020年底，农业机械总动力并没有出现明显的下降趋势，农业机械仍然是我国农业生产活动的主要碳排放源之一。（三）农业科技发展水平落后对碳减排贡献率低农业科学技术是支撑传统农业走向现代化的主要推动力量，相应的绿色农业科技也是农业绿色发展的有力助推，如以清洁能源作为动力的农机设备能有效减少化石能源的消耗，精准施肥打药的农业科技可以减少农业化学品投入。目前来看，我国农业科技存在许多短板，对碳减排贡献率比较低。一方面，我国对农业科技的投入不够。根据 2021年中国科技统计年鉴数据，2020年，我国农业研发经费内部支出122.04亿元，占全国研发经费内部支出的3.58%。农业研发人员共32 443人，占全国研发人员总数的6.25%。其中，农业研发相关博士毕业人员占全国同期博士毕业人员5.50%，硕士毕业人员占5.63%，本科毕业占6.84%。“十三五”时期，我国农业科技进步贡献率突破60%，但与美国等农业发达国家科技进步贡献率90%以上相比，仍然差距较大。另一方面，农业科技成果转化率低下。我国农业科技成果转换率只有30%40%，仅为欧美发达国家的一半。青壮年劳动力大量向城市转移，特别是文化水平高、易于接受新生事物的新生代农民，导致当前农业从业人员普遍素质偏低，这是造成我国农业科技成果转换率低的原因之一。（四）农业经营方式碎片化和非职业化增加了碳排放随着社会经济的发展，农业面临人类需求增加而带来的农业碳排放增加的挑战，但是农业具有排放者和固定者的“双重身份”促使农业可以通过调整经营方式，进而实现农业固碳与排放的协调。虽然我国已经建立了许多国家级农业现代化示范区，不断探索新的农业绿色发展道路，但是在农业经营方式转型上仍然存在阻碍。一方面，我国耕地破碎化严重。传统上，我国农业经营方式就是以小农经济为主，即在小块土地上进行分散经营，造成了我国耕地破碎化严重，不利于实现农业绿色发展的经营转型。主要体现在：一是造成耕地的浪费，耕地破碎化程度越高，田坎越多，耕地浪费也越严重；二是耕地破碎化很难形成规模化的种植模式，制约了农业机械的使用，特别是大型农业机械难以实施，提高了农业生产成本，降低农业生产效率；三是耕地破碎化会影响农业产业结构的调整，难以建立农业绿色生产链。另一方面，我国现在以兼职农民为主，与职业农民相比，兼职农民在思想观念上更加保守，更难接受新事物，更难转变农业生产经营方式。在兼职农民中，以农业收入为主的兼职农民数量在减少，以农业收入为辅的兼职农民数量在增加，兼职农民特别是以农业收入为辅的兼职农民农业生产经营方式更加粗放，缺乏专业、科学的管理，更容易造成农业资源的浪费和农业污染。“双碳”目标下农业绿色发展的困境及实现路径No.3，20222022年第3期100三、“双碳”目标下农业绿色发展的实现路径实现农业绿色发展是保障国家粮食安全、资源安全和生态安全的重要举措15。在“双碳”目标的大背景下，我国应首先保障国家粮食安全和重要农产品有效供给，兼顾农业可持续发展的现实需求，不断提升农业减排固碳能力，走出具有中国特色的农业绿色发展道路16。（一）完善农业生产要素配置，促进农业规模化发展为摆脱长久以来以资源投入换产出的粗放型农业发展方式，必须更新农业发展思路，在保障粮食产出的基础上，通过完善农业生产要素配置，发展规模化农业经营模式，从而降低农业生产过程中的碳排放。需要注意以下三个方面：一是加强耕地保护，保障农业生产要素安全。耕地作为农业生产活动的主要载体，是保障粮食安全的必要条件，因此，必须落实最严格的耕地保护制度，规范实施耕地“占补平衡”制度，保障耕地总数量的稳定。同时，要积极探索高标准农田建设、中低产田提升改造，提高耕地质量。完善耕地休耕制度，使耕地休耕更符合当地实际情况，稳定耕地质量。二是鼓励发展农业适度规模经营，提升农业产业化水平17。适度规模的农业经营能在保障农业产量的前提下，有效降低农业生产资料投入，从而降低农业碳排放。建立和完善农业土地经营权流转市场，使耕地流向农业规模经营主体18。三是加强人才队伍建设，保障农业绿色发展持续有效。要加强职业化农民教育培训，提高农民农业技术水平，提升农民绿色发展思维，增强农民应对复杂农业生产环境的能力，为农业适度规模经营输送管理人才。（二）挖掘农业减排固碳潜力，发挥农业生态功能发展生态型农业应深入理解农业既是碳排放者又是碳固定者的“双重身份”，多角度挖掘农业减排固碳潜力，兼顾经济及生态效益。一是推动农业生产资料减量增效。农业生产资料施用是农业碳排放的主要环节，以往较为粗放的农业生产方式往往伴随多种形式农业生产资料的浪费，这意味着农业生产资料的施用环节有大量减碳潜力未释放。就化肥而言，可以通过测土配方施肥、根据农作物生长需要施肥、有机肥与无机肥有效结合等方式实现科学施肥、高效施肥，减少化肥使用量；就农药而言，可以推广使用高效低毒低残留的新型农药，或利用先进的高效植保机械喷洒农药，提高农药利用率并减少农药施用量；就农机而言，应加大对节能环保农机的推广力度。二是推进农业低碳科技创新。组织研发和推广深度节水、精准施肥用药、清洁机械等农业低碳科技，降低农业碳排放。研发促进农业数字化生产、农业废弃物回收利用等一批适用于不同地区不同农产品的绿色低碳技术，推动农业绿色发展。三是加强农业生态系统保护修复。通过修建农田生态廊道、增加稻田人工湿地和堰塘等水域面积、改善土地沙化和盐渍化等措施来保护修复农业生态系统，增强农业生态系统循环能力，提高农业生态系统最大生态阈值，最大限度地提升农业生态系统的生态涵养功能，达到调节微气候、改善生存环境的目的。（三）优化农业产业结构，推动农业循环发展党的二十大报告提出，“加快发展方式绿色转型”，“加快推动产业结构、能源结“双碳”目标下农业绿色发展的困境及实现路径No.3，20222022年第3期101构、交通运输结构等调整优化。实施全面节约战略，推进各类资源节约集约利用，加快构建废弃物循环利用体系”。“十四五”全国农业绿色发展规划 首次提出“推动农业绿色发展、低碳发展、循环发展”。推进农业碳减排工作要优化农业产业结构，合理利用农业废弃物展开资源再生化，可采取以下三个方面的措施：一是促进农业废弃物再利用。就畜禽粪污而言，推广粪肥还田利用的种养结合循环农业，发展畜禽粪污废弃物资源化利用产业，实现畜禽粪污废弃物循环利用；就秸秆而言，推广秸秆还田和过腹还田技术，发展种养结合的循环农业，促进秸秆燃料化、基料化和原料化利用，实现秸秆废弃物的循环利用。二是发展生态循环农业。挖掘特色农业，实现特色农业的无污染生产，提高特色农产品的质量，增加特色农产品的生态价值。优化调整农林牧渔结构，因地制宜构建生态循环农业，减少农业废弃物的产生。三是推进产业集聚循环发展。推动农业与食品加工业、农业废弃物再利用、农业服务业等农业相关产业融合发展，统筹农产品生产、加工、销售向农产品主产区、中心乡镇、物流节点等关键地区聚集，形成一条融合农产品生产加工、产品市场、废弃物再利用的产业链19。参考文献：1金书秦，林煜，牛坤玉.以低碳带动农业绿色转型：中国农业碳排放特征及其减排路径J.改革，2021（5）：29-37.2付伟，罗明灿，陈建成.农业绿色发展演变过程及目标实现路径研究 J.生态经济，2021，37（7）：97-103.3高鸣，张哲晰.碳达峰、碳中和目标下我国农业绿色发展的定位和政策建议 J.华中农业大学学报（社会科学版），2022（1）：24-31.4尹昌斌，李福夺，王术，等.中国农业绿色发展的概念、内涵与原则 J.中国农业资源与区划，2021，42（1）：1-6.5程秋旺，许安心，陈钦.“双碳”目标背景下农业碳减排的实现路径基于数字普惠金融之验证 J.西南民族大学学报（人文社会科学版），2022，43（2）：115-126.6何可，汪昊，张俊飚.“双碳”目标下的农业转型路径：从市场中来到“市场”中去 J.华中农业大学学报（社会科学版），2022（1）：1-9.7李学敏，巩前文.新中国成立以来农业绿色发展支持政策演变及优化进路 J.世界农业，2020（4）：40-50，59.8郑有贵.10次中共中央全会通过的农业决议与当代中国“三农”政策演变 J.当代中国史研究，2001（5）：43-52.9冯丹萌，许天成.中国农业绿色发展的历史回溯和逻辑演进 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civilization.The goalof carbon peaking and carbon neutrality provides new thoughts for green development of agricultural sector.Since the founding of the Peoples Republic of China，agricultural carbon emissions have undergone fourstages，from a small amount to accelerated increase，from gradual decrease to green development.Underthe background of the goal of carbon peaking and carbon neutrality，the green development of agriculturalsector faces problems such as high pressure from the quantity and quality of cultivated land，extensive agricultural production methods，backward agricultural science and technology development，and the need fortransformation of agricultural management methods.To achieve green development，we need to start fromthe following three aspects：improving the allocation of agricultural production factors and promoting thelarge-scale development of agriculture；tapping the potential of agricultural emission reduction and carbonsequestration and exerting the agricultural ecological function；optimizing the agricultural industrial structure and promoting the recycle development of agriculture.Key words：green development of agricultural sector；the goal of carbon peaking and carbon neutrality；policy evolution；predicament；realization path责任编辑：孟丽“双碳”目标下农业绿色发展的困境及实现路径No.3，20222022年第3期103