上海市科学技术进步条例解读.doc

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《上海市科学技术进步条例》解读（上）
(发稿时间：  2010-12-02)
二〇一〇年十二月二日

　　科学技术是引领社会发展的重要力量。促进科技进步的目的在于促进科学技术成果向现实生产力转化，推动科学技术为经济建设和社会发展服务。当前，上海正处于由投资拉动向创新驱动转型的关键时期，承担着“率先转变经济发展方式”的国家战略任务和城市发展转型的自身迫切需求，科技进步事业的发展面临新机遇、新挑战和新使命，有必要、有条件对《条例》进行适当修订。
　　建立健全以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系是本市科技进步工作的重点，促进企业成为技术创新的主体是本次修订的重中之重。基于本市国企大、外企强、民企弱的现状特点，结合科技创新资源密集、人才集聚等优势条件，《条例》旨在通过法律引导和促进，激励和约束相结合，通过对企业的研发投入、人才队伍、研发基地和绩效考核，以及产学研合作等方面作出规定，全力促进企业成为技术创新的主体，特别是提升本土企业技术创新能力。
　　“引逼”国企技术创新
　　上海国有企业拥有雄厚的经济基础和产业能力，在全市经济和社会发展中具有重要地位，也是承接和实施国家战略任务的骨干力量。但本市国有企业的持续发展能力面临巨大挑战，创新动力和活力不足，在关键技术掌握和产业化技术储备方面能力不强，不少企业缺乏自主技术体系。为此，《条例》第十二条重申了《科技进步法》的有关规定，从三个层面“引逼”国有企业增强创新能力。首先，强调国有企业的创新使命，鼓励国有企业积极承担战略性技术创新任务；其次，规定国有企业应当建立健全有利于技术创新的分配制度，完善激励约束机制；再次，建立考核制度，明确国有企业的创新投入、创新能力建设、创新成效等情况纳入国有企业负责人业绩考核范围。这些规定已经在本市国资部门的有关政策措施中付诸实施，如“研发投入视同于净利润”政策，取得了较好的效果。如果本市国有企业的创新动力有效激活，将在增强国有企业自身创新能力的同时，极大地提高科技创新成果本地转化率，并带动和促进科技型中小企业的发展，增强全社会的创新活力。
　　强化引进消化吸收再创新
　　在引进技术的基础上消化吸收再创新，也是增强国家创新能力的重要方面。对一些目前与国外差距较大、又有可能引进先进技术的产业领域，更要加大引进消化吸收再创新的力度。近年来，在政府有关政策引导下，本市企业逐步加强这方面工作，启动实施了核电、煤化工等方面一批核心技术项目，取得了一定进展。但总体而言，相对引进而言，在消化吸收方面的投入力度还亟待加强。据统计，2004~2008年以来，本市国有企业的技术引进消化吸收的经费投入之比为5:1。为此，《条例》第十三条规定“利用财政性资金和国有资本引进重大技术、装备的，应当进行技术消化、吸收和再创新。项目审批部门应当将技术消化、吸收和再创新方案作为审批或者核准的重要内容”。本市对外开放程度高，国际科技合作交流活跃，有条件也有责任在引进消化吸收再创新方面走在全国前列，并以此促进产业技术创新能力的加快提升。
　　加大中小企业创新扶持力度
　　科技型中小企业是极具创新活力的企业，是上海经济发展的潜力、产业结构调整的生力军。大量富有活力和创新实力的科技型中小企业是大企业大集团的配套伙伴、重要技术来源和并购对象，也是培育新兴产业龙头企业的希望所在。当前，本市科技创业环境有待优化，科技型中小企业的创业风险和创业成本相对较高。有专家学者评价上海“不缺创新成果，缺的是创业企业；不缺创新人才，缺的是创业人才”。为了切实改善科技创业环境，营造更为浓厚的创业氛围，市政府办公厅已于2010年4月19日转发了市科委、市发展改革委、市财政局制定的《关于鼓励和促进科技创业的实施意见》。《条例》进一步从法律层面鼓励和促进科技创业，扶持科技型中小企业发展，在第十四条（科技型中小企业创新创业）中，重点作出了两个方面的规定。一是发挥财政资金引导和促进作用，明确本市安排科技型中小企业创新资金，资助中小企业开展技术创新，推动科技型中小企业创新创业。二是加强科技创业公共服务，强调市和区(县)要建立健全高新技术创新创业服务机构，提供场地、设施、咨询以及财务、销售、融资等方面的培训和推荐服务。该条文的制订，将进一步明确政府在科技创业服务领域的公共职能，加快发展科技创业孵化器等服务机构和服务功能，弥补社会资源从利益驱动的角度不愿意介入而带来的服务缺失或不足的问题。
　　促进流动推动产学研合作
　　产学研合作长期以来一直被大家认为是没有得到根本解决的问题，但产学研合作是一个复杂而具有系统性的问题，既有不同组织机构的功能定位与文化问题，又有合作机制、诚信、考核制度等问题，还有从技术开发转向产品开发的路径选择和方法技巧问题。这些问题，需要根据不同的情况有针对性地通过不同的渠道解决。本次《条例》从促进人员流动、合作建立研发机构、强化行业共性技术的研发服务等方面提出建议。如，为了进一步促进产学研合作，特别是长期的、战略性的合作，强调，“鼓励企业、高等院校、科学技术研究开发机构建立持续稳定的合作机制，保障科学技术研究开发与产业发展紧密结合，提高科学技术成果的转化效率”（见第十一条）。针对影响和制约产学研合作的关键要素，《条例》第二十二条规定，“鼓励科学技术研究开发机构、高等院校、企业通过科技人员兼职、岗位流动等多种方式实行人才交流”，并明确“科学技术人员参加科学技术普及、技术服务、技术咨询活动的情况，可以计入专业工作经历，作为职称评定的依据”。这一条文的制订，将有利于促进科技人员在高校、科研院所和企业之间的流动，也将有利于解决工程技术人才培养与产业现实需求脱节的问题，进一步促进产学研联合培养研究生基地、导师互聘等工作。又如，加强企业研发基地建设。这是本市企业技术创新能力建设中的一大薄弱环节，为此《条例》（第二十条），“鼓励企业建立研究开发机构，支持研究开发机构采用多种形式与企业结合组建为科技企业或者企业研究开发中心”。此外，《条例》强调发挥转制院所的作用。转制院所是上海创新体系的重要构成，也是产学研合作的重要力量，对行业技术发展的引领、关键技术和共性技术的提供、行业技术标准的维护、技术型衍生企业的培育等方面有着重要的作用。但是在发展过程中上海的转制院所在上述功能作用发挥方面存在一定的弱化趋势。为此，本市已于2009年制定出台了《关于进一步加快转制科研院所改革和发展的指导意见》（沪府办发【2009】33号），并得到了积极反响。《条例》第二十条进一步强调“鼓励、支持有条件的已转制为企业的研究开发机构继续从事共性技术研发和公益性服务”，将进一步促进转制院所的发展，促进行业共性技术和工艺性服务体系的建立健全。
　　激励自主创新的政府采购制度
　　完善的政府采购制度能够为企业自主创新提供一个市场激励作用，促进新产品的市场化，有效降低企业研发风险。通过政府采购支持本国工业发展和自主创新也是当今世界各国通行的做法。为了进一步发挥政府采购对自主创新的激励作用，《科技进步法》作出了原则性规定。本市于2009年由财政、科技、发展改革等部门制定了自主创新产品认定办法和政府采购自主创新产品的操作规程。根据实践经验，为确保此项政策的有效落实，《条例》（第三十八条）明确规定，“对于公民、法人或者其他组织自主创新的产品，经纳入本市政府采购自主创新产品目录，且性能、技术等指标能够满足政府采购需求的，政府采购应当优先购买；首次投放市场的，可以由政府首购。政府采购的产品尚待研究开发的，采购人应当运用招标方式确定科学技术研究开发机构、高等学校或者企业进行研究开发，并予以订购”。

《上海市科学技术进步条例》解读（下）
(发稿时间：  2010-12-02)
二〇一〇年十二月二日

　　科技与金融篇
　　科技成果的转化和产业化，需要金融的支持，不同阶段不同类型的科技企业需要不同形式的投融资支持。当前，上海国际金融中心建设加速推进，聚集了大量风险投资、银行和私募股权投资机构，金融环境不断优化。但是，良好的金融环境优势尚未转化为科技与金融结合的优势。2008年，上海大中型工业企业科技活动经费筹集总额中，来源于金融机构贷款的比重仅为1.3%。据《2009年区域创新能力报告》显示，上海金融环境指数在全国排名仅为20位。为了切实改善本市科技投融资环境，《条例（修订草案）》作了以下规定：
　　加快发展创业风险投资
　　从国际经验分析，凡是风险投资发达和成效好的国家及地区，都是在政府的引导下，来解决科技企业创业过程中“死亡之谷”高风险的“市场失灵”机制，从而解决科技型中小企业的融资问题。本市虽然聚集了大量风险投资、创业投资和私募股权投资机构，但天使基金、引导基金缺乏，大量亟需资金支持的创业企业难以得到风险投资。针对这一现状，《条例（修订草案）》第十六条专门就创业投资作出规定。一方面，设立创业投资引导基金，明确“通过参股创业投资企业、为创业投资企业提供融资担保等方式，引导社会资金流向创业投资企业，推动高新技术产业领域的创业发展”。另一方面，设立创业投资风险救助资金，提出“由创业投资机构自愿提取的风险准备金和政府匹配的资金组成，用于补偿创业投资企业对高新技术成果转化项目和高新技术企业投资失败的部分损失”。上述两项资金的目的都在于发挥财政资金的引导作用，动员企业资金和社会资本用于创业投资，支持创业投资企业投资科技创业企业和高新技术企业，投资高新技术成果转化项目。
　　建立健全科技金融体系
　　科技创新需要金融创新的支持与推动。近年来，本市有关部门和区县认真研究科技创新和金融创新的规律，积极推进科技与金融结合，探索开展了中小企业信用互助、统贷统还、知识产权质押、担保机构、科技保险试点等创新金融产品（或服务），在张江、杨浦等区域开展投贷联盟合作试点。与此同时，一些兄弟省市也积极探索推进科技与金融结合，走在了上海的前头。为此，《条例（修订草案）》着眼于加快推进科技金融体系的建设与发展，在第十七条明确“本市建立促进科技与金融结合的扶持机制”，并提出“鼓励和支持金融机构开发适合科技型企业需求的金融产品和金融服务”。虽然这是原则性的表述，但为加快构建“5+2”科技金融体系框架（“5”即创业风险投资、商业银行信贷、担保、科技企业上市、科技保险等五类科技金融服务，“2”即科技金融信息服务平台和科技企业信用体系两大基础平台），明确了工作方向，为开展相关机制探索、完善有关政策，留下了制度依据和空间。其中，知识产权质押经过数年的实践，市政府已经制定出台了具体实施政策，《条例（修订草案）》根据条件成熟度，明确规定“市金融服务、知识产权等有关部门应当与金融机构、相关中介服务机构合作建立知识产权质押融资服务平台，为企业知识产权质押融资提供知识产权展示、登记、评估、咨询和融资推荐等服务”。
　　公共服务篇
　　近年来，本市立足于政府职能转变，着眼于构建科技公共服务体系，以建设完善研发公共服务平台为抓手，通过政府引导，激活存量，调控增量，实现科技资源“共建共享、协作服务”。在此过程中坚持体制、机制、法制一体化推进，取得了积极成效。基于成功实践，《条例（修订草案）》拟进一步将现有的好制度、好做法上升为法律。
　　科技资源开放共享
　　为了全面提升科技资源共享的制度化水平，2007年8月市人大常委会审议通过了《上海市促进大型科学仪器设施共享规定》，这是我国首部促进大型科学仪器设施共享的地方性法规。法规很好地促进了科技资源的开放共享，截至2009年底，平台汇集的科学仪器总量达5千多台(套)、仪器原值超过50亿元，分别比2007年底法规出台前增长了230%和130%以上；平均每台仪器使用机时提高40%以上；同时新购评议，总计核减预算3581.1万元，核减比例52%，有效避免了重复购置。在取得良好立法效果的实践基础上，《条例（修订草案）》第二十七条明确规定，“市科技部门牵头定期开展科技基础条件资源调查，建立科学技术资源信息系统，向社会公布科学技术资源的分布、使用情况，并制定科学技术资源共享的奖励政策”。
　　完善研发公共服务平台
　　自2004年7月建成开通以来，本市研发公共服务平台已经基本形成面向创新活动需求的功能架构，构建了科学数据共享、科技文献服务、仪器设施共用、行业检测服务、技术转移服务等十大子系统组成，覆盖科技创新创业各环节的公共服务体系，集聚了77个专业技术创新服务平台和33家国家检测中心。2009年平台累计对外服务941.5万次，同比增长208%，其中企业的用户占80%以上，服务对象已覆盖了全国各省区市（包括港澳台地区），有效地降低创新创业成本。为了进一步推进研发公共服务平台的功能建设与完善，《条例（修订草案）》明确将建立和完善研发公共服务平台作为市政府职责，并对于提供公共服务的对象和方式也作了细化和规定（见第二十八条）。
　　科普篇
　　科学技术普及对于提高人民群众的科学素质，营造尊重知识、崇尚创新的社会氛围，具有十分重要的作用。2002年，全国人大专门制定了《科普法》，为加强科普工作提供了法律保障。在1996年本市《条例》制定过程中，也已经将科学技术普及作为科技进步工作的重要组成部分，设专章作了规定。《条例（修订草案）》在保留“科学技术普及”一章的基础上，结合构建“政府主导，多部门共同推动，全社会积极参与”的科普工作新格局的实际需要，进一步明确了市科学技术行政部门在科普方面的两项工作职责。一是对新闻媒体从业人员、科学技术普及工作的管理人员、科学技术普及场馆的设计和讲解人员进行培训（见第三十一条）。二是建立科学技术普及评估指标体系，构建科学技术普及监测工作网络，定期对市民的科学素质进行测评，对科学技术普及场馆运行情况、科学技术普及项目和重大科学技术普及活动的开展情况进行考核、评估（见第三十三条）。

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