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关于PPP模式的报告PPP是英文Public 一private Partner ships 的简写, 中文直译为“公私合伙制”, 简言之是指公共部门通过与私人部门建立伙伴关系来提供公共产品或服务的一种方式。由于PPP 模式与传统的公用事业提供方式相比具有众多优越性, 所以自20 世纪80 年代以来, 各国或国际组织都争相尝试将PPP 的各种模式应用于本国或区域内的基础设施建设。从上世纪90 年代初期开始, 全球PPP项目迅猛增长, 并于1997 年达到顶峰。伴随1997 年亚洲、俄罗斯和巴西经济危机的出现, 全球PPP项目有所减少, 之后在平稳中又开始逐渐回升。 程哲，王守清 非营利性医院PPP 项目融资的框架结构设计J 中国卫生事业管理，2011( 07) : 557 559有资料表明,在未来15 年内, 全球发展中国家大约需要2 万亿美元投资于基础设施建设。因此, 未来若干年内, 全球很可能会出现PPP 项目建设的新高潮。中国正处于经济腾飞时期, 对于各种基础设施的需求比其他国家更大更迫切。由于我国还是发展中国家, 财政实力不够雄厚, 必须引人灵活多样的市场化融资方式来建设基础设施, 为此有关部门应加快PPP的基础性研究和应用, 推动公用事业市场化进程。一、PPP简介1.PPP定义虽然私人部门参与提供公共产品或服务已有很长历史, 但PPP 术语的出现不过是近20 年的事情。在此之前, 人们广为使用的术语是Concession( 特许经营)、B O T (Build 一Operate 一Transfer , 建设一经营一转让)、PFI (private Finance Initiate , 私人融资倡导)等。PPP本身是一个意义非常宽泛的概念, 加之意识形态的不同, 要想使世界各国对PPP 的确切内涵达成共识是非常困难的。PPP 有广义和狭义之分。广义的PPP 泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系, 或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。而狭义的PPP 可以理解为一系列项目融资模式的总称, 包含BOT、TOT (Transfer -Operate 一Transfer , 转让一经营一转让)、DBFO(Design 一Build 一Finanee 一Operate , 设计一建造一投资一经营)等多种模式。狭义的PPP 更加强调合作过程中的风险分担机制和项目的衡工量值(value For Money , 也称“ 资金价值”)原则。 Yelin Xu，John F Y Yeung，Albert P C Chan，et al Developing aisk Assessment Model for PPP Projects in China A Fuzzy SyntheticEvaluation Approach J Automation in Construction，2010( 7) : 929 943公私合营模式（PPP），以其政府参与全过程经营的特点受到国内外广泛关注。PPP模式将部分政府责任以特许经营权方式转移给社会主体（企业），政府与社会主体建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系，政府的财政负担减轻，社会主体的投资风险减小。2.PPP模式的主要内涵PPP模式的内涵主要包括以下四个方面：（1）PPP是一种新型的项目融资模式。PPP融资是以项目为主体的融资活动，是项目融资的一种实现形式，主要根据项目的预期收益、资产以及政府扶持措施的力度而不是项目投资人或发起人的资信来安排融资。项目经营的直接收益和通过政府扶持所转化的效益是偿还贷款的资金来源，项目公司的资产和政府给予的有限承诺是贷款的安全保障。（2）PPP融资模式可以使民营资本更多地参与到项目中，以提高效率，降低风险。这也正是现行项目融资模式所欠缺的。政府的公共部门与民营企业以特许权协议为基础进行全程的合作，双方共同对项目运行的整个周期负责。PPP方式的操作规则使民营企业参与到城市轨道交通项目的确认、设计和可行性研究等前期工作中来，这不仅降低了民营企业的投资风险，而且能将民营企业在投资建设中更有效率的管理方法与技术引入项目中来，还能有效地实现对项目建设与运行的控制，从而有利于降低项目建设投资的风险，较好地保障国家与民营企业各方的利益。这对缩短项目建设周期，降低项目运作成本甚至资产负债率都有值得肯定的现实意义。（3）PPP模式可以在一定程度上保证民营资本“有利可图”。私营部门的投资目标是寻求既能够还贷又有投资回报的项目，无利可图的基础设施项目是吸引不到民营资本的投入的。杨超，唐莹 PPP 项目投资决策的优化研究综述J 企业天地家， 2011( 04):43 44而采取PPP模式，政府可以给予私人投资者相应的政策扶持作为补偿，从而很好地解决了这个问题，如税收优惠、贷款担保、给予民营企业沿线土地优先开发权等。通过实施这些政策可提高民营资本投资城市轨道交通项目的积极性。（4）PPP模式在减轻政府初期建设投资负担和风险的前提下，提高城市轨道交通服务质量。在PPP模式下，公共部门和民营企业共同参与城市轨道交通的建设和运营，由民营企业负责项目融资，有可能增加项目的资本金数量，进而降低较高的资产负债率，而且不但能节省政府的投资，还可以将项目的一部分风险转移给民营企业，从而减轻政府的风险。同时双方可以形成互利的长期目标，更好地为社会和公众提供服务。3.PPP模式的主要分类由于世界各国意识形态不同，且处于PPP发展的不同阶段，导致各国使用的术语不尽相同，或者对于同一个术语的理解不尽一致，这就给PPP的分类带来很大麻烦。各国或国际组织对PPP的分类有十几种之多。广义PPP可以分为外包、特许经营和私有化三大类，其中：（1）外包类。PPP项目一般是由政府投资，私人部门承包整个项目中的一项或几项职能，例如只负责工程建设，或者受政府之托代为管理维护设施或提供部分公共服务，并通过政府付费实现收益。在外包类PPP项目中，私人部门承担的风险相对较小。（2）特许经营。项目需要私人参与部分或全部投资，并通过一定的合作机制与公共部门分担项目风险、共享项目收益。根据项目的实际收益情况，公共部门可能会向特许经营公司收取一定的特许经营费或给予一定的补偿，这就需要公共部门协调好私人部门的利润和项目的公益性两者之间的平衡关系，因而特许经营类项目能否成功在很大程度上取决于政府相关部门的管理水平。通过建立有效的监管机制，特许经营类项目能充分发挥双方各自的优势，节约整个项目的建设和经营成本，同时还能提高公共服务的质量。项目的资产最终归公共部门保留，因此一般存在使用权和所有权的移交过程，即合同结束后要求私人部门将项目的使用权或所有权移交给公共部门。（3）私有化类。PPP项目则需要私人部门负责项目的全部投资，在政府的监管下，通过向用户收费收回投资实现利润。由于私有化类PPP项目的所有权永久归私人拥有，并且不具备有限追索的特性，因此私人部门在这类PPP项目中承担的风险最大。4.PPP模式的必要条件以下几个因素是成功运作PPP模式的必要条件：（1）政府部门的有力支持。在PPP模式中公共民营合作双方的角色和责任会随项目的不同而有所差异，但政府的总体角色和责任-为大众提供最优质的公共设施和服务-却是始终不变的。PPP模式是提供公共设施或服务的一种比较有效的方式，但并不是对政府有效治理和决策的替代。在任何情况下，政府均应从保护和促进公共利益的立场出发，负责项目的总体策划，组织招标，理顺各参与机构之间的权限和关系，降低项目总体风险等。（2）健全的法律法规制度。PPP项目的运作需要在法律层面上，对政府部门与企业部门在项目中需要承担的责任、义务和风险进行明确界定，保护双方利益。在PPP模式下，项目设计、融资、运营、管理和维护等各个阶段都可以采纳公共民营合作，通过完善的法律法规对参与双方进行有效约束，是最大限度发挥优势和弥补不足的有力保证。（3）专业化机构和人才的支持。PPP模式的运作广泛采用项目特许经营权的方式，进行结构融资，这需要比较复杂的法律、金融和财务等方面的知识。一方面要求政策制定参与方制定规范化、标准化的PPP交易流程，对项目的运作提供技术指导和相关政策支持；另一方面需要专业化的中介机构提供具体专业化的服务。二、PPP模式的法律关系分析所谓法律关系是法律在调整人们行为的过程中形成的特殊的权利和义务关系。或者说，法律关系是指被法律规范所调整的权利与义务关系。法律关系由三要素构成，即法律关系的主体、法律关系的客体和法律关系的内容。李晓东 基于AHP 法的公共项目PPP 模式选择J 企业经济，2010( 11) : 148 1501.PPP模式的法律主体在PPP模式中参与人至少有政府、项目公司、项目发起人、银行或银团（债权人）、保险公司、产品购买者或接受服务者以及承担设计、建设和经营的有关公司等，其法律主体的相互关系如下简图。PPP模式的参与主体及关系：（1）政府部门（政府或者政府授权的部门），通常是PPP项目的发起人，需要对项目的可行性进行分析，并组织项目招标，对投标的私营企业进行综合权衡，确定最终的项目开发主体并授予特许经营权，并提供相关政策及融资协助等支持。（2）私营部门，在发起人为政府部门的PPP项目中，与政府或者政府授权部门的投资机构合作成立PPP项目公司，投入的股本形成公司的权益资本。在私营部门作为发起人的PPP项目中，负责在投标前召集PPP项目公司成员以合同形式确定各自的出资比例和出资形式并组成项目领导小组负责PPP项目公司正式注册前的工作。（3）项目公司，是PPP项目的实施者，负责投标与谈判及从政府或授权机构获得建设和经营项目的特许权，负责项目从融资、设计、建设和运营直至项目最后的移交等全过程的运作，项目特许期结束，经营权或所有权转移时，PPP项目公司清算并解散。（4）银行等金融机构，主要包括国际金融机构、商业银行、信托投资机构等，在PPP项目公司或其参与者提供履约保函或担保函的前提下向项目提供贷款，并通常要求PPP项目公司质押在银行的帐户等。（5）咨询公司，利用PPP项目方面丰富的经验和案例为PPP项目其它参与方提供项目运作的指导和咨询意见，主要工作包括组织尽职调查、设计基础设施PPP项目方案，设计项目交易结构和招商程序，设定边界条件、遴选标准等，建立财务模型并进行商业预测分析，编制招商文件，组织实施招标或竞争性谈判等公开竞争性招商程序，参与商务谈判及协助签订项目特许经营协议等。（6）其它参与方，包括设计单位、保险公司、运营公司、建设单位、材料供应商等也都在PPP模式运作过程中发挥者重要的作用。2.PPP模式的法律文本体系PPP模式法律主体的权利与义务由相关PPP合同文本进行约定，并形成比较复杂的法律文本体系，一般认为由以下三个方面组成：（1）基础交易合同体系，主要解决商务层面事宜，包括项目建设相关合同、项目运营管理相关合同和供应合同及产品销售合同等法律文本；（2）融资合同体系，主要解决资金安排、资本层面事宜，包括SPV章程和股东间协议等SPV设立文件，主要涉及合作方作为股东在公司层面的权利与义务及决策机制，也涉及SPV在融资方面的相关事宜；（4）特许权协议，是PPP法律文本最为重要的内容，在PPP文本体系中具有协调机制性质，是PPP模式能够有效吸引私人资本并成功运行的关键。 从实务上也有人将PPP项目基本文件结构分类如下：（1）政府授权签约部门和投资人之间的特许经营协议或地位类似的项目主协议，以及项目运营过程中的产品/服 务购买协议；（2）投资人和融资机构之间的协议；（3）投资人成立项目公司的文件；（4）投资人建设、运营项目的协议。财政部政府和社会资本合作模式操作指南（试 行）则规定：合同体系主要包括项目合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品采购合同和保险合同等。胡振，刘华金，维兴 PPP 项目范式选择与风险分配的关系研究J 土木工程学报，2011( 09) : 139 146有鉴于目前PPP模式实践中法律文本体系的模糊，2014年11月26日国务院发布关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见( “国发60号文”)，并采用财政部对PPP的定义“政府和社会资本合作”，将PPP模式定位为一种创新的投融资模式，更强调PPP项目合同的重要性，并要求政府有关部门要制定管理办法，尽快发布标准合同范本，由此规范合作关系保障各方利益。近日，财政部印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）从PPP项目识别、准备、采购、执行、移交各环节操作流程等方面提出操作层面的具体要求，发改委印发关于开展政府和社会资本合作的指导意见和政府和社会资本合作项目通用合同指南从PPP模式的遵循原则、适用范围、模式选择、工作机制、项目流程与管理、政策保障、合同管理等方面提出具体指导意见。据LCB综合解决方案的总结归纳，PPP项目涉及以下主要文件：三、PPP与BOT、ABS等其他融资方式的比较1.三种融资模式的概念及实质BOT（Build-Operate-Transfer）,即建设项目的特许权转移，是由一国财团或投资人作为项目的发起人从一国政府或所属机构获得基础项目的建设运营权，然后由其独立或联合其他方组建项目公司，负责项目的融资、设计、建造和运营，整个特许期内项目公司通过项目的运营来获得利润，并以此利润来偿还债务，待特许期期满时，将整个项目无偿或以极少的名义价格转交给东道国政府的一种融资模式。PPP（Public-Private-Partnership）,即公共政府部门和民营企业合作模式，是由政府部门或地方政府通过政府采购形式与中标单位组成的特殊目的公司签订特许合同（特殊目的公司一般由中标的建筑公司、服务经营公司或对项目进行投资的第三方组成的股份有限公司），由特殊目的公司负责筹资、建设及经营的一种融资模式。ABS(Asset-Backed-Securitization),即资产证券化，是指以目标项目所拥有的资产为基础，以该项目资产的未来收益为保证，通过在国际资本市场发行高档债券等金融产品来筹集资金铁一种项目证券融资方式。李启明 基于多方满意的PPP 项目调价机制的设计J 东南大学学报( 哲学社会科版) ，2010( 01):16 20从实质讲，BOT与PPP将为狭义的项目融资，即采取的是有限追索形式；ABS的实质是通过特有的提高信用等级的方式，使原来信用等级较低的项目照样可以进入高档市场，利用证券市场信用等级高、债券安全性和流动性好、债券利率低的特点，大幅度降低发行债券筹集资金铁成本。2.三种融资模式的功能及特征（1）BOT模式的功能及特点BOT模式集融资、建设、运营及转让为一体，是债权与股权相混合的一种产权结合形式，具有融资、建设、经营和移交等功能。其特点如下：1）BOT融资方式是有限追索的，举债不计入国家外债，债务偿还只能靠项目的现金流量；2）承包商在特许期内拥有项目所有权和经营权；3）名义上，承包商承担了项目全部风险，因此融资成本较高；4）与传统方式相比，BOT融资项目设计、建设和运营效率一般较高，因此，用户可以得到较高质量的服务；5）BOT融资项目的收入一般是当地货币，若承包商来自国外，对宗主国来说，项目建成后将会有大量外汇流出；6）BOT融资项目不计入承包商的资产负债表，承包商不必暴露自身财务况。（2）PPP模式的功能及特点PPP模式是一种以各参与方的“双赢”或“多赢”为合作理念的现代融资模式，反映了广义的公私合营关系，运用于公共基础设施、公共服务机构和国营企业的私有化改选等领域。其特点是；通过引入私营企业，将市场中的竞争机制引入到基础设施项目占，以便更好地为社会服务。（3）ABS模式的功能及特点ABS作为金融领域的一种技术创新，运用广泛。期特点如下所列：1）最大优势是通过在国际高档市场发行债券筹资，债券利率较低，从而降低成本；2)通过证券市场发行债券筹资，这是ABS与其它融资模式相比的最显著特点；3)在ABS模式下，清偿债务本息的资金仅与项目资产未来现金收入流有关，且债券由众多投资者购买，分散了融资风险；4)ABS发行高档证券时，通过SPV（特殊目的公司），这种负责不反映在原始权益人自身的资产负债表中，因此，能否融资不受原始权益人资产质量的限制，同时，SPV通过信用增级将未来现金流包装成高档高质量的证券投资品种；5)同BOT等融资方式比，ABS涉及程序少，在一定程序上降低了融资成本；6)ABS在国际高档证券市场筹资，其接触的多为国际一流的证券机构，必须按国际规范程序动作，有利于培训东道国在国际项目融资方面的专门人才，也有利于国内证券市场的规范。3.三种融资模式的优缺点比较BOT、PPP与ABS作为国际上三种典型的融资模式，有其自身的优势和不足，针对它们各自的优缺点进行了对比，见表现1表一 三种融资模式的优缺点比较表优点缺点BOT项目融资的所有责任都转嫁给私人企业，减少了政府主权借债和还本付息的责任；政府可以避免大量的项目风险；组织机构简单，政府部门和私人企业协调容易；项目回报率明确，严格按照中标价实施，政府和私人企业之间利益纠纷少；拓宽资金来源，减少政府财政负担；有利于提高项目动作效率可使社会急需的项目提前建成投产，满足社会需要；国外承包公司会给项目所在国带来先进技术和管理经验公共部门和私人企业往往都需要经过一个长期的调查了解、谈判和磋商过程，以致项目前期过长，使投标费用过高；投资方和贷款人风险过大，没有退路，使融资举步维艰；参与项目各方存在某些利益冲突，对融资造成障碍；机制不灵活，降低私人企业引进先进技术和管理经验积极性；在特许期内，政府对项目失去控制权 陈庆元.运用BOT方式投资建设刺桐大桥的认识与实践 J .中国投资, 2001, 6:19 -21.PPP可促进政府管理改革，政府可实现融资风险的转移；政府与私企权利共享，改变了传统政企关系；使私企在项目前期即可参与，有利于充分利用私企先进技术和管理经验；政府和私企可尽早与政府接触，减少投标费用和招标时间；对政府而言，确定合作公司有一定难度，而且在合作中要负有一定责任，增加了政府风险负担；组织形式比较复杂，增加了管理上协调的难度，对参与方的管理水平有一定要求；如何设定项目的回报率可能成为了一个颇有争议的问题。ABS涉及程序少，在一定程度上降低了融资成本；通过证券市场发行债券筹资，代表了项目融资未来发展方向，故发展前景良好；资金来源渠道多样化，特别适合大规模筹集资金的需要；隔断了项目原始权益人自身风险，并且通过在证券市场发行债券分散投资风险；有利于培养东道国在国际项目融资方面的专门人才，也有利于国内证券市场的规范由于在境外证券市场发行债券融资，故无法充分吸收国外先进的技术和管理经验4.三种融资模式中政府作用比较（1）BOT模式下政府作用该模式下政府承担着重要作用，其可为BOT项目运作提供良好的建设运营环境，并且给予项目行政、法律、经济方面的支持。1)在创造良好的建设运营环境方面，主要包括：政治稳定、制定适宜经济政策、制定健全和严谨的法律结构等；2)在行政规划、协调和支持方面，包括：对项目进行规划和决策、对项目组织招标和评标决策、挑选项目谈判人员、对行政人员进行培训、协调有关方利益关系等；3)法律方面，包括制定行政管理、外汇管理和土地管理等方面的法律法规4)经济方面，主要包括：提供后勤支持、保证最低收益的实现、外汇方面承诺、提供股本投资、防止他人竞争的保护等（2）PPP模式下政府作用由于这种模式是政府机构和私人企业签订长期协议，授权私企代替政府管理公共设施，并利用公共设施向社会公众提供服务，所以这种模式下政府只起监管作用；但是政府和私企共同参与项目建设运营，可达成互得合作目标，而且政府的角色与以往相比有所改变，体现在：1）政府和私企之间的合作和信任取代了命令和控制；2）合作过程中政企双方共同分担风险和责任合作双方可就诉讼内容进行协商。（3）由于ABS模式下政府一般不介入，由此处不分析其作用。5.三种融资模式的运行程序比较三种融资模式的运行程序比较，见表2。表2三种融资模式的运行程序比较表融资模式BOTPPPABS运行程序(1)确立项目阶段；(2)招投标阶段；(3)成立项目公司阶段；(4)项目融资阶段(5)项目建设阶段；(6)项目运营管理阶段；(7)项目私交阶段(1)选择项目合作公司（私营机构）；(2)确立项目阶段；(3)成立项目公司阶段；(4)招投标和项目融资阶段；(5)项目建设阶段；(6)项目运营管理阶段；(7)项目移交阶段；(1)确定资产证券化融资目标；(2)组建特别目的公司SPV；(3)实现项目资产的“真实出售”；(4)完善交易结构，进行内容评级；(5)划分优先证券和次级证券，办理金融；张维然, 林慧军, 王绥娟.延安东路隧道复线BOT模式之评价 J .中国市政工程, 1996, 9:48 -53.(6)进行发行评级，安排证券销售；(7)SPV获得证券发行收入，向原始(8)实施资产管理；(9)按期还本付息，并对聘用机构付费6. 三种模式的适用范围和主要参与比较三种模式的适用范围和主要参与方比较，见表3。表3 三种模式的适用范围和主要参与方比较表融资模式BOTPPPABS主要参与方项目发起人（政府）项目经营者（项目公司）贷款银行及金融机构承建商运营方项目使用方项目发起人（政府）项目经营者（项目公司）私营企业贷款银行及金融机构运营方承建商项目使用方项目发起人服务人发行人证券商信用强化机构信用评级机构受托管理人适用范围公共基础设施项目等公共基础设施公共服务机构国营企业的私有化改选等投资规模大、周期长、资金回报慢的城市基础设施项目私人资产抵押贷款信用卡应收款航空公司机票收入等四、PPP模式相关法律法规 近20年多来，随着PPP模式在中国的实践，相关政策、法规和法律逐步建立健全，已初步形成具有中国特色的PPP模式的法律体系，主要包括：1、1995年，对外贸易经济合作部关于以BOT方式吸引外商投资有关问题的通知（以下简称通知），国家计委、电力部、交通部关于试办外商投资特许权项目审批管理问题的通知（以下简称联合通知），国家外汇管理局关于境内机构进行项目融资有关事实的通知，担保法第8条规定：“国家机关不得为保证人，但经过国务院批准，为使用外国政府或国际组织贷款进行转贷的除外”；2、1999年中华人民共和国招标投标法规定在城市进行的轨道交通、收费公路、自来水、燃气、热力以及污水处理、垃圾处理等经营性基础设施建设项目，要采取招标等方式选择投资者；政府赋予中标投资者对该项目的特许经营权；3、2001年，国家计委关于印发促进和引导民间投资的若干意见的通知鼓励和引导民间资本参与公益事业建设；建设部关于加快市政公用行业市场化进程的意见倡导开放市政公用行业市场，建立政府特许经营制度；4、2002年中华人民共和国政府采购法中华人民共和国政府采购法规定各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为适用本法；5、2003年中华人民共和国行政许可法规定有限自然资源的开发利用，有限公共资源的配置等等事项，可以设定行政许可；6、2004年建设部市政公用事业特许经营管理办法（“126号令”）规定在城市供水、污水处理、垃圾处理、燃气供应等领域发起大规模的项目实践地方政府也纷纷以126号令为模板，先后出台了大量地方性法规、政府规章及政策性文件，用于引导和规范各自行政辖区范围以内的特许经营项目开发。7、2014年5月，由国家发改委牵头研究调研并起草的基础设施和公用事业特许经营法（稿征求意见）出台，推动基础设施和公用事业特许经营立法，几易其稿征求意见但至今尚未正式颁布；8、2014年9月21日国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发43号文）提出推广使用PPP模式，鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营；9、2014年9月23日，为了拓宽城镇化建设融资渠道，促进政府职能加快转变，完善财政投入及管理方式，财政部发布了关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（76号文）要求大力推广PPP模式；10、2014年11月16日，国务院为推进经济结构战略性调整，加强薄弱环节建设，促进经济持续健康发展，迫切需要在公共服务、资源环境、生态建设、基础设施等重点领域进一步创新投融资机制，充分发挥社会资本特别是民间资本的积极作用，出台关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见（国发201460号）；11、2014年11月29日，为保证政府和社会资本合作项目实施质量，规范项目识别、准备、采购、执行、移交各环节操作流程，财政部印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）；12、2014年12月4日，国家发改委与财政部分别在各自官网上发布了关于开展政府和社会资本合作的指导意见和政府和社会资本合作模式操作指南（试行），分别从政策层面和实际操作上对政府和社会资本的合作予以指导，这标志着被寄予化解政府性债务厚望、担负城镇化融资重任的PPP模式走上了有章可循之路。财政部同日还发布了关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知，确定天津新能源汽车公共充电设施网络等30个PPP示范项目，其中，新建项目8个，地方融资平台公司存量项目22个。五、PPP模式存在的问题1.立法薄弱，相关制度建设尚显滞后PPP相关法规政策散见于各主管部委和地方规章，缺乏全局性和系统性，甚至相互矛盾，仅依靠法律效力层次较低的通知、意见、规范性文件并不足以提供有效保障。近些年来，多个鼓励民间投资文件的出台，但效果并不明显，其主要原因即是如此。同时，部委间行政权力划分造成立法难。财政部是落实“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”的第一责任人，但根据历史沿革，国家发改委却是特许经营改革的第一责任人，此外，PPP项目的审批，还牵扯到行业主管部委。2.风险分担机制不够成熟PPP项目实施周期长，参与各方关系错综复杂，风险贯穿项目的全过程，无疑让投资者承担了不可预见的风险。由于项目经验不足，尚未形成风险共担机制，而出于吸引资金、提升政绩的目的，地方政府往往给予过多承诺，即过高的投资回报率、收费标准，以及过长的特许经营期，甚至兜底市场风险。亦或另一极端，卸包袱，出现将所有责任和风险完全推卸给市场化主体的倾向。中国北方某城市水厂BOT项目，政府兜底全部的运营风险，遭受巨额亏损；安然公司投资的大博电厂，亦由政府承担了几乎所有的汇率风险和市场风险，最终导致了项目的失败 李灿灿PPP融资模式风险分析田N科学与管理2010(02)。3.收益分配机制尚不健全由于缺乏合理定价机制以及大多未在相关协议中对私人收益列明“可调整”的原则性条款，导致暴利或亏损。在PPP推行初期，私人资本获得暴利甚多，应引以为戒，许多高速公路即为典型案例。然而，资本具有逐利性，虽然当前PPP深受推崇，但如果PPP项目无法保证稳定的盈利预期，势必影响社会资本参与的积极性；而收益率高的项目，除非资金严重短缺，地方政府未必愿意让社会资本介入。界定好权利和责任，努力实现双赢 吴沛强. PPP项目融资模式的法律问题研究N.2009(5):6-8。4.传统的政府角色定位，难以与PPP兼容，契约精神缺失政府与市场的界限不清，有形之手伸的过多、过长，威胁PPP机制创新。多年来，政企合作，靠的是人际关系、领导关系，而不是靠市场、法制、契约。地方政府过于强势，合作意识、契约精神不足，造成纠纷案例频现。年度预算使得PPP项目的长期补贴难以保证；合同粗糙，政府换届更使得合同持续性无法保障，对拖延付款、不付款行为尚未形成有效约束机制；当现实发生变化时，后续补充协议的签订上，投资者常常处于弱势位置。5.PPP本身的缺点亦需克服一旦不被公众认可，政府所承受的压力必将传导给投资者，由此产生纠纷。并且，牵扯部门和主体多，项目运营机构复杂，审批流程、谈判及测算过程繁琐，耗时长，将直接影响决策效率。每一个PPP项目都需要专门制定规则和章程，没有可照搬的模板，易导致操作中的混乱。同时，PPP并未改变政府在公共服务提供中的责任，却提高了治理的复杂性和难度。此外，PPP回报周期恐难满足社会资本的风险偏好；以收费权申请质押融资，或是以项目本身产生的现金流归还贷款的融资方式，银行认可度不高，无法发挥PPP项目风险隔离的优势，不利于吸引社会资本参与 邱峰. PPP模式的发展、问题及其推广策略N.吉林金融研究，2015（1）：13-18。6.其他PPP生存环境没有实质性改善过去PPP合作对象多为国企，引致政府兜底风险、企业为社会买单等问题。并且，没有与PPP相配套的公开透明的招标制度和标书，私人资本、外资难以与国有资本开展平等竞争，造成PPP效率损失。而保证PPP运营效率的关键是让每个消费主体，都享有监督权，这又十分薄弱。同时，公共资源要素未实现市场化定价，存在很大政策不确定性。一旦补贴不到位或协议价格过低，极易使投资者的利益受损，导致偷工减料，影响运营质量，危及社会安全。兰州自来水苯含量超标事件应予以警惕。此外，涉及安全、社会稳定的重要领域，对出资能力、风险承受能力以及出资背景等要求颇高，造成符合条件的社会投资者极其有限；PPP需要懂融资、法律、技术、财务的复合型人才，而民企欠缺。六、PPP模式的理性分析1.警惕重蹈融资工具的覆辙地方政府并未真正理解PPP，推行动机仍局限于单纯的融资手段，将其视作解决资金不足但又可上项目的替代方式，不太重视效率的提升，过分夸大融资功能。这种做法极易导致不计成本举债，甚至不惜以牺牲公共利益为代价。急功近利的心态和政绩观、负债观念的扭曲，加之当前经济增速减缓，地方政府进入偿债高峰期，面临经济建设和债务偿还的双重压力，启动融资机制的欲望强烈，PPP可能沦为地方政府的融资工具，亟须厘清认识。2.防止将PPP异化为摆脱地方债务困境的灵丹妙药寄希望通过一种模式、一种手段在短期内化解如此庞大的地方债风险，并不现实。倘若以减债为目的推行PPP项目，不顾市场化条件是否具备、收益和风险是否平衡，求得一时“表面减债”，其实质仍是一种举债，变相的高利贷或债转股，并未减少债务，只是把一次性财政支出转化为长期的支出。相反，却会引发地方债务规模更大的膨胀，给未来城市发展和财政运行留下新的风险隐患。3.PPP并非万能模式地方政府相继追捧PPP，主要动机无非是出政绩，并不太关心项目的适合性，但不是所有项目都适用。比如纯公益性项目，发债券或许更合适。PPP只是传统政府主导供给模式的补充而非替代。即使在PPP应用较为成熟的国家，无论是PPP项目数量还是投资额，也仅占15%-25%。在英国，PPP项目最多只达到公共产品和服务支出的22%。同时，缺乏实际操作的经验和技能。国际上被广泛采用的市场测试、商业计划等方法，对大多地方政府而言还是陌生词。此时如果盲目一哄而上，必将导致合同履约的后患 梁明. PPP热潮下的冷思考N.中国县域经济报，2014-8-25.。4.盲目推广PPP会带来的副作用PPP项目盈利模式不明、激励措施不清，导致社会资本不愿介入，合作空悬；或是以公共福利为代价放任社会资本自行定价、高收费，谋取超额利润；亦或是盲目投资，未认真甄别核实，重复建设、产能过剩等现象卷土重来。同时，防止PPP变味。地方政府将不盈利和盈利的项目打包处理，来抵消亏损；亦或将PPP与之前的模式混合，产生公私资本间利益输送，酿成新的市场风险。一些机构打着PPP旗号，将旧融资方式包装成为PPP，从中谋求利益。因此，推广PPP是一个循序渐进的过程，注重国际经验的借鉴和实践中的经验积累。理性看待PPP。参考文献1 叶晓，徐春梅. 我国公共项目公私合作（PPP）模式研究述评J.软科学，2014（6）：6-9.2 张水波，张晨，高颖. 公私合营（PPP）项目的规制研究J.天津大学学报（社会科学版），2014（1）：30-35.3 肖翔，王雁基础设施BOT投融资模式的难点及建议J中国铁路，2006(9)4 赵月若雪. 政府力推公私合作PPP模式有望大显身手N.中国经济时报，2014-10-30.5 柯永建，王守清，陈炳泉，李湛湛中国PPP项目政治风险的变化A第六届全国土木工程研究生学术论坛论文集c清华大学出版社2008(11)：2792846 王守清，柯永建特许经营项目融资M清华大学出版社，2008(7)：98997 王进基础设施建设项目融资PPP模式探讨叨N新金融，2008(08)8 王雁红公共事业民营化模式分析基于杭州湾跨海大桥的实证研究叨J四川行政学院学报，2010(01)9 张力城市公共交通融资的新平台PPP期，故为了充分有效解决特许经营协议中的法律争融资模式D对外经济贸易大学，200510 孙建东，张景新BOT项目融资方式中地方政府信用风险和规避J商场现代化，2007(9)11 王亦丁.BOT陷阱 J .环球企业家.2002 年2 月1日, 第2期.12 王守清, 柯永建.特许经营项目融资 M .清华大学出版社, 2008年7月:98 -99.19 柯永建, 王守清, 陈炳泉, 李湛湛.中国PPP项目政治风险的变化 A .第六届全国土木工程研究生学术论坛论文集 C .清华大学出版社.2008.11:279 -284.