制度汇编-—我国古今地方制度的比较研究.doc

我国古今地方管理制度的比较研究
摘要
建立一种怎样的地方管理制度,直接关系到中央政府的各项政令能否有效实施和整个社会经济能否协调发展。自古以来，如何处理好，协调好中央和地方的关系，建立一套中央既能有效管辖地方，地方又能充分发挥活力的管理体制，进而巩固专制主义中央集权，是历朝历代统治者们最关心的问题之一。从公元前11世纪的西周实行分封制开始，到公元前221年秦帝国推行的大一统体制，再到半国殖民半封建的近代中国，地方行政体制在改革中不断发展。建国后，改革开放前我国长期实行的中央集权管理体制，致使经济日趋僵化、社会发展缓慢，伴随分权化改革与市场经济的发展,又出现权力过于分散，政治出现腐败的新状况。
关键词： 中央政府 ，地方政府，中央集权，管辖，国家制度，地方制度，统治，行政管理，民族
前言
几千年前的西方，城邦文明的太阳还没有从古地中海冰冷的海水中升起，不论是亚平宁半岛上的古罗马，还是爱琴海之滨的古希腊，都沉睡在的阿尔卑斯山脚下村舍氏族的死寂黑暗中。除了中东和北非漫漫黄沙中兴起的些许文明，人类政治文明的最初星星之火，已经在地球的另一侧悄无声息地燃烧起来。三皇五帝的故事仿佛就在昨天上演，夏禹的治水英雄篇章已经在人们口中传唱，商纣王的暴虐逆行好像才刚刚过去，周武王的战旗已经在朝歌城外飘扬。。。。。黄河之滨的东亚文明篇章，从那片古老的黄土地上翻开了全新的一页。而中华法制文明的车轮，也从这里开始，缓缓向前驶去。纵然是时代的不断变迁，纵然是王朝的不断更迭，不变的，是古老的法制文明在曲折中不断进步与创新，最终形成了生生不息，薪火相传的浩淼中华法系。一篇简单的论文，自然无法说清我想陈述的中央-地方管理制度的全部，或许遥远的奴隶制文明的社会时代的范例已经不具有现实上的代表性，因此，请允许我列举几个我国封建文明历史上具有代表性朝代的地方管理制度，与当今我国的中央-地方制度形成对比，以探究出一种符合我国国情，具有我国特色的地方行政管理体制。于是，我选择了距离我们相对较近的，独创行省制度的元王朝，万里长城拱卫下的明王朝和统一多民族的清王朝作为重点研究的对象。
正文
一、 元帝国时代的地方管理制度
（一） 政治和国土基本概况：元（公1271-公元1368年）中国历史上由蒙古族统治者建立的统一王朝，建都大都（今北京），其创建者为元世祖忽必烈。历经十一帝，凡九十八年。统一全国后，其疆域范围是北到西伯利亚北冰洋沿岸，南至南海，西北至今天的里海一线，东到鄂霍次克海。至正二十八年（1368)，明军攻陷大都，顺帝北逃，元灭亡。
（二） 独创行省制度：众所周知，他们从浩瀚的漠北草原走来，他们铁骑狂飙，刀锋所向，造就了无人可挡的蒙古帝国。
元帝国拥有幅员辽阔的疆域，其规模是中国历史上最大的，其领土面积已经远远超过了汉唐盛世。然而，如何管理这个几乎地跨亚欧的大帝国，用何种方式统治如此辽阔的疆域，成为了摆在统治者面前的一道巨大难题。元代对我国历史的一大贡献在于其独创并实施了针对地方管理的行省制度。元朝的中央政务机构为中书省，直辖河北，山东，山西，这些地方在当时被称为“腹里”。其他地方被分为几十个行中书省，分别是：岭北，辽阳，河南，陕西，四川，甘肃，云南，江西和湖广。行中书省简称行省，又被称作省。行省官员主要对皇帝负责，与前朝相比，元代的行政管辖范围进一步扩大，岭北，辽阳等地，其他王朝统治时期，都是国家管理不及的地方。行省之下，腹里地区一般设立路府州县四级，非京畿地区，一般设立路州县三级。
（三） 对新疆，西藏，西域岭北汗国，等民族地区的管辖制度：除了设立地方行省制度之外，元帝国还对新疆，西藏等民族地区实施了有效管辖。蒙古兴起时，新疆天山南北一带有畏兀儿都护王的政权，后该政权自动依附于元王朝。元灭亡南宋后，忽必烈为了进一步加强对新疆的治理，在新疆多地设立了站赤，立屯戍，行教钞，等行政机构，在该地区广泛地开展赋税的征收。值得一提的是元帝国边远地区的站赤系统，也就是我们熟知的驿站，元帝国在驿站当差的官员成为站户，其选拔标准是在普通公民中依照一定的财产标准选拔出来的。站户的职责除了按规定为使臣提供交通工具外，还需在各自驿站内提供肉，面，米，酒等食品。驿站系统的主要功能，就在于传达中央和地方之间的消息，以便中央政府的指令以最快的速度抵达地方，加强对民族地区的有效管理和控制。这种方式在蒙元时期的新疆和四大汗国之间最为典型。
13世纪中期，蒙古宗王和西藏喇嘛教主在凉州会盟，标志着中原王朝与西藏开始建立紧密的联系。若干年后，元帝国设立宣政院，加强对西藏的管辖。这是西藏正式纳入我国版图的标志。元世祖时，规定西藏实行政教合一的制度，该制度一直被沿用至建国初期。宣政院在西藏设立宣慰使，主管西藏地区的赋税，贡物，户口调查和考核官员等事宜。为了进一步加强西藏与内地的联系，中央政府在西藏同样设立了驿站，军站。
（四） 对比总结评价：首先，行省制度的确立，是中国历史上行政制度的一次重大变革。省作为一级地方行政机构，一直沿用至今，进一步明确了中央与地方之间的关系，加强了中央集权，巩固了中央对地方的统治。其次，宣政院的设立，是西藏正式纳入中原王朝版图的标志性事件，象征着西藏已经成为了中华领土不可分割的一部分，这些举措的确具有跨时代意义。元王朝的这些举措进一步明晰了中央和地方的关系，一定程度上缓和了蒙汉之间的矛盾，加强了中央对边远地区的控制和管理。另外，元朝地方管理制度的不足在于：其中央管辖地方统治手段具有浓烈的军事统治色彩，其地方制度往往服务于军事。《元典章》中居然明确规定了“蒙汉异法，同罪异罚”的制度行省内的居民被划分四等，血统成为公民地位高低的因素之一，南方的汉族在蒙古人眼中被视为四等公民，蒙古贵族在各个行省内的行为往往引起广大汉族居民的不满，加上较为残暴的军事镇压和一系列灾害导致了元末多次农民起义，这也是元朝在不到百年的时间里就走向灭亡的原因之一。我们在继承了元代的省级行政制度的同时，更加应该对明代的民族管理政策加以反思。
二、 明帝国时代的地方管理制度
（一） 政治和国土概况：元朝末年的农民起义领袖朱元璋从动乱中脱颖而出，剪灭群雄，于公元1368年建立明朝，是为元太祖。传16帝，至公元1644年灭亡。早期定都南京，后永乐迁都北京。其领土盛极时北控蒙古，西有西域，东北征服女真，西南抵达西藏。
（二） 明代早期的分封制
自西周建国时创立的古老分封制作为中国历史上的一项重要地方管理体制的最后一次出现，便是在大明王朝初期。明初的地方管理体制从实质上来讲类似于分封制，形式上与西周的分封制略有区别，藩王的疆域不再是独立的亡国，诸王依附于中央，中央政府享有至高无上的权力，按照规定，藩国并不享有西周那种高度自治的权利。为了防止同时与关内明朝对立的北元，保证自己江山的万无一失，明王朝不得不在疆域内推行分封藩王的制度。朱元璋共有26子，除了夭折的三人外，其余都被封为藩王，镇守边塞，如同藩篱一样拱卫京师的安全。北边的塞王实边的政策的确在国防领域收到了一定的效果，然而分封诸王与加强中央集权的潮流自然是背道而驰的，诸王手握重兵，卫戍边境，最终还是形成了一股强大的皇权离心势力。公元1398年，明太祖亡，由于太子朱标英年早逝，按照宗法制的嫡长子继承制，皇太孙朱允炆继位。考虑到日趋强大的藩王力量已经严重威胁到了皇权，建文帝遂开始了削藩。最终印发燕王朱棣的势力的惶恐与不满。四年“靖难”后，南京城破，建文帝不知所终，燕王遂迁都北京，改元永乐。不得不说，分封制度的再次实施险些再一次使中国陷入到四分五裂的局面，不利于统一的多元一体的多民族国家政权巩固。
（三） 地方三司制度和卫所制度的设立
明初继承元制，在地方设行中书省为最高行政机构。公元1376年，明太祖改行中书省为布政使司，变更原行中书省辖地，陆续设立十三个布政使司，习惯上仍然称作省，布政司下设立府，州，县。各省布政司设立左、右布政使，是本省的最高行政长官；提刑按察使，负责司法之事，而本省军事防务的责任就落到了都指挥使肩上。可谓是三司权责分明。地方三司官员的任命，会议的召开，均申报中央批准。因此，地方大权都归于中央，统一听命于皇帝，三司分立，权责分散，进一步巩固了中央的权威，经过永乐时期的进一步完善，结束了地方势力与中央形成割据的局面。为了加强地方军事管理，明朝又设立了名为卫所的行政管理组织，都司卫所管理着广阔的疆土，具有独立的行政职能和司法体系，管理着大量的屯田和民田，其作用类似于今日的生产建设兵团。以东北地区的奴儿干都司为例，为了防止东北地区女真人的进犯，东北地区先后设立180余个卫所南起旅顺，北至黑龙江入海口。从永乐至宣德年间，明政府陆续派出中央大员深入奴儿干地区，表明包括库页岛在内的黑龙江，乌苏里江，嫩江和松花江流域的广袤土地，在明前期就已经纳入明代的有效管辖范围。明中后期，随着朝政的逐年黑暗，部分地区事实上有边无防，女真部落在这段时期内的日渐强大，在清太祖努尔哈赤的努力下形成了统一的后金国，随着皇太极时期清国的建立，最终酿成了明朝汉族国家灭亡的悲剧。
（四） 明代对西南边疆民族地区管理制度的创新
西南地区的土司制度：我国西南地区多山地，地形复杂，民族众多，在地理上与东南亚诸国接壤，是历来的多事之地，历代中央政府管辖治理尤为不便。明王朝在继承前朝土司制度的同时，改变了当地旧的统治机构，对传统的土司制度加以改革。最突出的做法在于确定土司的职衔和品秩，在少数民族地区的卫所采取土人为官的做法，形成卫所土人职衔。同时又在民族地方设立土府，土州，土县，任命文职土官，有点儿类似今日的民族区域自治制度下的自治州，自治县，自治乡和民族官员，进而形成了一套更加完备的民族官员职衔制度。当然，当地土官的任命需要经过中央政府的允许，听从中央调遣，一定程度上更加巩固了中央对西南地区的统治。也是即使是明朝后期西南地区保持长期安定的原因之一。
（五） 对比与总结
和元朝不同的是，明朝政权对地方的管理制度已经不再有浓厚的军事色彩，也不再有鲜明的民族等级制度，多民族融合的趋势更加明显，民族之间的关系不再紧张对立，逐渐开始平等。地方管理制度普遍采取了文官政治模式，一定程度上缓和了统治者和人民之间的矛盾。然而，明王朝长期处于中央和地方派别林立，党争不休的状态，中央的命令往往不能在地方被有效落实，在加上长期的宦官政治，造成了地方官员纪律的败坏和社会风气的恶化，酿成了社会矛盾的最终激化导致的农民起义。在少数民族管理制度方面，永乐朝之后，明朝便采取了较为封闭的国策，过分依赖万里长城的拱卫，在管理蒙古和女真等北方少数民族的过程中仍然采取防御的态势，兼容并包的怀柔政策并未被彻底落实，从长远来看，其封锁边境，闭关锁国的做法正是导致1840年中国历史大灾难的根源。
三、 清帝国时代的地方管理制度
（一） 国土和政治概况：清帝国是中国历史上的最后一个封建王朝，其版图面积全盛时期达1200万平方公里，国家疆域西起葱岭，东北至鄂霍次克海，东到太平洋沿岸琉球诸岛，南至南海，西南到西藏达拉克地区，北至外兴安岭。公元1644年建国，1912年灭亡，传10帝，历时268年。
（二） 康乾盛世时期的边疆地方管理制度和理藩院的设立
清朝康熙，雍正，乾隆时期，统治者为稳定和巩固国家疆域进行了不懈的努力。近代中国的版图在这一时期基本奠定。为巩固统一的多民族国家，清国统治者关注边疆问题，创立了如下的边疆管理政策：尊重各民族的宗教信仰，拉拢各民族当中的精英阶层，大事集权，小事放权，因地制宜地进行行政管理。清朝在蒙古，新疆，西藏和关东地区设立特别行政区制度，其地位大体相当于今日我国的五个民族自治区，采取与内地不同的行政管理办法，采取“因其教不易其俗，齐其政不易其宜”的怀柔政策。清朝前期，皇帝在蒙藏地区册封四大活佛，分掌蒙藏地区的喇嘛教务，活佛直辖于清廷，既保护了佛教，又达到了分而治之的目的。
清朝中央设有主管边疆民族事务的机构，被称为理藩院，其地位等同于六部，最初的理藩院仅仅负责蒙古事务，后来统治者为方便管辖，理藩院的权力遍扩大到了新疆和西藏地区，统一指导当地的行政，赋税，刑罚，户籍和宗教事务。例如蒙古地区采取了沿用至今的旗盟制度，在新疆，设立伊犁将军府，西藏则设置和达赖有相同地位的中央驻藏大臣。针对边疆地区特殊的军事地位和交通条件，中央政府高度重视。国境地区发生的三藩之乱，葛尔丹叛乱，沙俄的早期入侵都有效的得到了解决，1840年之前，我国的边疆地区始终保持着相对的稳定。此外，清政府继承了元明时代的土司制度，并在西南地区大规模实行改土归流，乾隆年间，土司大部被废，改为流官统治，大大加强了中央政府对该地区的统治。在此期间，清王朝先后颁布了《蒙古律例》，《理藩院则例》，《回疆则例》等，使中央政府对民族地区的管辖更加制度化。
（三）满清对汉族地区的管辖和满汉民族矛盾的缓和
清朝的地方政权机关在广大汉族聚居的地区被分为省道府县四级。鸦片战争之前，清朝共设立十八行省，省级最高官员是总督和巡抚。总督权力比巡抚大得多，但与巡抚之间没有直接的隶属关系，总督和巡抚都是对上直接听命于皇帝。不同的是总督可以管数省，侧重军事，巡抚只管一省，侧重民政。省以下为府，设知府、同知、通判等官，与府平行的有直隶厅，设同知、通判。府以下为县，设知县、县丞、主簿等官，与县平行的为散厅，设置同直隶厅。
清代的历代统治者重视满汉关系，把汉族的政治文化作为较为先进的政治制度进行继承与发展，满清贵族善于在地方官员中招揽汉族文士，创立了用汉族官员治理大部分地区的制度。这样的做法既能缓和阶级和民族矛盾，又加快了满族文化的发展步伐，随着时代的不断变迁，进入满足核心统治圈的汉族官员的人数大大增加，在清朝末年，满汉力量在太平天国运动和戊戌变法后发生了根本上的逆转。
（四）近代（1840年）以来清朝的地方管理制度的新变化
鸦片战争以后，我国逐渐沦为半殖民地半封建社会，随着西方列强的进一步入侵和西方文化的逐渐渗透，清政府对地方的行政管理体制在这一时期出现了新的变化。其具体表现在：1.出现了更多新的省一级行政区，方便中央对该地的直接的，垂直的管理，例如1884年新疆收复后左宗棠在新疆独立设省，1885年甲午战争前夕为了加强对东海的控制，遏止维新后日本的势力扩张，清政府将台湾独立于福建，单独增设台湾省。2.出现了中西共管的城市管理机构和相关法律法规，具体体现在租界城市，通商开埠城市，重要港口城市，重要铁路沿线等。3.随着我国边境地区长期受法国，俄国，英国等侵犯，清政府对边境地区的原有管理体制日趋崩溃，为了适应新的情况，边境地区开始实行军民一体的管理制度，军事化程度在不断加强。4.东南沿海地区的地方行政法规已经开始具有西方色彩，城市管理机构的责任分工更加明晰，也同时出现了诸多新的管理机构。以最早开放的上海为例作为“国中之国”的上海租界，不受中国传统官僚管理制度的干扰，其发展动力主要来自资本主义市场经济。因此，上海租界不但在城市规划、管理和基本建设上采用西方模式，形成以中心商务区为核心的地租圈层和土地利用功能分布，在建筑风格和城市面貌上亦与中国传统城市迥异。

（五） 总结与评价
这是女真人作为少数民族统治者第二次来到广大的中原地区，与第一次不同的是，这一次的女真人的统治方式与完颜家族相比多了几许温柔的，包容的色彩。也是这一次女真人能够立足中原近三百年的重要因素之一。相比金朝和元朝，满清贵族作为统治阶级在管理汉族等主体民族时并未采取高压政策，历代帝王虚心学习汉族文化，进一步促进了满汉民族矛盾的缓和和汉区的有效治理与管辖。在管理边境少数民族地区管理制度方面，清朝前期，帝王普遍采取兼收并蓄的包容政策，允许宗教信仰的高度自由和地方的高度自治，促进了多民族国家的统一，致使新疆，西藏，满蒙等地区在1840年之前处于高度的稳定状态。近代以来，随着中国逐渐沦为半殖民地半封建社会，清政府逐渐沦为西方列强镇压人民反抗的工具，原有的制度已经无法调解清政府与人民日益加重的矛盾，地方管理体制从民族地区到中原地区呈现崩溃的状态，各个地区的不同势力出现对峙状态，加之中央政府沿袭古老的皇位继承制度，对地方的控制力度逐渐减弱，于是1911年的武昌起义之后，清帝国地方各部分便在顷刻间出分崩离析。
四． 结论
影响一个国家的地方管理制度制定的因素，主要受制于国家领土疆域的面积，统治阶级属性等。如果说当今世界的地方管理体制大体可以分为单一制和联邦制的话，那么古代的地方管理制度便可以简单分为专制主义中央集权制和分封制。我之所以选择元明清三个朝代作为地方管理体制的研究对象，第一是他们在时间上距离我们相比于战国时代或汉唐盛世较近，更具有代表性。其二是因为贯穿这三个朝代我们可以从中找到分封制和中央集权制的全部缩影，其三是这三个王朝在建国初期都具有较为严重的民族问题，统治者都需要制定自己的民族政策和少数民族边境管理制度。
“秦人不暇自哀，而后人哀之，后人哀之而不鉴之，以示后人而复哀后人矣。”无论是中国还是世界诸国，建立一套自己的地方管理体制，对维护国家利益，促进经济发展都具有重要的意义。从上述三朝来讲，元代由于蒙古贵族为维护自身利益而导致的民族不平等性，以及具有草原文化色彩的野蛮军事侵略性质，造成了对主体民族管理失控，以至于广大汉族地区的农民起义爆发，造成了国家在不到百年内的衰亡。明代，由于宦官广泛参与地方政治导致的朝政腐败和自身对北方游牧民族文化的排斥和畏惧心理，造成的闭关自治，最终酿成了明朝末年中央政府与关外满族，蒙古族，关中的汉族农民的矛盾激化，国家的沦亡使中华文明的再次腾飞，错过了最宝贵的时机。而满清统治者的地方管理制度与元明两朝相比都有长足的进步，虽然没能突破封建地主阶级治理国家的传统模式，但其在处理民族区域自治，民族地区宗教问题，缓和民族矛盾，促进多样文化融合方面的做法的确值得今天学习，但由于时代的局限，其管理模式自然不能协同国家根本政治制度一起完成一次彻底的革命，最后落后于世界的潮流，最终没能挽回崩溃的命运。从近期世界历史上看，曾经的苏维埃俄国自建国伊始便始终徘徊于单一制国家和联邦制国家之间，仅仅给予少数民族加盟共和国和自治共和国形式上的权利与自由，实质上一切听从联共中央和各联邦党委管辖，其国家结构形式与管理制度可以概括为：“单一制国家的里，联邦制国家的表”。造成了俄罗斯民族和其他民族之间的排斥心理越来越强，当联盟中央的控制力逐渐减弱后，以车臣为代表的联盟内部各敏感地区便陷入了旷日持久的战火中。
综上所述，当今，我国正处于经济体制转型和国家高速发展期。中央和地方管理制度造成的问题自然会层出不穷，来自各方面的矛盾彼此碰撞冲突。因此,如何制定正确的处理中央和地方政府的关系的合理地方管理体制，已成为当前需要解决的重大问题。中央和地方之间必须做到权责分明，分权合理，中央既能有效管理地方，地方也能最大程度地发挥自主性，才能搞活经济，促进国家最大程度的发展。关于地区民族问题，我国应该坚持符合我国国情的民族区域自治制度，尊重少数民族的宗教信仰自由，尊重少数民族的传统风俗和习惯，给予少数民族地区最大的支持，才能促进民族的融和和国家的协调发展。
最后希望我国能早日探索出一种具有我国特色的地方管理制度。