津口东路提质改造征地拆迁项目(一期)-社会稳定风险评估报告.doc

株洲县国有土地上房屋征收办公室
津口东路征地拆迁社会稳定风险评估报告

津口东路提质改造工程
征地拆迁（一期）
社会稳定风险评估报告

株洲县津口东路提质改造工程指挥部
2011年8月28日

目 录

一、项目概况
二、本项目社会稳定风险内容及其评价
（一）社会稳定风险内涵
（二）征地拆迁引发的社会稳定风险内涵及其成因
（三）本项目社会稳定风险内容及其评价
（四）本项目（一期）社会稳定风险的综合评价
三、已经和拟采取的风险防范措施
（一）注重对被征收人切身利益的保护
（二）购买社会保障金，解决被征收人长远的生活保障问
（三）科学安排和监管补偿资金使用
（四）减少施工期间的扰民
（五）保障项目全过程治安安全
四、结论

15

株洲县人民政府：
为切实做好津口东路提质改造工程国有土地上房屋征收工作，落实株办法[2010]14号文件精神，坚持以人为本、树立民生为重的执政理念，推行对重大事项出台实施的合理性、可行性、安全性等方面先期评估。株洲县国有土地上房屋征收办公室就津口东路提质改造工程国有土地上房屋征收社会稳定风险评估工作，进行了全面的、认真的分析评估 ，经综合讨论分析，编制了津口东路国有土地上房屋征收社会稳定风险评估报告，报告内容如下：

株洲县国有土地上房屋征收办公室
二Ｏ一一年八月二十八日

一、项 目 概 况
津口东路提质改造工程位于株洲县县城中心，东起津口东路与黎韶路交叉口，西至向阳广场，全长310米，项目于2009年经县发改局县发改审字[2009]9号批准立项，一期总用地面积25946平方米，拆迁房屋面积6367.47 平方米，拉通津口东路后两侧可综合开发住宅93400平方米、商业面积30800平方米。城市规划设计方案如下：

图1 津口东路规划图

津口东路提质改造方案设计图

表1 津口东路拟征收国有土地房屋情况汇总表
（单位：平方米）
序 号
被征收房屋产权人
权属性质
建 筑 面 积
1
株洲县时新汽修厂
非住宅综合楼
400.95
2
阳志坚
非住宅
162.95
3
熊勇爱（四户）
非住宅（已补交土地出让金办理部份合伙建房手续）
309.74
4
朱淑云
住宅
339.95
5
朱幸福
住宅
225.58
6
张素芳
住宅
141.40
7
朱艳辉
住宅
133.45
8
李雄伟
住宅
225.95
9
朱建均
住宅
286.98
10
朱建安
住宅及煤炭加工销售
350.50
11
朱建国
住宅
161.81
12
朱立兵
住改非（一楼）
648.90
13
刘江军
综合楼
410.36
14
王金炎
经营用房
27.10
15
谢岳云
商铺
62.33
16
何姣
商铺
135.52
17
马又专
商铺
135.52
18
县电信局
国有 机房
67.76
19
县房产局
国有 商铺
1681.49
20
张小林
住宅
114.90
21
广场门面承租户搭建
商铺
344.34
合 计
6367.48

二、可能存在的风险及其评价
（一）社会稳定风险内涵
社会稳定风险，广义上是指一种导致社会冲突，危及社会稳定和社会秩序的可能性，是一类基础性、深层次、结构性的潜在危害因素，对社会的安全运行和健康发展会构成严重的威胁。一旦这种可能性变成现实性，社会风险就会转变成公共危机。广义的社会风险是一个抽象的概念，它涵盖了生态环境领域、政治领域、经济领域、社会领域和文化领域的各种风险因素。在狭义上，社会风险是指由于所得分配不均、发生天灾、政府施政对抗、结社群斗、失业人口增加造成社会不安、宗教纠纷、社会各阶级对立、社会发生内争等社会因素引起的风险，仅指社会领域的风险。

（二）征地拆迁引发的社会稳定风险内涵及其成因
征地拆迁引发的社会稳定风险，即政府在执行征地拆迁决策、实施征地拆迁的过程中给人民群众的生活、生产、生命、财产等与其切实利益相关的各个方面造成的负面影响和损失的可能性。
征地拆迁对被征收人其成员的生产、生活、精神等方面造成严重影响，这些影响是多方面的：失去收益性物业、失去农业工作机会、失去宅基地及住宅、失去赖以为生的土地、原有生活方式和邻里关系改变、产生失落感、剥夺感等。另外，不同历史年代之间、不同区域之间、不同征地性质之间的不同补偿标准和方式，有可能导致群众对比甚至盲目攀比，造成误解，产生不公平感等。
因城市征地拆迁需要而迁出原居住地的被拆迁人，在理论上被称之为“引致移民”，又称之为非自愿移民。与主动移民不同，引致移民的被动性本身即具有一种无奈与悲壮的色彩。为了公共利益的需要，他们失去土地，拆迁时不得不离开家园，失去原有的生存空间，去适应一个新的未知环境。引发征地拆迁社会稳定风险的原因，分析如下：
1、征地拆迁的强制性
在我国，征地拆迁基本上是政府行为而不是市场行为，由政府发布公告、组织与实施，政府行为常带有一定的强制性，这样做利于保证工程建设进度要求。土地征收在对农民进行合理补偿的前提下进行，不以农民自愿和同意为条件。其产生的负面作用也是不容忽视的。
2、补偿不足
土地的价值具有很强的区域性，不同的区位土地价值相差显著。随着城市化的演进和城市的不断扩张，城市边界土地升值明显，被征收对土地升值的预期加强，“惜地”思想普遍，要价和附带条件越来越高。基于土地价值增长的步伐及我县县城目前集体土地房屋拆迁宅基地安置办法，虽国有土地上房屋征收采取评估市场定价的原则，但和被征收人不断增加的要求和欲望相比，征收补偿常常显得不高。
3、补偿安置中的社会保障力度不够
本项目被征收人为1992年因国家建设征地而成建制转城，组集体部份剩余土地在未支付相关的土地补偿费的情况下转为国有划拨土地，至使其成就和失地农民一样的困境。但其基本生活、基本医疗等生存性的需要应该得到尊重和保护，政府是责任主体，有关保险机构是实施主体，但是社会保险需要资金的投入。所以如果没有筹集足够的资金，被征收人社会保障措施将会落空。另外，失业人口数量的增加，缺乏失业保险和就业培训，可能诱发社会不稳定因素。
4、补偿不公平等其它原因
不同历史年代之间、不同区域之间、不同征地性质之间的不同补偿标准和方式，有可能导致群众相互对比甚至盲目攀比，造成误解，产生不公平感。另外，政府征地程序不到位、分配补偿费不当等都可能诱发社会稳定风险。
（三）本项目社会稳定风险内容及其评价
在征地拆迁过程中，社会稳定风险衍生于相关利益群体对征地拆迁项目的抗拒，这种抗拒有多种表现形式，如上访、留置原地拒绝拆迁、暴力对抗、群体示威甚至自焚等。因此，对征地拆迁项目所涉及的影响社会稳定的风险进行界定，应认真分析征地拆迁实施后群众可能引发的异议、遭遇到的损失或不适，这些异议、损失或不适即为引起社会不稳定的风险。在识别了津口东路提质改造项目可能面临的六大类社会稳定风险的基础上，对下述六大类风险发生的可能性大小分别进行定性评价。为便于评价表述准确，本报告把风险发生可能性的大小划分成5个等级，可能性由小至大依次表述为：很小、较小、中等、较大、很大，并根据专家经验以及对征地拆迁相关利益群体的民意调研结果，界定各类风险发生可能性的大小。
根据对征地拆迁项目实施过程中易发生的社会风险的经验判断，并结合本项目的具体情形，津口东路提质改造项目征收可能会诱发的异议、损失或不适等诸多社会风险及其评价主要如下：
1、项目合法性、合理性遭质疑的风险
风险内容：该项目的决策是否与现行政策、法律、法规相抵触，是否有充分的政策、法律依据；该项目是否坚持严格的审查审批和报批程序；是否经过严谨科学的可行性研究论证，是否充分考虑到时间、空间、人力、物力、财力等制约因素；建设方案是否具体、详实，配套措施是否完善。
风险评价：项目建设呼声较高、合理性风险较小，而其公益事业项目定性会受到质疑，风险较大
（1）本项目合法，手续完备，程序完备
本项目经过充分可行性论证和项目建设环境评价，严格按照城市建设相关法律法规办理相关审批手续，程序合法，手续齐全。
整个项目已取得用地规划许可证，、用地红线图，房屋征收工作正按国有土地上房屋征收与补偿条例等有关法律，按部就班依法进行之中。
但是，上述依法进行的活动并不能彻底解决合法性的问题。津口东路道路两侧属于经营性的综合土地开发，用途不完全属于我国相关法律规定的公益性征收范围，如果用于住宅、商业等非公益用途，其合法性必将被质疑。津口东路拉通之后，周围土地升值巨大，加之如果公开出让土地时价格高昂，那么被征收人的失落感将增加，必加剧对征地的合法性的怀疑。初步估算，上述问题应该受到重视。
（2）本项目符合县城经济发展需要
项目位于株洲县县城中心，是中心区朝外扩张的重要节点，周边配套设施齐全，已形成密集的聚集人流，具有一定的公共认知性，为项目中广场及商业街的打造创造了良好的地块认知感。
（3）本项目是实施城市规划的需要
津口东路是株洲县县城规划的东西向的主要交通干道。规划路幅宽24米，全长1200米，为缓解漉浦路的交通压力，完善县城道路系统，打通津口东路是今年城市建设的首要任务。
（4）本项目是经营城市，回收土地增值，加快城市建设的需要
政府对津口东路的巨额基础设施投资，提升了整个区域土地的总体价值。这些土地增值应该收归政府，用于未来的城市基础设施投入和建设。回收土地增值的最好途径就是在规划的安排下，先行将周边土地加以储备和初步的一级开发，变成熟地后推向市场。这样，政府在城市建设方面的资金才会形成良性循环，取得更好的效益和更高的效率。
2、项目可能造成环境破坏的风险
风险内容：在建设期内项目的施工会对地表水、空气、噪声环境等方面产生一定程度的不利影响。施工过程中会产生大量粉尘，施工机械会有作业噪声，施工机械燃油或机油渗漏会引起油污染，施工物堆料场受降雨冲刷会引起地表径流污染，施工营地生活污水未经处理直排或生活垃圾随意抛弃会引起污染。大型挖掘机械及运土车辆对道路的损坏和环境卫生的破坏的现象将不同程度的存在。另外，项目在运营期可能也会对周边环境造成一定程度的影响。
风险评价：项目造成环境破坏的风险很小
项目建设中对周围的环境影响可通过加大监管力度、加强文明施工管理的办法加以约束，项目规划的绿地指标不低于35％，建设开放式商业广场。本项目建成后，不仅不会破坏当地环境，还能进一步提升周边区域的生态环境质量。
3、群众抵制征地拆迁的风险
风险内容：由于征地拆迁涉及群众的切身利益，加上群众对征地拆迁的政策缺乏理解，因此在征地拆迁问题上群众往往会与政府站在对立面，以各种形式抵制征收。征收项目中群众最敏感、最担忧的问题是失去土地和房屋。津口东路提高质改造项目用地为国有划拨土地，被征收房屋为国有划拨土地上的房屋，其产权人大多为处境和失地农民一样的成建置转城的居民，项目的大部份用地为被征收人转城前集体经济组织所有，且仍在耕作，是务农的居民。
农地是当地居民的主要生产资料，失去农地对当地居民的日常生活和农业生产都会产生严重的影响。有研究资料表明：对于从事农业生产的家庭来说，失去土地所产生的后果通常比失去房屋要严重的多。当征地会导致当地群众土地面积减少并危及其生存时，群众可能会对征地拆迁项目产生强烈的排斥和抵触情绪，这种负面情绪一经积累有可能演变为激烈的抵制行动，从而影响社会稳定。
风险评价：群众抵制征地拆迁的风险较小。
为了赢得群众对津口东路提质改造项目的支持，指挥部工作人员高度负责，主动放弃自己的节假日休息时间，积极与被征地群众联系沟通，解答各项征地问题，宣传项目建设意义和征收政策；同时对关系到群众切身利益的补偿数据，一丝不苟，反复核对，积极帮助解决力所能及的补偿问题，顺利、高效推进了征地工作。在前期工作中，打下了较好的群众基础。
由此认为，津口东路提质改造项目遭群众抵制的风险很小。
4、群众对生活环境变化的不适风险
风险内容：本项目用地范围内被征收人为散居的居民，邻里相互熟悉，项目征收以货币安置为主，各被征收人需异地购房居住。不得不重新组建并适应新的社会关系网络，这些都会使被拆迁居民在短期内感到惶恐和不适。
风险评价：群众对生活环境变化的不适风险较小。
本项目被征收人为居民，初时感到不适应，不过，这种不适应仅仅是短期的，随着津口东路的项目建设及周边配套设施的建成，被征收人的生活、就业、出行等条件将得到明显改善。
5、群众对生活保障担忧的风险
风险内容：被征收人赖以生存的土地面积消失，房屋出租取得的收入消失，在安置时又采用货币安置方式，虽在短期内被征收人生活可以为继，但从长期来看弱化了被征收人的持续生存能力，使其对未来的生活保障感到担忧。
风险评价：群众对生活保障担忧的风险大。
本项目在实现公共利益的同时，应照顾被征地村民的利益，把被征收人的短期需要和长远利益结合起来综合考虑。本项目被征收人大多为纯居民，无工作单位、无生活来源，加上社会保障机制不建全，多处在贫困线上，有多个家庭以拾垃圾用以补贴家庭生活开支。
6、项目可能引发社会矛盾的风险
风险内容：津口东路提质改造工程征收工作中，个别居民可能会因为对征收补偿方案的不满意而成为“钉子户”，拒绝征地、抵制拆收。津口东路提质改造在施工过程中可能会对当地居民带来干扰，影响其正常的生活与通行，因此有可能引发居民的不满情绪。另外，不排除有民间组织通过收买当地居民的补偿“权利”而介入反征收活动，滋事生非，干扰项目进展，并从中牟利。
风险评价：项目可能引发的社会治安风险较小
本项目征地拆迁工作精心布置，组织严密，在征地拆迁过程中尽量做到不引发、少引发被征收的不满情绪，以情感人，以理服人。反复征求被征地群众的意见和建议，尽可能使补偿方案更完善、更合理。采用“换位”思考方式尽力解决他们的实际问题，消除其对抗心理。

（四）津口东路提质改造项目（一期）社会稳定风险的综合评价
上文已对津口东路提质改造工程征收工作可能引发的不利于社会稳定的六大类风险可能性大小进行了单项评价，为便于度量该项目整体风险的大小，有必要对各类风险的可能性大小进行量化，然后得到项目的综合风险大小。
首先根据专家经验和民意调研结果确定每类风险因素的权重，取值范围为[0，1]，取值越大表示某类风险在所有风险中的重要性越大。其次确定风险可能性大小的等级值，上文已将风险划分为5个等级（很小、较小、中等、较大、很大），等级值按风险可能性由小至大分别取值为0.2，0.4，0.6，0.8，1.0。然后将每类风险因素的权重与等级值相乘，求出该类风险因素的得分（即），把各类风险的得分加总求和即得到综合风险的分值，即。综合风险的分值越高，说明项目的风险越大。一般而言，综合风险分值为0.2~0.4时，表示该项目风险低，有引发个体矛盾冲突的可能；分值为0.41~0.7时，表示该项目风险中等，有引发一般性群体性事件的可能；分值为0.71~1.0时，表示该项目风险高，有引发大规模群体性事件的可能。本项目综合风险值求取见下表。

表 3 项目风险综合评价
风险类别
风险权重（）
风险发生的可能性（）

很小
0.2
较小
0.4
中等
0.6
较大
0.8
很大
1.0
项目合法性、合理性遭质疑的风险
0.15

√

0.12
项目可能造成环境破坏的风险
0.15
√

0.03
群众抵制征地拆迁的风险
0.20
√

0.04
群众对生活环境变化的不适风险
0.10

√

0.04
群众对生活保障担忧的风险
0.20

√

0.12
项目可能引发社会矛盾的风险
0.20
√

0.08
综合风险
0.39
从表3可看出，津口东路提质改造工程征收可能引发的不利于社会稳定的综合风险值为0.39，风险程度低，意味着项目实施过程中出现群体性事件的可能性不大，但不排除会发生个体矛盾冲突的可能。

四、已经和拟采取的风险防范措施

根据对项目可能诱发的风险及其评价，我们拟采取下述风险防范措施。
（一） 注重对被征收人切身利益的保护，严格执行现行新的补偿政策。
（二） 购买社会保障金，解决被征收人失业和养老保险的问题。
（三）科学安排和监管补偿资金使用，确保征收补偿资金及时足额到位。
（四）减少施工期间的扰民，做到科学安排，文明施工。
（五）保障项目全过程治安安全，切实制定安全防护措施。

五、结论
本报告津口东路提质改造项目（一期）征收过程中可能发生的社会稳定风险进行了识别与评价，结论如下：
津口东路提质改造项目可能会引发6类不利于社会稳定的风险，这6类风险发生的可能性大小评价结果是：第1类风险，项目合法性、合理性遭质疑的风险，该类风险发生的可能性较大；第2类风险，项目可能造成环境破坏的风险，该类风险发生的可能性很小；第3类风险，群众抵制征地拆迁的风险，该类风险发生的可能性较小；第4类风险，群众对生活环境变化的不适风险，该类风险发生的可能性较小；第5类风险，群众对生活保障担忧的风险，该类风险发生的可能性中等；第6类风险，项目可能引发社会矛盾的风险，该类风险发生的可能性很小。
综合评价，津口东路提质改造工程征地拆迁项目社会稳定风险程度低，但有发生个体矛盾冲突的可能。
目前已经采取的和拟将采取的系列风险防范措施，在一定程度上会起到降低以致消除社会风险的效果。但其效果的好坏，取决于这些防范措施执行力度大小的影响。
本报告仅对一期核心区征地38.91亩土地上房屋的征收补偿进行社会稳定风险评估。
风险评估报告编写参与人员：
株洲县津口东路提质改造指挥部：罗灵芝
株洲县房产局：马红旗、马荟群
株洲县国有土地征收办公室：姜锦宏、周玉龙
株洲县住房及城乡建设局：唐建新
株洲县国土局：向美霞
株洲县渌口镇人民政府：罗小文
株洲县渌口镇接龙桥居委会：龙桂端
株洲县稳定办：宋志鹏
株洲县公安局：罗伟

目 录

一、项目概况
二、本项目社会稳定风险内容及其评价
（一）社会稳定风险内涵
（二）征地拆迁引发的社会稳定风险内涵及其成因
（三）本项目社会稳定风险内容及其评价
（四）本项目（一期）社会稳定风险的综合评价
三、已经和拟采取的风险防范措施
（一）注重对被征收人切身利益的保护
（二）购买社会保障金，解决被征收人长远的生活保障问
（三）科学安排和监管补偿资金使用
（四）减少施工期间的扰民
（五）保障项目全过程治安安全
四、结论