集体土地小产权房若干法律问题探析.doc

本科生毕业论文（设计）

题 目:
集体土地小产权房若干法律问题探析

姓 名:
杜礼兵

学 院:
人文社会科学学院

专 业:
法学

班 级:
法学52班

学 号:
2265213

指导教师:
付坚强 职称: 副教授

2009年5月15日
南京农业大学教务处制

目 录

摘要…………………………………………………………………………………1
关键词…………………………………………………………………………………1
Abstract………………………………………………………………………………1
Key words……………………………………………………………………………1
引言………………………………………………………………………………1
一、小产权房的概念及原因…………………………………………………………1
（一）小产权房的概念………………………………………………………………1
（二）小产权房产生的原因…………………………………………………………2
1．开发商、农民等各方主体追求经济利益………………………………………2
2．政府管理的低下和我国法律制度的缺陷………………………………………………2
3.政策、市场因素的影响…………………………………………………………2
4.其他原因…………………………………………………………………………2
二、目前学界对小产权房的合法性的观点及其评析………………………………2
（一）反对小产权房合法化的观点及其评析……………………………………………… 2
（二）支持小产权房合法化的观点及其评析………………………………………3
三、小产权房的出路探究…………………………………………………………………… 3
(一）完善相关法律和政策………………………………………………………… 3
(二）建立有序的房地产市场、平衡商品房供求关系………………………………4
致谢……………………………………………………………………………………4
参考文献………………………………………………………………………………5

集体土地“小产权房”若干法律问题探析
法学专业学生 杜礼兵
指导教师 付坚强
摘要：“小产权房”是指由乡镇政府和开发商合作在集体土地上建设并出售给城市居民的商品房，但这种房屋的产权只是得到了乡镇政府的批准，并没有经过国家的审批手续。因此其产权的效力有限，即为“小产权”。其产生的主要原因在于经济利益的诱惑，法律制度的缺陷和政府管理不当等。关于“小产权房”合法性问题，学界众说纷纭。笔者认为，从长远角度来看，立法应将其合法化，应该从法律制度的修改和完善、建立稳定的房地产市场、平衡供求关系等方面寻求“小产权房”的出路。
关键词：集体土地；小产权房；合法化

The Small number of collective land property rights of legal issues Housing

Student majoring in Law Du Libing
Tutor FU Jianqiang
Abstract:This article holds that the "small property room" means: by the township government and developers to cooperate in the collective land and the construction of commercial housing sold to urban residents and the property rights of this form of housing has been just approved by the township government, and without the approval of the State procedures. Therefore, the production rights, which is "small property." Generated mainly due to the temptation of economic interests, the legal system and government mismanagement of defects caused by divergent views on its legitimacy, and the author from the long-term point of view it should be legalized. And that the legal system should be revised and improved, policy-oriented, the real estate market to establish a stable, balanced relationship between supply and demand to find a solution and so on the way out for small property room.
Key words:Collective land;the small property right house;legatization;

“小产权房”是近年来学界和社会公众所关注的焦点问题，但什么是“小产权房”、理论上小产权房能否合法化、怎样解决已建成的小产权房，都是非常棘手的难题。本文从“小产权房”的概念、产生的原因、合法性问题及如何解决等等方面提出自己的看法，以求教于学界同仁。
一、小产权房的概念及产生原因
（一）小产权房的概念
关于小产权房的概念，至今学界没有形成统一的观点。一些学者认为，小产权房实际上不是一个法律概念，而是一个媒体炒作的概念。另一种观点认为，小产权就是没有产权，“小产权房”只是一种自生自灭的社会现象。还有学者认为，由村委会集中建设的农民住宅，给村民颁发本村承认的产权证明，因为这样的产权没有得到国家的审批，所以其产权的效力有限，因此也叫做“小产权房”。[1]30
笔者认为，“小产权房” 又可称为 “乡产权房”，是指建设在农村集体土地上的商品性住宅，它一般由乡镇、村委会与开发商合作建设，或由乡镇、村委会自行开发建设，亦有小部分由村委会审批、村民自行建设，以较低的价格向村民以外的城市居民进行销售。这些房屋的土地使用权没有经过国家的规划、审批手续，也没有缴纳土地出让金等费用，故不能获得国家房管部门颁发的房屋所有权证，其产权证只是由乡镇政府或村委会所颁发，故此称为 “乡产权”。相对于直接受法律保护的商品房所有权，这样的产权性质以及所受到的产权保护比较“小”，所以称为“小产权房”。[2]212
（二）小产权房产生的原因
1．开发商、农民等各方主体追求经济利益使然
房地产开发商在经济利益的驱动下冒险开发集体土地，不惜违法利用集体土地进行房地产开发。合法的房地产开发须使用国有建设用地，开发商取得国有建设用地使用权，需要付出大量的成本，包括各种税收和风险。然而开发集体土地即以远低于城市价格的土地成本，房屋建设因缺少监管成本也很低，高利润的吸引使得开发商觉得值得冒险。
农民等集体经济组织在经济利益的诱惑下出售土地，农民集体经济组织在经济利益的诱惑下，纷纷将集体土地出让、转让或出租用于房地产开发即建设“小产权房”，比发展农业和乡镇企业获益要更快更多。[2]213村镇开发主体高收益是问题的起点，村镇开发主体能够在此过程中获得较高的收益，从而产生违规开发建设小产权房的冲动，作为农村集体产权的代言人，乡镇政府有较强的行事能力。农地逆行定价、收益落差过大和违规成本过低是问题的根源。[3]21
2．政府管理水平的低下以及相关法律制度的缺陷
我国法律规定城市土地归国家所有，农村和城市郊区土地属于农民集体所有。按照现行有关法律法规，虽然宅基地属于集体所有，村民对宅基地只有使用权，但村民对宅基地上的房屋却有所有权。[4] 城乡二元土地所有制及相应的土地管理制度是“小产权房”产生的重要原因。法律虽规定“农村宅基地属集体所有，村民对宅基地只有使用权，农民将房屋卖给城市居民的买卖行为不受法律保护”，但它对农民在旧宅基地上盖楼房，把剩余的房屋卖给城市人的行为没有明确规定，中间有许多法律空白或缺陷，现行法律“不禁止即可行”的法理，“小产权房”确实有法律的漏洞可寻。[5]47
地方政府的管理不到位促使其快速发展。作为一种市场行为，小产权房在房地产市场中能够存在这么长时间，能够从局部地区、个别城市扩展到全国，这恐怕应该是政府相关管理部门的失职，是管理上的严重缺位和行政不作为，乡镇政府实际上是这种行为的制造者和实际推动者。[6]
3．其他原因
小产权房市场份额的扩大，从某种意义上说，也体现了市场对资源配置的自我调适功能，即当城市公共住宅无法满足民众需—要时，市场注意力自然会流向既无费也无税的集体土地；乡镇基层单位为了创收以补贴财政，也需要城市购买力来填补农村的“消费空当”，农民也需要增加收益。城、乡都是基于各自公共产品提供不足而向外求解，这当然就造成了小产权房的市场空间。
二、目前学界对“小产权房”合法性问题的观点及其评析
近年来，学界对小产权房的合法性问题，众说纷纭。但总结起来，无非就是反对和支持两种观点。以下笔者将对学界的观点进行简单的梳理、评述，在此基础上提出自己的看法。
（一）反对小产权房合法化的观点及其评述
目前的法律法规不允许在集体土地上进行房地产开发，不允许集体土地上建设的房屋向本集体经济组织以外成员销售。据了解，各地热销中的“小产权房”，仅有乡（镇）政府或村委会的盖章以证明其权属，并没有国家房管部门的盖章，没有国家所发的产权证。同时，“小产权房”也不具有房屋的所有、转让、处分、收益等权利，且不能办理房屋的产权过户手续。如果遇到国家征地或拆迁以及出现房产纠纷，购房者将缺少法律支持，不具有合法性。[7]
虽然《物权法》颁布，将极大地保障人们对于私有财产，特别是不动产的权利，但是不会保护不合法的财产。同时，由于小产权归农村集体所有，产权关系很难改变，如果在法律层面给予承认，将动摇我国现有的土地政策。因此，小产权房将是今后房地产市场整顿的对象。如果有一天农村土地可以进入城市流通，户籍界限也被打破，就无所谓小产权房、大产权房，但在目前，购买小产权房是违法的，如果购买就要承担相应的风险。[1]31另外一方面因为一旦让步就会让人觉得法律没有尊严，会让非法经营者产生侥幸心理：即使违法，将来也会合法化。
（二）支持小产权房合法化的观点及其评述
小产权处在法律的模糊地带，没有违背《宪法》，即使有什幺问题，也可以突破。对于小产权房不可一概否定，应当引导其健康发展，适时予以合法化。即通过政府合理规划、有效管理，避免占用大量的集体土地而走向合法化。
《物权法》并没有完全排斥小产权房。在这种情况下，不如把这个通道打开，把小产权房合法化，允许在农村集体所有的土地上进行房地产开发，反倒更有利于相关部门的管理。[1]32在探索解决住房供需矛盾的渠道上，具有创新意义，所以应当给小产权房一条出路,让其合法化，原因如下：平抑房价，减轻政府调控房价的压力。小产权房增加了住房供应量，有利于平抑快速增长的房价。促进新农村建设。城市居民到农村居住、投资，将加快农村落后的服务设施的升级，提高农民剩余劳动力的就业率，激活农村消费市场，为农村带来新的发展机遇，加快农村向城镇化迈进的步伐和新农村建设的步伐。
缓解政府社会保障性住房的压力。社会保障性住房供应严重不足，既是我国房价持续快速上涨的原因，也是房价上涨引发的民生问题显得比较严重的原因。小产权房的价格低于经济适用房，即使补交部分税费或土地出让金，也可归属于保障性住房之列， 在一定程度上弥补了政府职能的缺位。[8]
笔者认为，小产权房合法化是大趋所势，目前虽然中央出台政策定义小产权房是违法的，但是笔者认为这只是政府稳定社会和房地产市场的策略，从长远的角度和现实的考虑，城乡的二元土地所有制不利于社会的发展，当今土地流转的趋势已经非常的明显，并且集体土地的流转对整个社会的发展和农村经济的振兴都是非常有利的。另外从法学理论出发笔者支持上述第二种观点，首先是最重要的一点没有违背国家的根本大法，其次是物权法没有排斥，并且保护私权的力度加大。
三、小产权房的出路探究
由于小产权房问题不仅关系到农民、城市居民、开发商及地方政府的经济利益，还关系到国家的粮食安全和全社会稳定的大问题，各级政府有关主管部门和各类学者都十分关注小产权房问题并积极提出解决对策。中央党校三农问题研究中心副主任徐祥林在十七届三中全会上提出了：”只要小产权房符合政府规划，农民就应该可以进行小产权房开发，不必非得由政府征收、政府转让给开放商”的观点。也有学者也认为，由于小产权房违法的根源在于不符合城乡规划和土地用地管制政策，那些在城乡规划范围之内的小产权房，可以通过补缴土地出让金等方式将土地变成国有土地。国土资源部副部长鹿心社就《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020 年）》有关问题接受专访 时，谈到小产权房问题解决对策时说：“要深入研究，分类分析，采取有针对性的措施，来化解历史上形成的小产权房问题。” [9]109
笔者认为，小产权房问题的解决，应该从以下两个方面进行：
(一）完善相关法律和政策
加快集体土地流转的立法工作。在相关法律法规缺失的背景下，解决“小产权房”的问题，必须通过完善相关法律的途径。[4]214把小产权房问题纳入统一的法律框架体系。对于小产权房，最基础的问题就是明确乡镇、开发商和业主之间的法律关系，明确权利义务，这种关系不能纳入房地产法律框架来解决，但是可以放在土地法、合同法以及行政法的统一法律框架体系当中来解决。[10]14全国人大及其常委会在广泛调研的基础上，应该考虑修改土地管理法、农村土地承包法、城市房地产管理法，将这些涉及到土地所有权制度的法律规范进行整合，并且在城乡规划法的引导下，统一由政府行使土地所有权。[11]31 革和完善我国土地管理制度，从土地所有制入手——应当“着眼于新农村建设和城乡统筹发展，全面审视现行土地制度，通过改革尤其是从法律上完善土地制度，从根本上解决城乡二元化体制给现时发展所带来的弊端和存在的问题。[12]5
党十七届三中全会上通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，提出了建立健全土地承包经营权流转市场和逐步建立城乡统一的建设用地市场。报告明确地表示，在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。这一决定的提出，为完善解决小产权房问题，提供了政策上的有力保障。根据这一决定的思路指导，只要经有关部门批准，集体所有的土地就可以参与房地产开发。小产权房定性问题的关键在于：小产权房的开发建设是否得到了有关部门的批准。所以，针对小产权房问题，在法律政策方面，当前至为重要的是要及时出台相关具体实施细 则，例如，集体土地直接进入市场流转应该采取什么方式，集体土地的交易要通过哪些部门的批准等等。[9]110
(二) 建立有序的房地产市场，平衡商品房供求关系
构建合理有序的城市房产市场。除了上述直接作用于小产权房之上的政策外，城市合理、有序的房地产市场也是减低小产权房建设可能的重要支撑。对此，应注重从五个领域进行疏解。第一是需求导引——即促进本地住民需求合理显现，减少超越消费能力的超前需求和无效需求；第二是政府需加强廉租房等保障性住房建设，使城市中低收入者居有定所；第三是健全政府的土地供给和土地投放调控监督机制，确保城市合理的土地投放；第四提升金融货币等宏观政策的作用，通过利率、首付比例等杠杆压缩城市地产投机空间；[3]24第五切实提升农地补偿标准，用经过公允评估的市场价值（市场交易价格减除必要的土地开发成本和政府收益）核定补偿标准，将超过土地管理法规定标准之上的土地增值收益同农村集体共享。[13]
“小产权房”最大的消费群体是城市中的中低收入者，他们购买小产权房的原因是住房制度改革中住房保障制度的缺失和城市商品房价格超出中低收入者的承受能力。针对这部分群体，第一，要建立健全住房保障体系，加大力度建设廉租房、经济适用房，积极有效地解决城市中低度收入居民的住房问题，以保证他们基本的住房生活需求；第二，要加强对房地产市场的有效监管，控制房地产市场投资过热的状况，有效稳定城市商品房价格。这样一来，对小产权房的需求量大大降低，易于政府相关部门将小产权房建设控制在合理合法的范围内。而且农民也会自觉遵守土地利用总体规划和农地管制制度，减少违法建房的行为。[9]110

致谢

在本文的写作过程中，得到了付坚强老师的悉心指导，以及法学52班同学在资料收集过程中的帮助，本文的写作是建立在大学四年的法学学习基础上的，离不开法学系各位恩师的悉心教授和教诲，特一并在此予以感谢。

参考文献：
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[5]武建东．小产权房改革的历史欠账[J].中国改革，2008(3).
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[7]顾霞，吴青骏．农村宅基地使用权流转的法律路径—由“小产权”房兴起引起的思考[J]．2007(7)．
[8]王绪英．小产权房造成法律大困惑[J]. 学习月刊，2007(9)
[9]王云利．浅析小产权房法律问题[J]. 法制与社会，2009(1)
[10]刘昱君，石云龙．科学解决小产权房问题[J]．今日国土，2007(8)．
[11]乔新生．小产权房拷问土地集体所有制度[J]．西部论丛，2007(8).
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[14] Edgar Bodenheimer. Jurisprudence: The Philosophy and Method of the Law[M].New York： Harvard University Press, 1962.

1. 基于C8051F单片机直流电动机反馈控制系统的设计与研究
2. 基于单片机的嵌入式Web服务器的研究
3. MOTOROLA单片机MC68HC（8）05PV8/A内嵌EEPROM的工艺和制程方法及对良率的影响研究
4. 基于模糊控制的电阻钎焊单片机温度控制系统的研制
5. 基于MCS-51系列单片机的通用控制模块的研究
6. 基于单片机实现的供暖系统最佳启停自校正（STR）调节器
7. 单片机控制的二级倒立摆系统的研究
8. 基于增强型51系列单片机的TCP/IP协议栈的实现
9. 基于单片机的蓄电池自动监测系统
10. 基于32位嵌入式单片机系统的图像采集与处理技术的研究
11. 基于单片机的作物营养诊断专家系统的研究
12. 基于单片机的交流伺服电机运动控制系统研究与开发
13. 基于单片机的泵管内壁硬度测试仪的研制
14. 基于单片机的自动找平控制系统研究
15. 基于C8051F040单片机的嵌入式系统开发
16. 基于单片机的液压动力系统状态监测仪开发
17. 模糊Smith智能控制方法的研究及其单片机实现
18. 一种基于单片机的轴快流CO〈,2〉激光器的手持控制面板的研制
19. 基于双单片机冲床数控系统的研究
20. 基于CYGNAL单片机的在线间歇式浊度仪的研制
21. 基于单片机的喷油泵试验台控制器的研制
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23. 基于单片机控制的高速快走丝电火花线切割机床短循环走丝方式研究
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25. 基于PIC单片机的智能手机充电器
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27. 基于单片机的远程抄表系统的设计与研究
28. 基于单片机的烟气二氧化硫浓度检测仪的研制
29. 基于微型光谱仪的单片机系统
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32. 基于单片机系统的多功能温度测量仪的研制
33. 基于PIC单片机的电能采集终端的设计和应用
34. 基于单片机的光纤光栅解调仪的研制
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36. 基于单片机的数字磁通门传感器
37. 基于单片机的旋转变压器-数字转换器的研究
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39. 单片机控制的便携式多功能乳腺治疗仪的研制
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41. 基于单片机的电机运动控制系统设计
42. Pico专用单片机核的可测性设计研究
43. 基于MCS-51单片机的热量计
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45. MCS-51单片机构建机器人的实践研究
46. 基于单片机的轮轨力检测
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53. 提升高职学生单片机应用能力的探究
54. 基于单片机控制的自动低频减载装置研究
55. 基于单片机控制的水下焊接电源的研究
56. 基于单片机的多通道数据采集系统
57. 基于uPSD3234单片机的氚表面污染测量仪的研制
58. 基于单片机的红外测油仪的研究
59. 96系列单片机仿真器研究与设计
60. 基于单片机的单晶金刚石刀具刃磨设备的数控改造
61. 基于单片机的温度智能控制系统的设计与实现
62. 基于MSP430单片机的电梯门机控制器的研制
63. 基于单片机的气体测漏仪的研究
64. 基于三菱M16C/6N系列单片机的CAN/USB协议转换器
65. 基于单片机和DSP的变压器油色谱在线监测技术研究
66. 基于单片机的膛壁温度报警系统设计
67. 基于AVR单片机的低压无功补偿控制器的设计
68. 基于单片机船舶电力推进电机监测系统
69. 基于单片机网络的振动信号的采集系统
70. 基于单片机的大容量数据存储技术的应用研究
71. 基于单片机的叠图机研究与教学方法实践
72. 基于单片机嵌入式Web服务器技术的研究及实现
73. 基于AT89S52单片机的通用数据采集系统
74. 基于单片机的多道脉冲幅度分析仪研究
75. 机器人旋转电弧传感角焊缝跟踪单片机控制系统
76. 基于单片机的控制系统在PLC虚拟教学实验中的应用研究
77. 基于单片机系统的网络通信研究与应用
78. 基于PIC16F877单片机的莫尔斯码自动译码系统设计与研究
79. 基于单片机的模糊控制器在工业电阻炉上的应用研究
80. 基于双单片机冲床数控系统的研究与开发
81. 基于Cygnal单片机的μC/OS-Ⅱ的研究
82. 基于单片机的一体化智能差示扫描量热仪系统研究
83. 基于TCP/IP协议的单片机与Internet互联的研究与实现
84. 变频调速液压电梯单片机控制器的研究
85. 基于单片机γ-免疫计数器自动换样功能的研究与实现
86. 基于单片机的倒立摆控制系统设计与实现
87. 单片机嵌入式以太网防盗报警系统
88. 基于51单片机的嵌入式Internet系统的设计与实现
89. 单片机监测系统在挤压机上的应用
90. MSP430单片机在智能水表系统上的研究与应用
91. 基于单片机的嵌入式系统中TCP/IP协议栈的实现与应用
92. 单片机在高楼恒压供水系统中的应用
93. 基于ATmega16单片机的流量控制器的开发
94. 基于MSP430单片机的远程抄表系统及智能网络水表的设计
95. 基于MSP430单片机具有数据存储与回放功能的嵌入式电子血压计的设计
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98. 基于单片机控制的电磁振动式播种控制系统的设计
99. 基于单片机技术的WDR-01型聚氨酯导热系数测试仪的研制
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108. 单片机实现的鲁棒MRACS及其在液压系统中的应用研究
109. 自适应控制的单片机实现方法及基上隅角瓦斯积聚处理中的应用研究
110. 基于单片机的锅炉智能控制器的设计与研究
111. 超精密机床床身隔振的单片机主动控制
112. PIC单片机在空调中的应用
113. 单片机控制力矩加载控制系统的研究
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