慈善机构内部控制的调查分析——以中国红十字会为例.doc

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本科生毕业论文
慈善机构内部控制的调查分析
——以中国红十字会为例

院系名称
会计学院
姓　　名

学　　号

专　　业
会计学
指导教师

2012年5月20日

摘要
近年来，资金的欺诈和滥用引起了社会各界的广泛关注。非盈利组织的资金流向自然也成为了社会关注的焦点。尽管慈善机构想社会公众募集资金用于慈善建设由来已久，由于缺乏信息透明度，公众仍然对捐款的合理使用以及妥善管理提出质疑。
慈善机构内部控制建设作为非盈利组织管理中的重要组成部分，在机构的管理中起着非常重要的作用。但是，目前我国慈善机构还存在着内部环境束缚、风险评估不健全、控制活动不力、信息不透明、监督公信力差以及授权批准控制制度落空等一些问题，严重影响了慈善机构内部控制的建设。
本文在分析这些问题的基础上，以中国红十字会为例，具体阐述了中国红十字会内部控制的缺陷以及改进对策。最后推而广之，指出加强慈善机构内部控制只有从改善内部环境、增强风险评估、有效控制活动、加强信息沟通和提高监控力度等方面入手，以成本效益原则为导向，才能确保经费投入的效益性、资产的安全性、经济信息和财务报告的可靠性。

关键词：慈善机构；内部控制；中国红十字会
IV

Abstract
Media attention has focused recently on cases of fraud and abuse in all sectors of the economy. The growing nonprofit sector is certainly a tantalizing target. The funding of domestic charitable organizations has mainly come from the donation of the public for quite a long time, however, due to the lack of transparency, the doubt of whether the donation is properly used and well controlled is always bothering the charitable organizations.
Aware of this problem, this article tries to bring the internal control concept that is used to solve the asymmetric informationin charitable organizations into the research. The exploring research is to understand the domestic charitable organization internal control system in organization operation, including the situation of control environment, risk assessment, control activities, information and communication, and monitor.
This research is done through purposeful sampling on Red Cross, China. First, this paper documents the basic data about the selected foundation and then analyses the risk and other aspect of Red Cross. Further, it puts forward some improved measures based on the problem existing in Red Cross. This article is concluded with a suggestion on the risk of fund raising action, system design, transparency and supervision in terms ofcost-benefit effect.

Key words: Charitable Organizations; Internal Control;Red Cross

目 录
1. 引 言 1
1.1 问题的提出 1
1.2 慈善机构内部控制研究的重要价值 1
1.3 慈善机构内部控制研究的理论逻辑 2
2. 内部控制的基本理论 2
2.1 国外内部控制发展 2
2.2 国内内部控制发展概况 3
2.3 文献综述 4
2.3.1 国外文献综述 4
2.3.2 国内文献综述 5
3. 慈善机构内部控制存在的问题 6
3.1 我国慈善机构现状 6
3.2 我国慈善机构内部控制普遍存在的问题 7
3.2.1 内部环境束缚 7
3.2.2 风险评估不健全 8
3.2.3 控制活动不力 8
3.2.4 信息不透明 8
3.2.5 监督公信力差 8
3.2.6 授权批准控制制度落空 9
4. 中国红十字会内部控制的案例背景介绍 9
4.1 中国红十字会简介 9
4.2 中国红十字会组织机构图 9
4.3 中国红十字会内部控制管理办法 10
4.3.1 组织募捐 10
4.3.2 接受捐赠 10
4.3.3 募捐和接受募捐财产的管理与使用 10
5. 中国红十字会内部控制的缺陷及改进对策 11
5.1 中国红十字会内部控制主要缺陷 11
5.1.1 专业胜任能力不足 11
5.1.2 经费控制不严 11
5.1.3 授权批准控制制度落空 12
5.1.4 透明的财务制度缺乏 13
5.1.5 外部审计可信度低 13
5.2 提高中国红十字会内部控制有效性的对策 13
5.2.1 控制环境 13
5.2.2 控制活动 14
5.2.3 控制监督 15
6. 我国慈善机构内部控制改进对策 16
6.1 借鉴国际经验 16
6.1.1 健全法律法规 16
6.1.2 多部门协作监管体系 16
6.1.3 透明信息披露制度 16
6.1.4 独立的第三方评估 16
6.2 有效构建我国慈善机构内部控制的实现途径 17
6.2.1 改善内部环境 17
6.2.2 增强风险评估 17
6.2.3 有效控制活动 18
6.2.4 加强信息与沟通 18
6.2.5 提高监控力度 18
7. 结束语 19
参考文献 20
附件 21

1. 引 言
自1981年中国诞生第一个公益基金会——中国儿童少年基金会至今,公益基金会发展迅速，在文化教育、医疗卫生等各方面作出了重要贡献,成为当代中国建设的一支不可或缺的社会力量。然而，公信度是慈善事业的生命力，近年来，随着一些极具影响的慈善机构丑闻的曝光,慈善机构的公信力备受拷问，限制了其进一步的发展。如何加强慈善机构内部控制，用好每一分善款成为制约基金会发展的首要难题。
1.1 问题的提出
2011年6月20日，微博上一个名叫“郭美美baby”的女孩儿引起了众人瞩目。她在微博上经常展示自己的生活照，从中能看到，她开玛莎拉蒂跑车、在别墅开生日会，皮包、手机、手表都是昂贵的奢侈品。而她微博认证的身份是“红十字会商业总经理”正是这一点，引发了公众的强烈质疑：一个年仅二十岁的女孩儿就当上了总经理，并拥有名包豪车，财产来源是否和“红十字会”有关？一时之间，网友们展开了“人肉搜索”，各种与郭美美、红十字会有关的说法在网络上流传，真假难辨，真相不明。事件发生后，郭美美最初发表的一条回应微博，对整个事件的发展产生了重要影响。这条微博解释说：“我所在的公司是与红十字会有合作关系，简称红十字商会，我们负责与人身保险或医疗器械等签广告合约，将广告放在红十字会免费为老百姓服务的医疗车上。”正是郭美美说的这种合作模式，让公众的疑问进一步升级。他们质疑：是否有人在利用慈善牟利，为个人获取巨额财富。“郭美美”事件使红十字会处于风口浪尖，其信任危机也越来越严重，已有研究证实慈善机构内部控制失效是导致慈善机构信任危机的重要原因之一。为促进慈善机构有效利用社会资源，本文对慈善机构内部控制进行了深讨，希望提高慈善机构效率，保证募捐人和受益人的利益。
1.2 慈善机构内部控制研究的重要价值
第一，理论创新价值。本文将中国慈善机构的内部控制作为研究的重点，而且研究的内容已及到理论研究的盲点，把建立健全社会捐助长效监管机制与充分发挥内部控制在主要慈善机构中的作用进行耦合研究，是一次有益的理论创新实践，具有一定的理论创新意义。
第二，政策实践价值。慈善机构内部控制研究立足于国情和时代特点，调研主要慈善机构地方组织的财务管理状况，为慈善机构建立一种独立的直接负责于捐赠者的内部控制的创新实践提供理论支撑和决策参考，使得本课题研究成果具有一定的政策实践意义。
第三，实践锻炼价值及社会价值。开展慈善机构内部控制研究能一定程度上满足社会对救灾物资使用状况的知情权，给出的相关建议对提高慈善机构的公信力也有重要意义，因而具有一定的社会价值。
1.3 慈善机构内部控制研究的理论逻辑
本文以慈善机构内部控制研究为主线，基于内部控制的基本理论和发展概况，并与美国慈善机构的内部控制体系进行类比，对我国的慈善内控缺陷进行了深入的分析，并以中国红十字会为例对慈善机构内部控制中存在的问题提出了相应的改进对策，最后推而广之应用于我国所有慈善机构。
2. 内部控制的基本理论
我国内部控制理论研究起源于20世纪八十年代，较西方兴起与上个世纪四十年代相比，起步较晚，但自从提出，就受到从政府到理论界的足够重视与关注。一方面，各项法律法规的频繁出台，另一方面，企业界试图通过运用COSO报告，逐步建立完善的内部控制系统，实现与国际接轨。
2.1 国外内部控制发展
1947年美国注册会计师协会（AICPA）下属的审计程序委员会（CAP）颁布的《审计准则暂行公告》中首次提出了内部控制一说，从此拉开了内部控制发展的序幕。此后数十年间，内部控制的理论日趋完善。1949年，CAP在《内部控制：一种协调制度要素及其对管理当局和独立性注册会计师的重要性》当中首次对内部控制给出了明确的定义。1958年，CAP发布的《审计准则公告》第29号（SAP No.29）中，将内部控制划分为内部会计控制和内部管理控制。
20世纪70年代美国相继发生了“水门事件”和洛克希德事件，为了制止美国公司向外国政府官员行贿，美国国会于1977年通过了“反国外行贿法案”（Foreign Corrupt Practices Act of 1977，简称FCPA-1977）。该法案是美国在公司内部控制方面的第一个法案，因为该法案不仅包含了反腐败条款，而且还包含了一些会计条款，这些会计条款要求公司设计和维持一个适当的内部会计控制系统。随着FCPA法案的生效，AICPA下属的科恩委员会（也叫审计师责任委员会the Commission on Auditors' Responsibilities）于1978年发布了一份报告，一是建议公司管理层在披露财务报表时提交一份关于内部控制系统的报告；二是建议外部独立审计师对管理者内部控制报告提出审计意见。1988年，AICPA发布《审计准则公告》第55号取代了其1972年发布的《审计准则公告第1号》，并在该文中以内部控制结构代替了原来的“内部控制”一词，且将其划分为三要素：控制环境，会计系统和控制程序。
1992年，由Tread way委员会五个发起组织设立的专门研究内部控制问题的发起人委员会（The Committee of Sponsoring Organizations of The National Commission of Fraudulent Financial Reporting，以下称COSO）颁布了《内部控制——整合框架》。COSO的内部控制框架可以说是内部控制发展史上的一个里程碑。该框架把内部控制定义为一个过程，认为内部控制有3个目标，5个组成要素，即控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监控。1994年，针对美国审计总署（GAO）等一些机构对该框架提出的不同看法，COSO对其进行了修订，重点是扩大了内部控制的范围，增加了资产安全性目标。
2001年和2002年爆发“安然”、“世通”等会计丑闻之后，美国国会于2002年7月25日紧急出台了《萨班斯—奥克斯利法案》（以下称SOX法案）。SOX法案的404条款规定管理层必须对内部控制的有效性进行评价，注册会计师须对上述评价进行鉴证。作为SOX法案强制推行改革的一部分，美国证券交易委员会（SEC）建立了一个监督委员会（PCAOB），该委员会于2004年3月发布了《审计准则第2号——与财务报表审计相关联的财务报告内部控制审计》（《Auditing Standard No.2:An Audit of Internal Control Over Financial Reporting Performed in Conjunction With an Audit of Financial Statements》）。该准则不仅要求企业管理当局对其内部控制的有效性进行评价，还要求法定的外部审计师（注册会计师）对CEO和CFO关于内部控制制度有效性的评估进行审计，并就CEO和CFO评估的有效性和审计师对内部控制独立的有效性评估发表审计意见。
2004年9月，COSO正式发布了《企业风险管理——整合框架》。这一框架相比于COSO1992《内部控制——整合框架》而言增加了战略目标，将内部控制五要素拓展到了八要素（新创造了四个构成要素——目标设定、事项识别、风险评估和风险应对），包含了管理当局树立组合观的需求，认为主体层次的管理层有必要从“组合“的角度考虑复合风险。2007年9月25日，SEC批准了PCAOB的《审计准则第5号——与财务报表审计相结合的财务报告内部控制审计》，该准则取代了PCAOB之前发布的第2号审计准则。以上主要介绍的是内部控制在美国的发展，除此之外，加拿大的COCO指南、英国的Turnbull指南、巴塞尔协议等其他一些国家和地区的有关内部控制的文告也都丰富了内部控制的发展。
2.2 国内内部控制发展概况
我国对内部控制的关注开始与八十年代，大致分为两个阶段。
第一阶段，侧重于介绍国外的内部控制思想，着重于会计与审计领域，运用审计程序与方法，讲究审计效率的提高与审计风险的控制，基本上是围绕保护企业资产完整、会计信息真实为主要目标。这一点可从90年代政府大量出台的政策可看出，如:1996年财政部颁布的《独立审计具体准则一内部控制与审计风险》要求注册会计师审查企业的内部控制，1997年5月中国人民银行颁布的《加强金融机构内部控制的指导原则》，以及1999年修订通过的《中华人民共和国会计法》。
第二阶段，内部控制研究有所深入。由对我国现状的描述，以及如何建立内部控制制度转移到内部控制对风险防范的作用。特别是将内部控制与公司结构治理等方面的有机结合，达到全面风险管理的目的。这一时期政府法规更是频繁出台。如:2002年出台的要求商业银行建立良好的公司治理以及风险监控体系的《商业银行内部控制指引》，要求商业银行对年度报告中的内部控制制度的完整性、合理性以及有效性进行必要说明，并要求注册会计师对内部控制制度进行评价。此时仍只是针对商业银行等金融机构的内部控制信息披露的强制要求，但并不约束一般上市公司。直到2006年7月财政部发起成立“企业内部控制委员会”，被学者认为是“中国式COSO”，紧接着上海证券交易所率先发布《上海证券交易所上市公司内部控制指引》，2007年深圳证券交易所发布的《深圳证券交易所上市公司内部控制指引》才对一般上市公司的内部控制信息披露进行强制性要求。《指引》要求一般上市公司的董事会(或由审计委员会，经董事会审议的)针对企业内部控制披露自我评估报告;会计师事务所对内部控制制度进行相关审核后提出核实评价意见;对自我评价报告的内容及在注册会计师对公司内部控制有效性提出异议时，董事会、监事会针对涉及事项所作说明的内容作出了要求。
2.3 文献综述
2.3.1 国外文献综述
组织管理视角下的内部控制研究。Ouchi（1979）根据高层和中层管理者的不同管理风格及其影响力将内部控制分为市场控制、制度控制和团队管理控制；Lorange和Murphy（1984）对抑制战略控制有效实施的因素进行研究时发现，在企业罩有两方面的障碍因素，一是来自于系统障碍及其控制系统的复杂性，二是来自于管理者认知能力限制和既得利益约束而产生的行为障碍；Goold（1994）按照管理程序将内部控制分为战略计划、战略控制和财务控制；Kalagnanam和Lindsay（1999）认为，开放的、非正式的和有机的控制形式能最好地管理和控制那些由于任务不确定性而导致的可能在紧密藕合的生产过程中发生的变化，并能协调交叉价值链之间的相互依赖因素，对有弹性的顾客需求进行管理，从而鼓励持续改善；Nilsson和Olve（2001）按照事前、事中和事后将内部控制分为战略管理控制、价值管理控制和业绩管理控制；Mia（2002）发现，运用广泛的管理控制系统措施可以提高组织业绩；Chapman认为，ERP提高了信息的传递速度，也带来了技术、组织结构的复杂化，从而导致管理控制的目标制定、信息沟通等实时性的提高；Dechow和Mouritsen（2005）认为，推行ERP系统的企业需要一体化的管理控制系统，财务和非财务控制应该结合在一起发挥作用，来克服控制中的盲点和避免控制漏洞的出现。综上所述，管理视角下的内部控制研究越来越多地将ERP、非财务的业绩评价等方法用于控制职能中，由此产生的控制手段提高了企业适应外部环境迅速变化和提升创新能力的要求，它们很有必要被引入到内部控制框架中。
个体行为视角下的内部控制研究。从20世纪70年代开始，经典控制论向现代控制论的转移已经影响到行为控制的研究。Rosenbaum（1988）认为，个体的大多数行为受习惯反应模式的自动调节，一旦人们意识到其行为不能达到满意的结果，他们会想办法采取措施改变外部事件或改变他们对于这些外部事件的行为反应形式。Kanfer（1996）进一步认为，个体可能选择的自我控制行为有矫正型自控行为、改良型自控行为和成长型自控行为等形式。Nakhaie，Silverman和Lagrange（2000）在一篇综述中，分析了个人控制、社会控制与各种不法行为的关系，以及个体特征对它们的影响。Gilmore和Durkin（2001）认为，个体和环境之间能量和信息的自由流动和交换过程中促使个体行为结构发生转变，自我控制能自发地完成对自身与环境的监控，但是在面对环境变化时，个人首先是从自身角度出发的，就有可能出现对社会不利的行为，这就需要组织与社会的控制来协调，提高自我控制的能力，引导自我控制的方向。从以上研究来看，行为控制的方法体系同趋成熟，对自适应控制方式越来越重视，研究的中心逐渐从被动的控制转向主动的控制。
2.3.2 国内文献综述
20世纪90年代美国已提出内部控制整体框架思想，并逐步将各界对内部控制的认识统一起来。但当时我国理论界对内部控制的认识还很不统一，正是这种认识上的不统一促进了国内学者从多个角度对内部控制进行了卓有成效的研究。
结合COSO报告的内部控制。研究随着COSO报告在世界范围内的影响同益增强，我国学者逐步借鉴COSO报告的研究成果来发展我国的内部控制理论。吴水澎等（2000）在国内较早地介绍了该报告的主要内容、框架及进展，并以此为基础对中国企业内部控制的发展提出了一些建设性的建议心；刘金文（2004）在对《内部控制．整体框架》进行深入研究的基础上，提出了由三个要素构成的内部控制理论框架，即控制环境、控制系统、监督与评价，并按照一定的逻辑顺序对每个要素的内容构成进行了重新组合；林钟高（2006）提出，应将COSO报告中的内部控制要素的具体内容进行重新归类为控制环境、控制系统、监督与评价三个要素，控制环境是基础，控制系统是核心，监督与评价是保障；陈志斌（2007）在参考COSO框架的基础上分析认为，信息化生态环境中企业的内部控制框架需要根据变化的环境加以构建。
以会计控制为主线的内部控制研究。近些年来，国内许多学者对内部控制的研究是以内部会计控制为主线的，主要涉及提高会计信息质量、保障财产安全等会计控制领域。阎达五、杨有红（2001）认为保证资产安全和会计信息真实是内部控制发展的主线，会计控制（财务控制）是企业内部控制的核心；朱荣恩等（2004）结合《内部会计控制规范》所提出的内部会计控制的八种方法，从财务报告信息失真与内部控制的关系入手，建议应加强政府对内部控制框架建设的推动作用，增强企业自身设计并实施内部会计控制的积极性，建立有效的监督反馈机制来提高内部会计控制的有效性；高一斌、王宏（2005）分析了加快推进内部会计控制建设的重要意义，提出现阶段推进内部会计控制建设的主要任务是抓紧建成内部会计控制规范体系，探索内部会计控制规范的实施机制以及研究内部会计控制评价体系心。
以审计为目标导向的内部控制研究。我国的内部控制理论研究是随着审计事业的发展而逐步展开来的，因此，很多学者是以审计评价为导向来对内部控制进行研究。刘力云（1999）认为无论是制度基础审计还是风险基础审计都是以内部控制理论为基础的，内部控制研究成果与审计理论相结合直接推动了审计方法的变革；石本仁（2002）认为内部审计主要是通过检查和评价内部控制是否严密，来保证企业资产的使用效率和经营目标的实现；陈艳利、刘英明（2004）认为内部审计是实现内部控制的关键要素；李心合（2007）认为把内部控制作为一种审计方法，其首要功能是维护财务报告的可靠性。
基于公司治理的内部控制研究。近些年，将内部控制框架与公司治理机制相结合也逐渐成为学者们研究的热点。潘秀丽（2001）认为为了改善企业内部控制普遍薄弱的现状，应该在规范公司治理结构的同时来规范公司的内部控制；程新生（2004）提出以科学决策和效率经营为核心，以决策机制、激励机制、监督约束机制为纽带，建立治理型内部控制；谢志华（2007）认为内部控制、公司治理以及风险管理都是基于企业存在风险而产生的，它们都是为了进行风险控制。
综上所述，我国无论是在内控规范化建设还是在学术界的内部控制研究方面，对内部控制理论的研究和探讨取得了较大的进展。注重本土化研究，加强实务研究，既可以直接服务于企业的经济发展，又可以提高企业的内部控制管理水平，还可以通过对实践的总结、提炼来推动内部控制理念和理论的发展。
3. 慈善机构内部控制存在的问题
3.1 我国慈善机构现状
我国慈善资金的总体规模越来越大，但增幅波动明显。
根据中华人民共和国民政部自1998年以来每年发布的相关数据可知，每年社会捐赠的款物金额总体成上升趋势，慈善资金总额越来越大，自1997年的14亿元上升到2008年的1070亿元，增长76.43倍。具体到每年的情况又各不相同：一是慈善资金总额并非连续增长，增长速度也不均匀，1998慈善资金总额达1132082.4万元，比上年增长8.07倍，1999年又大幅下降，直到2002年才超过20亿元，二是社会捐赠款物构成比例以2002年为分水岭，之前，款物构成比例是捐款与捐物大致平分秋色，2002年以后，捐款占绝对的主导地位，捐赠物质所占比例大幅缩小。三是在中国慈善史上，2008年更是一座里程碑，一个新纪元。2008年中国重大自然灾害频发，特别是年初南方大部分地区发生的低温雨雪冰冻灾害和5月12日四川汶川发生的8.0级特大地震，造成严重损失。大灾引发了两场慈善捐助高潮。初步统计，2008年度全国接收各类捐赠款物总额达1070.49亿元，占GDP总量的0.356%。其中接收捐赠物资折价208.84亿元，占全年接收社会捐赠总额的19.5%。随着我国慈善资金总体规模不断扩大，增幅波动明显，越发增加了对慈善资金实施审计监督的必要性。纵观十二年来的慈善资金捐赠总额及其构成变化趋势见图3-1。

图3-1 慈善资金捐赠总额及其构成变化趋势
3.2 我国慈善机构内部控制普遍存在的问题
3.2.1 内部环境束缚
慈善机构在治理结构、机构设置、权责分配等方面均不够合理。募集资金的收付制度不严，常出现专项赈灾资金被挪作他用的现象，有些慈善机构未能分别设置专门的机构进行资金的募集、使用以及监督，未能设置专门的财务岗位分别进行日常账务处理、明细账登记、总账登记和报表编制等，未定期对其进行盘点，进行账实核对；预算制度不合理甚至根本未设计，而且内部审计不力，对于办公经费控制不严，最终使得许多慈善机构为获取下年度国家财政拨款而每到年末就开始大量增加支出；人力资源政策不够规范，未能吸引并留住高素质高品格的人才，缺乏“仁德”主义的组织文化。较差的内部环境束缚了我国慈善机构的进一步发展。
3.2.2 风险评估不健全
风险评估是慈善机构及时识别、系统分析经营活动中与实现内部控制目标相关的风险，合理确定风险应对策略，包括内部风险和外部风险。而目前，许多慈善机构未能对组织存在的风险进行必要的评估，而某些风险却一直存在着，会直接影响组织目标的实现，突出表现为：管理层的职业和道德操守、员工的专业胜任能力不足存在的风险；组织机构、经营方式、资产管理、业务流程不当存在风险；缺乏完善的财务制度存在的风险；法律法规、监管要求不合适存在的风险；自然灾害、环境状况发生变化存在的风险等等。   
3.2.3 控制活动不力
目前，许多慈善机构要么压根就未能评估经营过程中存在的各种风险，要么意识到存在的风险，但却未能采取必要的控制措施减少风险。主要体现就是未能进行授权审批控制，要么压根未建立授权审批控制制度，要么虽然建立了该制度却为提高管理效率，在实际操作中慈善机构内控人员充分运用分解经济事项的方法，降低批准级别绕过控制程序而使授权批准制度失去功效，也为贪污和舞弊创造了条件。同时，有些慈善机构财产保护控制也不力，连基本“源头”数额到底是多少也是个未知数，又何谈定期检查、盘点。
3.2.4 信息不透明
慈善机构应当减相关信息与各方利益者之间进行沟通和反馈，然而，我国很少有慈善机构做到这点。尤其是与捐赠人和社会公众之间的信息沟通少之又少，大多数人根本无法知道所捐赠的款项何去何从，社会募集的款项往往只将募集的总数量公之于众却很少有后续披露，即使目前有慈善机构开通了查询功能，那也只是限定10万元以上金额，而小金额的却又是绝大多数，很少有慈善机构“晒”出季度、年度报表。同时，值得注意的是，对于慈善机构暴露出来的一些问题，例如明星诈捐、捐赠时间与捐赠救助项目不一致、同名同姓捐款如何辨别身份等应当及时向公众解释，消除大家心中疑虑，让大家真正安心地为社会作贡献，而且很少有慈善机构提供一个真正公开、公平的“草根”平台让所有公众畅所欲言的披露问题，最终的结构很有可能就是舞弊。
3.2.5 监督公信力差
不管是官方的、半官方还是民间的慈善机构，许多都未能建立比较完善的标准、规则的内部监管机制约束自己组织和成员，内部工作程序不够规范、项目运作也不够透明，未能起到真正监督的作用；然而，有些组织虽然有较好的内部监督体制，或者具有较强的监督手段，但是对物资盘亏的责任追究态度表现得比较懈怠，很少有慈善机构自己披露内部人员“挪用”资金、管理不善导致“资金短缺”，或许是为了“面子工程”和所谓的“声誉”，所以往往这类信息都是由媒体披露出来，最后导致公众不信任慈善机构自身的监督体系。
3.2.6 授权批准控制制度落空
授权批准是内部控制的一项重要控制方式，慈善机构尽管也采用了授权批准的控制手段，也规定了不同额度资金使用的分级授权标准，但由于这一授权控制方式使实际操作程序增加，一定程度上影响了管理运作效率。因此，为提高管理效率，在实际操作中慈善机构内控人员充分运用分解经济事项的方法，一方面降低批准级别，同时也达到了绕过控制程序的目的，从而使授权批准制度失去功效，也为贪污和舞弊创造了条件。
4. 中国红十字会内部控制的案例背景介绍
4.1 中国红十字会简介
中国红十字会是从事人道主义工作的社会救助团体，是中华人民共和国统一的红十字组织，以弘扬“人道、博爱、奉献”的红十字精神，保护人的生命与健康，促进人类和平进步事业为宗旨。中国红十字会是国际红十字运动的重要成员。中国红十字会1904年成立，建会以后从事救助难民、救护伤兵和赈济灾民活动，为减轻遭受战乱和自然灾害侵袭的民众的痛苦积极工作，并参加国际人道主义救援活动。目前，中国红十字会有31个省级分会、333个地级分会、2860个县级分会和新疆建设兵团分会，铁路和商业系统红十字会，香港和澳门特别行政区红十字会，有7万个基层组织，团体会员单位12万个，志愿者113.2万人，其中青少年会员1549万人。
4.2 中国红十字会组织机构图

注：图中实线表示领导关系；虚线表示业务指导关系
图4-1 中国红十字会组织机构图
4.3 中国红十字会内部控制管理办法
为规范中国红十字会募捐和接受捐赠工作，依照《中华人民共和国公益事业捐赠法》、《中华人民共和国红十字会法》等相关法律法规，参照国际红十字与红新月运动有关文件，根据《中国红十字会章程》规定和红十字事业发展的需要，制定了内部控制管理办法（见附件）。
4.3.1 组织募捐
各级红十字会依法在本辖区或本行业内开展募捐工作。总会根据重大自然灾害等突发公共事件的情况，决定是否发出全国募捐呼吁，或通过红十字会与红新月会国际联合会发出国际募捐呼吁。各级红十字会应积极拓展捐款渠道，并向社会公众公布捐赠信息。募捐行为应符合法律、法规的规定，不得违背红十字运动的基本原则，不得损害红十字会名誉。
4.3.2 接受捐赠
各级红十字会根据救灾、救助和红十字事业发展的需要依法接受捐赠。捐赠人捐赠的财产应当是合法的、有处分权的财产，应按照法律规定或约定及时办理所有权移交手续。接受捐赠必须开设专户，建立专账。
4.3.3 募捐和接受募捐财产的管理与使用
各级红十字会接受捐赠后，应及时向捐赠人出具合法、有效的捐赠票据，将受赠财产登记造册，依法妥善保管和使用。各级红十字会接受捐赠的财产具有社会公共财产的性质，由接受捐赠的红十字会按照《中华人民共和国红十字会法》和《中国红十字会章程》独立自主地管理处分，并接受政府有关部门的监督检查。
对于接受捐赠财产的使用，一般应由各级红十字会实施，也可根据工作需要委托其他公益性民间组织实施，或与具有较强执行能力和较好影响力的企业等社会力量合作实施，但应当加强监督管理。
5. 中国红十字会内部控制的缺陷及改进对策
5.1 中国红十字会内部控制主要缺陷
5.1.1 专业胜任能力不足
2011年6月21日，国家审计署发布《2011年第31号审计结果公告》显示：中国红十字总会及其所属单位，在预算执行中存在5个不符合会计制度规定的问题，并指出问题金额为219.71万元。次日，红十字会副会长王伟解释称：公告所所所披露的问题是针对总会2010年财政拨款的使用，不涉及社会捐款，且问题均源于技术层面操作不当和核算不规范，不存在贪污腐败、假公济私、“小金库”等问题。
如果他说的是真的，那么可以知道红十字会会计部门的相关人员存在专业胜任能力不足的问题。其内部控制并没有解决专业胜任能力不足的问题。专业胜任能力是内部控制的基础，如果在人员方面都无法保证拥有足够的知识和经验，那么内部控制由谁来控制？除了问题谁来解决？219.71万元是众多捐赠者汇聚而成的，在性质上应该构成了重大报错，而专业胜任恩呢管理则是发现重大报错的第一道门槛，特别是对于红十字会这样非盈利的机构，专业胜任能力更是尤为重要，尤为机构的特殊性更容易造成舞弊和腐败。然而，慈善机构财务人员知识体系陈旧，会计账务处理过于简单，资金用途记录过于笼统和管理人员的管理知识匮乏够给专业胜任能力造成很大威胁。
5.1.2 经费控制不严
2011年7月19人，中国红十字会晒出了“三公”费用：2010年“三公”决算152万元，其中出国（境）费107万元、公车费用30万、接待费15万元。红十字会公布今年“三公”预算为151.16万元，其中接待费由15万元降至3万元。由此可见，2010年得接待费已近超出预算400%,属于严重超支。
表5-1 “三公经费”财政拨款单位：万元

出国（境）费
车辆购置及运行费
公务接待费
小计
2010决算数
107.00
30.00
15.00
152.00
2011预算数
107.00
41.16
3.00
151.16
备注：2010年财政批复总会“三公经费”财政拨款共计152万元，截止2010年12月31日，总会“三公经费”财政拨款共支出152万元。用于公务出国（境）费107万元，中国红十字会是国际红十字与红新月运动的重要成员，也是红十字会与红新月会国际联合会灾害管理委员会等专门工作委员会的成员。中国红十字会总会的外事工作是我国民间外交的重要组成部分和渠道。2010年，中国红十字会总会公务出国（境）费全部用于参加红十字国际委员会和红十字会与红新月会国际联合会召开的国际会议及双边交流活动；用于车辆购置及运行费支出30万元，全部为年度公务运行费用；用于公务接待费15万元。
2011年财政批复总会“三公经费”财政拨款共151.16万元，2011年比2010年减少0.84万元。
资料来源：中国红十字会

在会计核算中，接待费是有严格的限制的，在盈利企业中，每年的业务接待费不能超过主营业务的千分之五，否则多的不能再所得税额中扣除。在非盈利企业中，业务接待费也应该控制在应有的范围内，对于超出的400%的情况，内部控制在制作预算和执行预算方面是失效的。同时，可以看到出国（境）费107万元是高的超出了承受的范围。对于办公经费控制不严，主要是慈善机构每年到年末开始突出花钱，以使下一年度多家财政增加拨款。总是，中国红十字会的在经费方面的内部控制不严格，没有指定正确的预算或执行中的偏差得不到有效的控制。
5.1.3 授权批准控制制度落空
据人民网报道，2009年底，红十字总会未将所属干细胞管理中心项目资金累计结转和结余25.32万元纳入 2009年度部门决算和2010年部门预算，也未报经财政部门审核确认。没有得到审批的事项却能实现，可见红十字会的授权批准控制制度落空了。2010年12月，红十字总会在“卫生救护师资培训”项目结余资金中列支30万元，准备用于卫生救护培训网络管理系统培训，但至2011年初，上述培训尚未进行。2010年，由于会计核算科目应用不当，红十字总会将应用于“红十字事业”的资金收支在往来款科目核算，其中年初结余141.91万元，当年收入30.93万元，支出139.89万元，年末结余32.95万元。且红十字总会决算报表与实际账簿资料不符，多计收入33.07万元，少计支出75.89万元，少计结余32.95万元。
授权批准是内部控制的一项重要控制方式，中国红十字会尽管也采用了授权批准的控制手段，也规定了不同额度资金使用的分级授权标准，但由于这一授权控制方式使实际操作程序增加，一定程度上影响了管理运作效率，因此，为提高管理效率，在实际操作中红十字会的内控人员充分运用分解经济事项的方法，一方面降低批准几倍，也同时达到了绕过控制程序的目的，从而使授权批准制度失去功效，也为贪污和舞弊创造了条件。
5.1.4 透明的财务制度缺乏
2011年7月21日，中国红十字总会终于公布了《关于贯彻落实“两公开两透明”承诺的通知》，提高将推进实现全国红十字会系统信息