“世纪诉讼”与政府的生态责任_朱明哲.pdf

“世纪诉讼”与政府的生态责任*朱明哲*摘 要 2021 年，巴黎行政法院对非政府组织起诉法国政府的“世纪诉讼”做出判决，认为政府在应对气候变化方面的作为不足，违反了其法定义务，应该承担法国民法典所规定的生态损害责任，并要求政府在 2022 年底之前采取措施以修复、预防、终结气候变化带来的损害。本案的焦点在于确定政府的生态责任。法院基于关于气候变化的科学研究证明了与气候变化相关的生态损害的存在，通过综合使用国际条约、欧盟法、国内减排政策确定了政府所负担的应对气候变化责任，通过检讨各种气候目标的完成情况证明政府存在过失，并最后判决政府应当采取更加积极的政策修复既有损害、预防未来的损害。通过分析总结该判决在法律论证的形成、对“气候变化”的性质认定和民法生态规范在公法上的使用等几方面的贡献，有助于我们思考未来气候变化诉讼如何更有效地让政府实现气候变化承诺。关键词 世纪诉讼 气候变化 生态损害责任 行政法院荷兰的“Urgenda 案”胜诉后，欧洲许多国家的法官也收到诉愿，要求他们*本文是作者所承担的中国政法大学科研创新项目“民法典生态规范司法适用研究”（21ZFG82004）的阶段性研究成果。*朱明哲，中国政法大学比较法学研究院副教授，博士生导师，钱端升青年学者。关于 Urgenda 案的中文介绍，参见张忠利：应对气候变化诉讼中国家注意义务的司法认定以“Urgenda Foundation 诉荷兰”案为例，法律适用2019 年第 18 期。“世纪诉讼”与政府的生态责任 385判决国家未能完成其所承诺的减排目标，并在解释民法中的具体规则时援引人权法的原则性规定和缺乏强制力的国际条约义务。法国法官也不例外。近年，至少有两个重要的气候变化诉讼案件呈现于法国行政法官面前。2018 年底，敦刻尔克的卫星城大桑特（Grande Synthe）市在最高行政法院起诉法国政府，主张法国政府因为减排不力而违法，引用的法律依据包括欧洲人权公约 巴黎公约法国环境法典 法国环境宪章等在内的法律规范。2019 年 3 月，在另一起由法国乐施会、为众人而诉（Notre Affaire tous）、自然与人类基金会和法国绿色和平组织向巴黎行政法院提起的诉讼中，原告要求法院判决政府未能应对气候变化、下令赔偿精神损失和生态损失，并下令要求国家履行其义务。后一个案件的原告高调称其为“世纪诉讼”（lAffaire du sicle），并在社交媒体上广为 宣传。2021 年，巴黎行政法院和最高行政法院分别就这两个案件的程序和实体方面做出裁判。两个行政法院都认为政府在应对气候变化方面的作为不足，违反了其法定义务，并判决政府在一个具体的期限内采取相应措施以实现其减排目标。其中，最高行政法院在 2021 年 7 月 1 日判决政府拒绝采取进一步措施的证明不充分，必须在 2022 年 3 月以前采取一切必要手段减少温室气体排放，从而实现其气候目标，包括在 2030 年以前实现比 1990 年排放标准降低 30%的具体目标。巴黎行政法院则援引大桑特案的判决，认为政府的气候政策效果不明显，判决政府必须在 2022年 12 月 31 日前采取措施以修复、预防、终结气候变化带来的损害。在我国，无论是从不同国家机关权力的分配结构而言，还是从法文化的角度而言，似乎都很难想象法院竟然会判决政府未能实现应对气候变化这一如此重要的国际承诺。然而，这种差异并不意味着法国法院的裁判对我国法治全无意义。实际上，我们完全可以从被告建构其诉求的视角和法官使用不同法律渊源进行论证的方式中得到启发。甚至可以说，对明显不具备直接移植可能的司法实践进行观察，是突破“国外制度及其中国借鉴”的比较法惯习的必要一步。本文将以“世纪诉讼”的两个判决为材料，针对确定政府环境责任的问题，展现法官在行政诉讼中使用民法规范和参照国际法规范解释国内法的方法。Conseil dtat,6me-5me chambres runies,1er juillet 2021,n 427301,Publi au recueil Lebon.Tribunal administratif de Paris,3 fvrier 2021,req.n 1904967,1904968,1904972,1904976/4-1.Conseil dtat,6me-5me chambres runies,1er juillet 2021,n 427301,Publi au recueil Lebon.Tribunal administratif de Paris,14 octobre 2021,req.n 1904967,1904968,1904972,1904976/4-1.386 案评气候变化诉讼的新进展一、判决简介2021 年 2 月 3 日，巴黎行政法院做出判决，承认存在与气候变化有关的生态破坏，并裁定法国政府应该对此承担责任，因为它未能完全实现其设定的温室气体减排目标。法院裁定，当事人可以根据法国民法典中关于生态损害赔偿的规定起诉国家，行政法院也可以受理此类诉讼。法院认为，生态损害的存在尤其明显地表现为造成了大气层及其生态功能改变，进而致使全球平均气温持续上升，法国政府对此并无异议。法国没有遵守其减少温室气体排放的承诺，虽非全球气候变暖的唯一原因，但是与相关生态破坏之间存在因果关系，所以应当承担部分责任。至于生态损害的赔偿，法院则认为应当以修复为主，只有在修复措施不可能或不充分时才可以判决金钱赔偿，所以拒绝了原告的经济赔偿要求。不过，法官认为申请人有权要求法国政府采取生态修复措施，并下令在 2 个月的期限内补充调查，确定政府为了修复已经造成的、防止进一步生态损害所必须采取的措施。最后，法院判决政府因为不履行其减排承诺而损害了集体利益，应该向四个协会各支付 1欧元作为精神损害赔偿。2021 年 10 月 14 日，巴黎行政法院就原被告双方提交的报告再次针对政府需要采取的修复和预防措施作出判决。法官首先拒绝原告提出的全面评估所有气候变化政策有效性的要求，因为这一问题已经在大桑特案中处理过了。法官随后指出，20152018 年的排放严重超过了第一次碳排放预算，政府在修订第二和第三次碳预算时没有考虑到超支问题。不过，评估损害的时间点应该放在判决之日，虽然 2020 年温室气体排放大为减少主要是因为新冠肺炎的流行，而非国家任何具体的行动，但只要能使此前的生态破坏得以补偿、进一步恶化得以防止，就应该在判决中考虑。所以，法官把损害定为 15Mt 的二氧化碳当量。法官还注意到减少的排量并不充分，而且与超标排放有关的损害仍持续存在，因此有必要命令其采取补救和预防措施。最后，法院明确指出过量排放是持续和可积累的，所以命令总统和主管部长采取有效的部门措施以修复、预防、终结损害。法官承认政府在采取哪些具体措施方面有完全自主的决定权，法院无法替他们进行决策，但是要求足够减少15Mt 二氧化碳当量的修复措施必须在 2022 年 12 月 31 日前生效。Tribunal administratif de Paris,3 fvrier 2021,req.n 1904967,1904968,1904972,1904976/4-1.Tribunal administratif de Paris,14 octobre 2021,req.n 1904967,1904968,1904972,1904976/4-1.“世纪诉讼”与政府的生态责任 387可见，法国的司法系统和欧洲其他国家一样，都积极推动国家采取更积极的气候变化应对措施。最高行政法院和巴黎行政法院都认为法国政府已经采取的措施并不充分，生态转型部作为代表法国应诉的部门所提出的辩护理由也不能令人信服。而且，两个法院都为政府制定政策设定了较短的时间限制。但不同于 Urgenda 案，法国法院并没有通过转向欧洲人权公约或者其他基本权观念寻找法律基础。相反，其论证集中于法国政府所负的责任。二、国家生态损害责任的确立在“世纪诉讼”中，原告认为法国政府应当负担法国民法典中规定的生态损害责任。这也是初审判决最重要的贡献。提纲挈领的第 1246 条规定：“对生态损害负有责任者应补偿该项损失。”正是因为 2016 年进入法国民法典的生态损害责任制度突破了传统欧洲大陆民法中对于责任必须能够归结到具体的被侵权人的规定，该制度让影响到全世界所有人（而非具体人）的气候变化可能成为主张生态损害赔偿责任的对象。第 1247 条把可以救济的损害限定为对生态系统或人们从环境中获取的集体利益造成的不可忽视的侵害。第 1248 条对诉讼原告资格做出规定：“所有具有诉讼利益与资格的人均可提起环境损害赔偿之诉，例如于提起诉讼之日已经核准或创立至少五年的旨在保护自然环境的组织。”在确定原告诉讼资格方面，法院并未遇到太多困难：只需要指出各个公益组织成立的时间，并援引其章程中关于设立目的的说明即可。更大的挑战在于论证气候变化所造成的损失属于法国民法典中的“生态损害”。为此，法院直接援引了政府间气候变化专门委员会（IPCC）报告的内容，指出地球平均温度相比于前工业化时代已经上升了 1C，而且人类活动造成的温室气体排放是升温的主要原因。法院还特别指出法国本身积极参与 IPCC 的组织和活动，贡献了其全部经费的 15%。接着，法官历数冰川和永久冻土融化、海洋变暖、海平面上升、极端天气增加、海洋酸化、生态系统破坏等生态后果以及包括粮食与 条文的翻译参见李琳：法国生态损害之民法构造及其启示，法治研究2020 年第 2 期。本文有所改动。参见李琳：法国生态损害之民法构造及其启示，法治研究2020 年第 2 期。Tribunal administratif de Paris,3 fvrier 2021,req.n1904967,1904968,1904972,1904976/4-1,para.1115.Tribunal administratif de Paris,3 fvrier 2021,req.n1904967,1904968,1904972,1904976/4-1,para.16.388 案评气候变化诉讼的新进展水安全、健康与经济增长等社会后果在内的影响。法官进一步重述 IPCC 报告对 1.5升温和 2升温的对比，并援引生态转型部设立之观察站所发布的报告指出，气候变化影响了法国的海岸线、增加了洪水的危险、让 62%的法国人暴露在极端气候的风险中。基于以上科学事实，法官认为温室气体排放所造成的生态损害存在。接下来的问题是确定国家的过失及其与损害之间的因果关系。原告的主张是国家有应对气候变化的整体义务，行政当局没有采取足够措施完成其减排目标，而且根据现有的减排目标也不足以满足把温升控制在 1.5的要求，从而违反了这一义务。法官从国际法、欧盟法和国内法三个角度入手，验证应对气候变化整体义务是否存在。在国际法上，法官依次援引了联合国气候变化框架公约（1992）第 2 条、第 3 条第 1 段和巴黎协定（2015）的第 2 条、第 4 条。这些条文表达了国际气候法的缔约目标和“共同但有区别的责任”原则。于欧盟法上，法官指出1993年欧洲理事会已经代表后来成为欧盟的欧共体批准加入了联合国气候变化框架公约，并为了执行上述国际法规定通过了第一个2020 年气候和能源一揽子计划，其中特别规定了成员国必须为了降低温室气体排放而做出努力，因此减排成了一项欧盟法上的义务。欧盟加入巴黎协定后，向联合国气候变化框架公约缔约方会议通报了欧盟及其成员国的国家自主贡献，承诺在 2030 年减少排放至 1990 年水平的 40%。随后，2018 年通过了第二个气候和能源一揽子计划，其中包括了对各成员国有约束力的年度减排量。最后，法官援引环境宪章第 3 条、能源法典第 L1004 条和环境法典第L2221 条，指出法国承诺通过制定低碳发展战略，具体而言是在 2030 年实现减排 40%和 2050 年碳中和的政策，从而防止环境损害。所以，法国政府本身意识到了应对气候变化的重要性并且自愿设定了一系列的减排目标，可以证明其应对气候变化总体义务的存在。于是，法官要判断法国现行气候政策是否构成对义务的违反。这个问题包括三个方面：提高能源利用效率、提高可再生能源在最终能耗中的占比、减少温室气体排放。法官援引研究报告指出，法国的能源利用效率和可再生能源占比增速较慢，Tribunal administratif de Paris,3 fvrier 2021,req.n1904967,1904968,1904972,1904976/4-1,para.16.Tribunal administratif de Paris,3 fvrier 2021,req.n1904967,1904968,1904972,1904976/4-1,para.17.Tribunal administratif de Paris,3 fvrier 2021,req.n1904967,1904968,1904972,1904976/4-1,para.18.Tribunal administratif de Paris,3 fvrier 2021,req.n1904967,1904968,1904972,1904976/4-1,para.18.Tribunal administratif de Paris,3 fvrier 2021,req.n1904967,1904968,1904972,1904976/4-1,para.19.“世纪诉讼”与政府的生态责任 389但是能源政策本身只是一项可能对于能源效率提高有效的产业政策，不能将其失败视为整个气候政策的失败。问题的关键在于确定政府是否有效降低了碳排放。法官指出，环境法典中规定了每年产生于法国领土之上的碳排预算，这一年度预算每五年递减。而 20152018 年之间实际产生的碳排放超过了预算的 3.5%。此后每年碳排放下降的速度都没有达到政府法令所规定的速度。所以，国家虽然为了完成 2030 和 2050 年的两个碳排放目标设定了轨迹，但是如果不能沿着既定的方针和规划稳步推进，必将造成更多的温室气体排放从而加剧生态破坏。换言之，仅仅设定了目标本身还不够，还需完成每年的执行方案。不过，法院虽然认为确实存在因为政府气候政策不足导致的生态损害，却拒绝原告对此种生态损害进行金钱赔偿的要求。法国民法典第 1249 条规定：“对环境损失的补偿优先采取实际修复的方式。如果实际修复不可能或不充分，法官可以责令责任人向原告支付损害赔偿金用于环境修复，当原告无法采取适当措施时此项赔偿金向国家支付。损失的评估应考量已经采取的补救办法，尤其是基于环境法典第 1 卷第 6 编而采取的方式。”因此，法院拒绝了原告提出国家应该对生态损害支付 1 欧元象征性赔偿的要求。但与此同时，法院认为原告可以就国家因气候政策不足所造成的生态损害提出精神损害赔偿，所以判决国家向每一个非政府组织支付 1 欧元的象征性精神损害赔偿。三、让国家实现承诺生态治理的痼疾不在于制定法律文本，更不在于编纂环境法典，而在于如何把规则变成治理的实效。各国制定了数百个关于环境的国际条约和几万部关于环境的法律，但我们所面临的生态环境还在以前所未有的速度恶化。森林在我们的眼皮底下倒下，因为跨国石油公司要开采油砂和其他石油资源；成吨的化肥和农药倾倒在大片的农场，因为大豆和谷物为工业提供了重要的原材料。在气候变化领域尤其 Tribunal administratif de Paris,3 fvrier 2021,req.n1904967,1904968,1904972,1904976/4-1,para.23.Tribunal administratif de Paris,3 fvrier 2021,req.n1904967,1904968,1904972,1904976/4-1,para.29.Tribunal administratif de Paris,3 fvrier 2021,req.n1904967,1904968,1904972,1904976/4-1,para.30.Tribunal administratif de Paris,3 fvrier 2021,req.n1904967,1904968,1904972,1904976/4-1,para.31.Tribunal administratif de Paris,3 fvrier 2021,req.n1904967,1904968,1904972,1904976/4-1,para.4245.Corinne Lepage,Les vritables lacunes du droit de lenvironnement,Pouvoirs,dcembre 2008,no 127,pp.123133.390 案评气候变化诉讼的新进展如此。各国领导人、商业巨子、公民机构代表乘坐着专机在巴黎、伦敦、柏林、日内瓦、纽约或达沃斯论坛上相会，表达对气候变化问题的深切担忧，并一致同意必须立刻采取雄心勃勃的行动应对挑战。不仅如此，各国纷纷承诺在 21 世纪上半叶实现碳排放达峰、在 21 世纪中叶实现碳中和，还为此制定了一系列立法、法令、规划、路线图。然而在实践中，让一百年后的人类不至于面对一个荒芜地球的努力一次次在其他更为紧迫的现实目标前让步。全球温室气体排放的总量仍在一年一年不断增加。在这个意义上，巴黎行政法院的判决对思考各国气候变化诉讼有着重要的启发意义。法官在解释法国民法典生态损害赔偿相关规则时援引国际法、欧盟法、国内立法、一系列具体的政策目标、科学报告等材料，得出了国家应对气候变化不力的结论，并要求其在固定时间内采取更有效的手段。诚然，这些手段是什么、能否真的有效减少温室气体排放，尚不得而知。但是，本案至少在法律论证、对气候变化的法律定义、民法与公法的关系三个方面能够为我们提供新的思考。与Urgenda 案类似的是，本案裁判的一个要点在于确定国家在民法上的义务。巴黎行政法院的论证首先围绕着法国民法典第 1246 和第 1247 条展开，重点在于确定损害的存在、法国政府的总体义务及过失。损害的存在作为一个事实问题，仅通过援引实证材料即可确证，而法官在此几乎完全依赖于以 IPCC 报告为代表的科学证据。至于法国政府所负之应对气候变化义务，法官则首先追溯到联合国气候变化框架公约和巴黎协定中所表达的目标以及法国承诺的自主减排目标。值得注意的是，虽然法国宪法第 55 条规定“依法通过或加入的国际条约或协定，一经公布即具有高于法律的效力”，但或许正如生态转型部部长在答辩状中所言，此类条约不具备对公民个人的直接效果。实际上，法官也并未直接使用国际条约作为裁判基础，而是在条约义务的背景下进一步解释拘束力更加确定无疑的欧盟法和国内法规则。至于判断政府是否有过失，使用的只是政府自己设定的“碳预算”。尽管该预算所体现的减排目标现在写在环境法典之中，却只不过是政府用于执行法律的一项法令。换言之，其要求非常具体而规范位阶较低。就这样，法国行政法官以扩大了“损害”概念的生态损害制度为法律基础，沿着传统民法学证明侵权责任的思路，成功把具体明确的减排路线图填充入国家高调承诺，但内容空洞、规范性也尚待商榷的国际义务之中。相比之下，在 Urgenda 案中，法官通过把享有健康和可持续的环境解释为欧洲人权公约第 2 条（生命权）和第 8 条（私生活安宁权）的内在要求，从而判定荷兰民法典中规定的“世纪诉讼”与政府的生态责任 391“注意义务”除了消极义务以外还包括主动防止损害发生的积极义务。虽然本案原告也像 Urgenda 基金会一样希望从人权法入手，但是法官最终没有试图把气候变化问题和国际人权法或可能受到威胁的基本权利联系起来。同样，法官也没有费心探讨代际正义等伦理问题。可见，“权利转向”并不是气候变化诉讼的唯一出路。本案法官把气候变化定义为一种已经造成了并且还将持续造成一系列生态破坏的现象。这并不是法官首次在气候变化诉讼中处理定义问题。在著名的“马萨诸塞州诉环保署案”中，当时美国联邦最高法院面对的难题是能否把温室气体定义为“污染物”。受“马萨诸塞州诉环保署案”启发，我国也有学者认为可以通过把温室气体解释为污染物进行治理。的确，我国目前一些针对空气污染物提出的诉讼确实试图通过空气污染物治理和温室气体排放治理之间的协同效益实现减排目标。但是，大气污染防治法第 2 条第 2 款规定：“防治大气污染，应当加强对燃煤、工业、机动车船、扬尘、农业等大气污染的综合防治，推行区域大气污染联合防治，对颗粒物、二氧化硫、氮氧化物、挥发性有机物、氨等大气污染物和温室气体实施协同控制。”仅从文义即可看出，我国的立法者有意区分了大气污染物和温室气体，这就导致把温室气体解释为“污染物”面对巨大的制度障碍。实际上，随着科学研究不断深入，不同国家、地区、人群、行业、企业的排放责任变得越来越清晰。“气候变化”正逐渐从一个抽象的一般概念具体化为一系列现象，从而让人们越发能够清楚界定损害发生的具体地点、影响的具体人群，以及背后的因果关系。就在 2021 年，IPCC 的第六次评估报告中加入了关于气候变化在各地区影响的内容。与此同时，不论在美国还是欧盟其他国家，越来越多的气候变化诉讼围绕着滨海城市的土地侵蚀、安第斯山脉上冰川融化、妇女更容易受不利气候事件影响等主张提出，这些主张更加具象，而且可以通过科学研究证实或者证伪。“世纪诉讼”中的行政法院所援引的科学报告不也把受气候变化影响的法国人口精确到了 62%吗？在此背景下，或许针对气候变化导致的具体损害的赔偿将是各国气候变化诉讼新的突破口。自从欧洲人权公约生效后，法律实践中对民法许多规则的解释都必须经受人权保护的检验，说是公法对私法自治的入侵也不为过。在“世纪诉讼”中，我们则看到了一个相反的运动方向，也就是私法成为让国家对其承诺负责的工具。生态转型部部长在答辩状中主张，“生态损害”不应适用于行政诉讼，从一个侧面体现出了法国政府对这一趋势的认知。然而，“世纪诉讼”的法官和 Urgenda 案中的法 ECLI:NL:HR:2019:2007.para 8.3.3.392 案评气候变化诉讼的新进展官一样，都认为国家需要承担民法上的义务。于是，我们看到在当代民法的生态转型过程中出现了两种并行不悖的趋势。一方面，越来越多的民法规范突破了传统民法对行为中立性的假设，要求行为人不仅要考虑其他社会行动者的利益，还必须考虑生态保护利益。另一方面，国家虽然通过执行民法中限制个人行为自由的条款保护生态，但自身也要受其限制。理解此点观念变迁对于更好地解释和适用我国民法典中的生态规范，特别是其中的生态损害条款而言或许尤其重要。参见朱明哲：生态原则与民法的当代转型，学术月刊2020 年第 6 期。412 RatioJurisCentury Litigation and the Governments Ecological ResponsibilityZhu MingzheAbstract:In 2021,the Paris Administrative Court sentenced the NGO to sue the French government for the Century Lawsuit,andarguing that the governments actions in dealing with climate change were insufficient and violated its legal obligations.It should bear the responsibility ofecological damage stipulated in the French Civil Code,and required the government to take measures to repair,prevent and end the damage caused by climate change before the end of 2022.The focus of the case is on determining the ecological responsibility of the Government.Based on the scientific research on climate change,the court has proved the existence of ecological damage related to climate change.By reviewing the completion of various climate objectives,the court has proved that the government with faults.Finally,the court has decided that the government should take more active policies to repair existing damage and prevent future damage.By analyzing and summarizing the contribution of the judgment in the formation of legal argumentation,the identiflcation of the nature of climate change and the application of ecological norms of civil law in public law,we can think about how the future climate change litigation can enable the government to achieve climate change commitmentseffectively.Keywords:Century Litigation;Climate Change;Ecological Damage Liability;Administrative CourtMaking Multinational Corporations Responsible for Climate ChangeComment on Friends of the Earth and Others v.Royal Dutch ShellDu ZhonghuaAbstract:In the past climate change litigations,the state and government agencies often appear as defendants,and a small number of cases directly took the responsibility of transnational corporations for climate change.The case of Friends of the Earth et al.v.Royal Dutch Shell is a landmark to flll in the gap in this fleld.The Court supported the substantive request of the plaintiff s,not only requiring the Royal Dutch Shell to reduce its carbon emissions by 45 per cent by 2030 against its 2019 level,in accordance with international rules and standards,but also emphasizing that the range of the reduction was cross-value chains,including direct emissions from its own production processes