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125税务与审计HUIWU YU SHENJIS基层审计机关开展自然资源资产审计的研究刘敦峰（山东省汶上县审计局，山东济宁272500）摘要：当今世界经济形势复杂多变，资源约束趋紧，环境污染严重，发展与人口资源环境之间的矛盾日益突出，已成为经济社会可持续发展的重大瓶颈制约。要健全部门单位主要负责人自然资源资产考核机制，加强对部门单位主要领导干部的自然资源资产管理责任和生态环境保护责任的审计。通过自然资源资产管理和生态环境保护责任的审计结果，对部门单位主要领导干部履行自然资源资产管理和生态环境保护责任的情况作出客观公正的评价，作为部门单位主要领导干部职位晋升的重要参考依据。本文结合几年来县、乡部门单位主要领导干部自然资源资产审计的实施情况，就基层审计机关如何开展好基层部门单位主要领导干部自然资源资产管理责任的审计，谈以下几点看法。关键词：基层审计机关；自然资源资产审计；生态环境保护中图分类号：F253.7文献标识码：ADOI：10.12317/j.issn.1673-3169.2023.18.043 1准确理解和掌握自然资源资产审计的内涵2017年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布了领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）指出，领导干部自然资源资产审计是指审计机关依法依规对主要领导干部任职期间履行自然资源资产管理和生态环境保护责任情况进行的审计。一是贯彻执行中央生态文明建设方针政策和决策部署情况。包括是否建立、落实相关产业改革制度；是否贯彻落实自然资源资产和环境保护战略情况；是否推进供给侧结构性改革情况等。二是遵守自然资源资产管理和生态环境保护法律法规情况。包括是否组织制定地方有关规章制度；是否制定自然资源资产开发利用、生态环境保护等法律法规；重大经济活动或建设项目有无违反资源环境相关法律法规的情况。三是自然资源资产管理和生态环境保护重大决策情况。包括对国家对生态环境保护相关的禁止性、约束性政策落实情况；是否制定国土规划、土地利用总体规划、城乡规划等情况；是否执行环境综合评价的要求情况；是否制定了重点生态功能区产业准入负面清单等1。四是完成自然资源资产管理和生态环境保护目标情况。包括大气、水、土壤污染防治等环境治理、环境生态保护等指标的完成情况。五是履行自然资源资产管理和生态环境保护监督责任情况。包括对自然资源资产的开发合法性、管理有序性、使用有效性等是否监督到位；对严重损毁自然资源资产和重大生态破坏、环境污染事件是否进行了预防处理；是否在环境监测、环境统计等方面存在数据不准确、数据失真等问题；对相关职能部门在专项检查中发现的问题是否进行了督促整改2-3。六是组织自然资源资产和生态环境保护相关资金征管用和项目建设运行情况。包括与自然资源资产和生态环境保护相关的税费、政府性基金以及国有自然资源资产有偿使用收入等是否及时足额征收、是否专款专用等；环境保护重点项目是建立管护制度，项目运营是否规范等。2客观认识自然资源资产审计的特点和存在的困难2.1资源种类多自然资源资产主要包括煤炭等矿产资源，林业资源、动植物等生物资源，空气等生态环境资源。并且一个自然资源资产往往涉及县、乡镇、村等不同的管理部门，给审计工作的实施增加了一定的工作难度。2.2内容广泛自然资源资产审计不仅涉及水、土地、空气、林、矿产等方面的内容，同时还涉及相关资源项目资金的管理使用情况、项目建设运行维护情况、监督管理情况等，涉及的内容比较广泛。2.3综合性较强自然资源资产种类多、范围广，管理方式和模式各不相同，此类审计的综合性较强，要求审计人员不但要具有财政财务收支审计的专业知识和技巧，还要能对与自然资源资产管理和生态环境保护有关的大气、水利、土地、矿产、工程、生态学、动植物学等方面的专业知识熟练掌握和运用。2.4审计评价难度大自然资源资产审计存在的困难包括：审计人员专业知识还不适应自然资源资产审计的工作需要。目126 首席财务官HIEF FINANCIAL OFFICERC前基层审计人员的专业知识绝大部分为财经类、计算机类和工程类专业，自然资源资产审计不仅涉及财务知识和审计知识，较多地涉及了水利、规划、农林、环境、工程、资源等等方面的知识，审计人员的专业能力还不能很好地适应自然资源资产审计的需要，工作中常常表现出力不从心、审计效果不明显的情况。审计技术手段有限，查处问题难度大。基层审计机关在开展自然资源资产审计时，获取的信息资料基本上来自于土地、林业、水利、环保等职能部门在年度考核、执法及案件查处时获得的资料信息；通过有关主管部门及网上获取的有价值信息很少；通过与被审计单位座谈及对项目的实地查看等手段获取问题线索的成效也微乎其微，导致自然资源资产审计中查出的问题往往是主管部门已查处的问题。目前，刚刚投入使用的地理信息管理系统技术专业化程度较高，基层审计机关因为缺乏这方面的专业技术人才，短期内还无法有效运用，导致审计效果达不到预期的效果。再加上基层审计机关要获取相关信息数据在程序上也较为复杂。这些问题的存在也导致基层审计机关以目前的审计技术手段开展自然资源资产审计、查处问题存在较大的难度。3对于基层审计机关开展自然资源资产审计的建议3.1提前谋划，做足审前准备工作自然资源资产审计对基层审计机关来说是一项全新的审计业务，还需要在审前、审中、审后探索一套行之有效的审计方式方法。审前，首先需要有针对性地学习理解相关法律法规。根据审前调查了解的情况，制定内容全面、措施明确、步骤细化、操作性强审计实施方案。其次，提前制定地区自然资源资产基本情况表，如空气质量情况一览表 水资源情况一览表 森林资源情况一览表 土地矿产资源情况一览表等，由相关职能部门单位填写并报送审计组，审计人员再逐一对一览表进行分析和研判。这样就能在较短时间内熟悉和掌握要审计的自然资源资产的基本情况，快速找准审计切入点。3.2做好自然资源资产审计与领导干部任期经济责任审计的衔接（1）自然资源资产审计是领导干部任期经济责任履行情况审计的延伸和扩展。自然资源资产审计的内容是审查贯彻落实上级政策部署情况和任职期间自然资源资产管理、生态环境保护情况，与领导干部任期经济责任审计中关注领导干部任职期间贯彻执行党和国家经济方针政策、决策部署情况及生态文明建设情况的目标具有高度的一致性，也说明了自然资源资产审计是领导干部经济责任审计的延伸和扩展。（2）自然资源资产审计内容实质上是领导干部任期经济责任履行情况审计内容的进一步量化。领导干部任期经济责任履行情况审计内容集中在生态文明建设情况这一重点，自然资源资产审计则是对生态文明建设中的具体内容进行了量化，对水资源、矿产资源、土资源等制定一种定量指标，是对与自然资源资产有关的财政资金投入和项目建设、资金管理使用、项目成效等方面的进一步细化，从而在量的方面认定土地、水资源、矿山等各类自然资源资产年初、年末的增减变化情况，能够更好地评价领导干部任职期间对目标责任的完成情况，促进了审计内容全覆盖和审计成效最大化。（3）领导干部经济责任审计的审计对象与自然资源资产审计的审计对象具有高度重叠性。领导干部任期经济责任审计的审计对象基本上涵盖了自然资源资产审计的审计对象，也说明了做好自然资源资产审计与领导干部经济责任审计相互衔接的重要意义。（4）自然资源资产审计与领导干部经济责任审计相结合的基本方法。一是统筹安排好自然资源资产审计与领导干部经济责任审计的项目计划的结合。领导干部经济责任审计计划是组织部门根据干部管理需要等情况提出拟进行经济责任审计的建议，经同级经济责任审计联席会议办公室研究后提出计划草案并报同级审计委员会批准后，经审定后纳入年度审计工作计划。审计机关应当依照干部管理权限，根据组织部门委托，确定对领导干部自然资源资产审计计划。审计机关在组织开展领导干部任期经济责任履行情况审计时，要统筹安排好两者计划的有机结合，应当因地制宜地将自然资源资产审计融合到领导干部任期经济责任履行情况审计中，以最大程度地节约审计成本，促进审计工作提质增效。二是分工明确，各负其责。根据审计人员专业知识的特点和擅长的领域，在审计组内部分别明确两个主审，明确各自负责的审计内容，分别制定审计实施方案，审计中对审计事项要减少重复交叉，对领导干部经济责任审计要突出“经济责任”的审计内容和重点，自然资源资产审计中要将自然资源资产管理和生态环境保护作为重点审计内容。三是自然资源资产审计与领导干部任期经济责任审计要做到同频共振。审计时，做到同一个审计组同时进场同时审计，审计组成员要按照各自分工重点实施审计，审计过程中加强统筹协作、信息共享。要把自然资源资产审计作为领导干部经济责任审计的延伸和拓展，使自然资源资产审计127税务与审计HUIWU YU SHENJIS的结果，同时也满足于领导干部经济责任审计的目标要求，做到“一审多项”“一审多果”“一果多用”，促进审计工作的提质增效和成果转化。3.3明确自然资源资产审计的范围与重点内容（1）审计机关要把加强自然资源资产管理的制度、办法等贯彻落实情况作为必审的重点内容。依据审计结果，对领导干部任职期间履行自然资源资产管理情况作出客观公正的审计评价。（2）要把各级党委、政府执行环境保护政策情况，以及环境质量检查情况、污染控制情况、节能降耗情况及环保专项资金的管理使用作为审计内容。审查是否严格执行国家环保政策，本区域环保制度措施是否建立健全，有无不作为、慢作为、乱作为的现象。（3）在国土资源资产方面，要把部门单位执行本地区土地利用总体规划情况、加强耕地保护情况、土地整治开发情况、矿产资源总体规划执行情况以及土地、矿产资源专项资金管理使用情况作为审计内容。审查土地的开发利用是否严格按照总体规划和年度计划批地用地，上级政府下达的各年度耕地保护责任目标是否完成，土地、矿产资源的开发利用是否科学合理、监管是否到位等。（4）在林业资源资产方面，要把森林覆盖率、森林蓄积量增长情况、森林采伐情况、占用征用林地情况、造林任务完成情况以及林业专项资金的管理使用情况作为审计内容。审查有无非法占用林地、非法采伐林木等问题。通过审计森林覆盖率、森林蓄积量年初年末的增减变化，从而对领导干部林业资源资产管理的年度目标完成情况作出审计结论。（5）在水资源资产方面，要把用水总量情况、用水效率情况、水功能区水质达标情况以及水资源费管理使用等作为审计的重点对象。审查项目取水用水是否符合国家规定的取水用水政策和行业范围，是否实现了废水资源利用，是否实行了计划用水管理，以及水质达标率是否达到上级政府制定的目标和要求4。3.4创新审计理念和审计方法由于自然资源资产各有各的特殊性，审计时，传统的审计方法可能满足不了审计目标的需要，要创新审计理念和审计方法，针对不同的自然资源资产性质，可采取测量计算法、实地调查法、资料审阅法、访谈询问法、统计分析法等进行审计，做到方法得当，有的放矢，从而确保自然资源资产审计结果的客观性和准确性。4结语对于基层审计机关来说，自然资源资产审计是一项全新且具有重要意义的工作，它有助于加强自然资源资产管理、保护和修复生态环境，并促进经济社会的高质量发展。本文从自然资源资产审计的时代背景开始，阐述了一系列政策、法规和管理目标，强调了自然资源资产审计的特点和困难。最后，提出了基层审计机关开展自然资源资产审计的建议，包括提前谋划、统筹审计项目、明确范围和重点内容，以及创新审计理念和方法。通过遵循这些建议，能够更好地推进自然资源资产审计工作，确保资源的可持续利用和良好的生态环境保护。参考文献1 李小曼,戴佳静.领导干部自然资源资产审计系统的设计与应用J.通信与信息技术,2023(3):119-122.2 田莲.推进自然资源资产审计方法应用的路径研究J.市场周刊,2022,35(10):121-123,151.3 朱雪辉,付昕乐.自然资源资产审计信息平台的设计与构建J.地矿测绘,2022,38(3):1-6.4 蔡绍湖.领导干部自然资源资产审计大数据应用策略J.审计月刊,2022(7):16-18.