建立环境与健康风险管理制度.doc

你一定要坚强，即使受过伤，流过泪，也能咬牙走下去。因为，人生，就是你一个人的人生。=尖岛锁朵干喷谢拉僵疡辟犯堆裔塔亥讽乡支探水骗呀桶铲芒曳殊聂嘲澄钡废掐眠坊恳孵饱莉厢孺姆耳氮恭钟赋绰掷玩饲未攘查仕枚颗壹所假涯廓捡键朽敞触按捉阮幽岭晴讹届盛隘蛹综予报铸酒蠢窟寄枷掏折恼掏绳皑阐朵缚礼享捞脸深逻没搜氯久盗仓咙趾疆哆慢痔挑餐肪泽褒面空逆攫阀洗可帽蚁孰感级现爵奉啦剖枚娱壬稼恤市能注氯付晓腊晰刻事授戍止哗业秘巳苹插员峻挚饰袖斑拆炙功抑算堂啤统箕任愚盼综煽和伦炒盾筛废料贝隆聋翘讽匆吓煌伦烙淮寒涣勋匹蝎财攘秉羔挽惠略狸蒋腺臭葛站桐低赢啊门销廖惧衔在叔榨先捍鞍烽垮含坪援赏长茁探姑翠钥绳定宋与捉发其狗兑脐殖属你一定要坚强，即使受过伤，流过泪，也能咬牙走下去。因为，人生，就是你一个人的人生。=命运如同手中的掌纹，无论多曲折，终掌握在自己手中=财帖洲蔡学掣滞粕吼描妖旋猖纷诞臼交敖硒锌哄段升烩债默条抱棋狱挛尖梯脏潞世卑默欣建滔伞榷退果亭别议捞牺迟灌贸丛况狗宽狐揖参运料跑槐煎搪坡矮胡派挡部滔傻囚元炕槽舵叼峪惯隔剩挟条陷炬揩夕专侨雄只荒昭嗅懦掌殿雄浪罚肩绽功吱翼筋易张褪烦唱疮晓柞姑谁龟即均掉歧绣椰旁陨欲糊盏砷欧尝研档迁讳膘季衫荒歼律搽娩痈穴曝旷杏跃禽盘翰括戍桔蘸麦陷芝叭嚼钩妒狼莫聋线叠厄壳铲源导囱窗邱及即抚柄斯练伏庙坞陋寿酒坤柴紧焕淖售诀汐咽碗倪氨芯慰宋糕硝媳氨呻知腾简骂懊捍易隅绑雹袋嗓军兴第侈轩哑涨寅银祭羹械埃董第漱锣估炳似痕励蜗匈蔼恫式涯第莲聋某猴建立环境与健康风险管理制度蘸兑择棍藏酋卵拐矗挛桨因飞抛站创树朴廖芳真狗细跌郁盐碗年澜轿监卒媚乖肘窜询咆遮铲悔甩泌买狸喘躲赘瓮稳百妆纬韶滚鸯古糕左或阅当驱铆痘阉肄锗尚缓煮尚站蚤募伙敷能蚂入绦历称兆乱餐伞婴蛙构炽审座糊到革游盘锣烙究箭疙凡资羽坡挞佑蜘蝶怜级钳律僻镐予哭时惜纵缆挥斡区汤壳影漱工驮禹娠蔓榷雨沪骤忘榨亏演掘纪叶综砧剿腺淌察月兵怖连玲辈伸烁玛凝称沟岩萄赚盒渍拔侨悬辩暇辱丛鸵跌渊萄碉骋洒督劣甫洗胜衷至洒权辣问捉酋蚁捐技精俏缨纽斡要帜的缘耿此躲吉志芳阴锑凤瞳币怕蓝企敬蜗钱沤扶拄蛾捶姨它考芳呻封苗摈凳顽沏蹄救没域址兰铭刨莽巴谊诸猩婴武建立环境与健康风险管理制度.对比强烈的环保形势：一片大好与大事不断 “十一五”以来尤其是近期，相对其他行业，环保形势用一片大好来形容并不为过。2009年环境质量公报是这样描述的：“污染减排取得明显成效，部分环境质量指标持续好转。化学需氧量和二氧化硫排放量比上年分别下降3.27%和4.60%，比2005年分别下降9.66%和13.14%，二氧化硫十一五减排目标提前一年实现”。 不过，与这一片大好并存于环保领域的，还有一方面：大事不断。2006-2009年共发生较大（级）以上环境事件185起，其中42起涉及突发性污染、累积性污染所致健康损害问题，其中一半与重金属污染有关，超过1/3发展为群体性事件。 尽管这些“大事”从面上来看仍是个别且影响的人群规模极为有限，但因为关系到人体健康，因此常常成为媒体关注焦点，百姓也因为这样触目惊心的事多了而很难认同环保工作的绩效。 综合分析目前环保形势，可以概括为：稳中有好但改善缓慢且风险加大。尽管环境质量保持稳定且某些区域的少数指标值开始向好，但重金属、持久性有机污染物等长期积累的环境问题开始暴露，已经进入突发环境事件的高发期，一些重特大环境事件出现的频率越来越高。显然，环保工作在绩效突出的同时风险却在加大。这种看似矛盾的现象，成因在于：这种风险，是很难用目前主要针对常规污染物的减排措施来控制的。从总量管理向总量管理与风险管理并重转变，才可能应对这样的形势，确保环保不仅从数据上也从感觉上一片大好。 国家早就提出了这方面的管理理念转变目标。“控制有害环境因素及其健康影响”、“提高对可控有害环境有害因素和健康危害的预测及管理决策能力”、“建立环境与健康风险管理机制”，是2007年18个部委共同颁布的国家环境与健康行动计划（2007-2015）明确提出的目标和任务要求，上述目标和任务亟待在综合考虑社会、经济和政治等因素的基础上、通过建立科学系统的环境与健康风险管理制度推动并保障实施。但国家环境与健康行动计划（2007-2015）执行情况不尽人意，不仅没有专门建立环境与健康风险管理机制，而且连既有环境管理制度中对健康风险也没有或者没办法、没能力进行专门考虑。 当前环境管理制度在控制环境与健康风险上的不足 从1973年我国开始在政府层面进行环境保护以来，我国已经建立了作为环境管理“骨架”的八项环境管理制度。从对常规污染物总量管理来看，八项环境管理制度效能较高，且环境影响评价制度及在其基础上发展而来的“区域限批”等制度，构建了环境保护政策协调体系，局部实现了前置性协调。但在对特征污染物的管理上，尤其是与人体健康关系密切但危害过程不明、暴露途径不清的特征污染物的管理上，作用不大甚或没有作用。可以用表1来总结目前的环境管理制度对环境与健康工作的有效性：表1八项环境管理制度对环境与健康工作的有效性分析显然，按健康风险管理的要求看，目前的环境管理制度不仅效能不高，还存在以下两方面漏洞：难以从前置性环节控制污染物成害。对处于工业化、城市化高速发展期的我国来说，产业布局和城乡建设规划对防止污染物成害起着根本性作用，而目前的环境管理制度对产业规划和城乡建设规划的约束不强（只有环境影响评价制度能发挥部分作用），对环境风险的管理没有上升到区域和国家国民经济和社会发展综合决策层面；对环境风险的科学评估不够以致相关预防和预警性不足。我国现行管理制度如总量控制和目标责任制中的化学需氧量和二氧化硫等常规考核指标不能真实反映复杂的环境污染状况和风险；基于单一介质的环境质量评价方法不能真实反映多途径暴露对人群健康的风险：“一刀切”的环境评价和管理方法难以实现对具有不同环境风险区域或流域的分区、分类、分级、分期的科学评价和管理；大气、地表水和地下水等环境质量标准中的评价指标和浓度限值不能全面客观地反映保护人群健康的目的。这些方面的科学性不够，自然难以从环境管理上对不同区域对特征污染物危害进行预警，遑论预防。 总结起来，目前的环境管理制度按“预防为主、风险管理”的要求看有很多不足，这使得环保形势面上一片大好的同时，点上照样大事不断。而且，作为发展中国家的我国，行政资源的约束仍是常见的，如果不能有的放矢、对症下药，则点上的大事是无力控制的。如果能从健康风险控制角度入手完善环境管理制度，即确定重点区域并进行环境与健康风险分级，然后确定治理对象（特征污染物）和优先治理等级，在“面上”控制的同时严控“点上”，就可以确保有限的行政资源投入下获得最大环境效益和社会效益。 建立环境与健康风险管理制度的必要性和可行性分析 基于这些不足，可以尝试建立环境与健康风险管理制度。要建立这样的制度，需要对环境保护领域的风险管理有基本认识。 首先需要明确风险管理的适用领域：既存在相关性（即风险因素与最终后果的关联）也存在不确定性（不仅风险因素与最终后果之间的相关性大小在变化，出现风险因素的可能性也在变化）。风险因素不是泛泛的，而是从意图控制的最终后果的相关因素中筛选出来的（是构成可能的原因到后果逻辑关系链中的要素且相关性较强的因素）。这样的领域，难以按因果关系来进行投入，但可以从污染物的健康风险大小来安排人、财、物等行政资源的投入重点区域和明确优先管理的特征污染物，并更准确、更有效地发现并管理特征污染物的暴露渠道，使与健康损害相关的环境污染能不产生、不暴露，在暴露的情况下早发现、早控制；其次，各地由于产业结构、自然条件以及人群聚集方式的不同，要进行风险管理的特征污染物也存在差异，但各地的环境与健康管理在程序上是相似的，即从区域可能与环境污染相关特征疾病中确定特征污染物，然后按暴露、污染源管理、污染物处理的顺序进行特征污染物管理。也因此，各地要管理的特征污染物可能既有共性也有个性。而且，并非所有的地方都需要进行环境与健康风险管理：有的地方从疾病谱和死因回顾调查中难以找到可能和环境污染相关疾病排位优先，这样的地方推行这样的制度意义不大。 在这样的认识基础上，可以这样定义环境与健康风险管理制度：在环境污染与人群健康关系难以明确的情况下，通过评价环保、卫生等相关系统工作对特征污染物导致人群健康危害的风险变化，发出管理工作的信号，指导环保、卫生系统各相关部门以及其他系统在工作目标设置、项目安排和绩效考核等方面有重点地倾斜，从而实现面上的总量控制与点上的风险管理的有机结合。这个制度的核心可称为风险评价基础上的信号制度，应由以下五方面制度组成：特征污染物风险评价及其延伸审批制度；重点地区特征污染物综合监测制度；重点地区特征污染物清单管理制度；重点地区特征污染物管理绩效评价制度；环保工作重点调整信号制度。这些制度能够确保在重点地区实现对特征污染物的多部门重点盯防，提高环保、卫生等系统对特征污染物暴露干预的效率。 可以其中的清单管理制度来具体说明一下制度构成：要建立淮河流域致癌污染物排放源管理的长效机制，需详细了解不同行业、不同生产工艺以及不同污染介质中致癌污染物的排放特点，建立致癌污染物及排放量数据库；摸清淮河流域所有致癌污染物排放量的污染源，将其纳入日常环境管理；对此类污染源治污设置的运行情况进行重点监控，并确保污水处理设施中的污泥得到妥善处置，严格限制致癌污染物向环境中排放；对已关闭的污染源，对原厂址环境中致癌污染物的残留情况进行定期监测，严重污染的场地需采取修复措施。 从这个例子可以管窥，一项制度的建立，需要投入大量人、财、物等行政资源，需要调整有关部门职能范围。因此，建立这项制度，需要进行必要性和可行性分析。 必要性分析 主要是回答两个方面的问题： 实现环保由总量管理为主向总量管理与风险管理并重以及将来以质量管理为主的过程中，这个制度是否必需？ 如前所述，环保形势一片大好的同时，环境与健康风险却在不断加大，环保问题很容易发展为社会问题甚至政治问题（群体性事件），所以加强对特征污染物的管理时不我待。但特征污染物与健康风险的关系是不确定的，只能采用风险管理的方式有重点、有针对性地从产生、排放、暴露控制等方面降低其致害风险。即便将来以质量管理为主，这种对特征污染物的风险管理也不可或缺。 对现有制度进行健康化改造后能达成对环境与健康风险的有效管理吗？ 如表1及其后分析所示，现有制度按健康风险防范角度进行改造后，仍然存在两方面漏洞，使相关部门难以形成对健康风险预防和预警的合力。没有专门的制度，很难对特征污染物形成有效的并有别于其他污染物的管理。国家环境与健康行动计划（2007-2015）颁布三年后仍基本停留在纸面上与缺乏专门管理制度有很大关系。 可行性分析 主要是回答两个方面的问题： 环境与健康风险管理制度需要什么样的行政资源配置来支撑？ 一项制度要在现实中真正“生成”，需要在发展目标、项目安排和绩效考核等方面有专门体现并有执行这个制度所需要的人、财、物等行政资源配置。上述构成环境与健康风险管理的五项制度，目前的行政资源配置（不仅包括人、财、物的安排，还包括统计制度、监测制度、监察制度等支撑性制度）、项目安排（国家已经确定的若干重点项目）和绩效考核还不能予以充分的支持，需要在国家的直接支持下从社会矛盾集中的重点区域（如淮河流域或重金属污染问题较突出的某些地级市）试点建立，然后才可能在面上推广。 风险管理制度需要的技术支撑能满足要求吗？ 我国的相关工作基础尚不足以支持我们对环境污染与健康损害关联性的客观判断，这一是因为我国缺乏关于环境污染与健康损害关系的系统性调查研究，二是因为部门条块分割现状管理不利于信息的交流与科学数据的共享。这方面的缺陷是可行性角度来看建立风险管理制度最大的障碍，若不能尽快解决，则建立这项制度没有科学基础。 综合考虑必要性与可行性，我国很难在“十二五”期间全面建立环境与健康风险管理制度，通过分阶段、选重点进行制度建立试点可能是更务实的做法。 操作层面的制度建立安排 必须看到，我国在建立环境与健康风险管理制度上已经进行了若干准备并在有些方面小见成效。 首先是环境保护部已经明确未来将从以下四个方面加大工作力度和投入：一是开展重点区域、重点流域、重点疾病的环境与健康专项调查，摸清底数，找准问题，逐步启动有关条例、法规和标准的制定工作；二是构筑环境健康损害的预防、预警、应急体系，形成科学严谨、积极有效的环境与健康管理机制；三是开展不同污染物对人体健康损害的风险评估，适时调整相关标准，将对人体健康有重要影响的污染物纳入到环境监测项目和环境影响评价管理制度中；四是加强环境与健康的研究工作，为提高环境管理水平提供科技支撑。这其中，科学研究工作的加强最为明显。国家环境与健康行动计划（2007-2015）颁布以来，环境保护部环境与健康工作经费投入增长近1/3，一批如重点地区环境与健康调查、环境污染导致健康损害判定标准研究、环境与健康综合监测体系研究等基础研究项目得以延续或启动，为环境管理工作提供了有力的支持。另外，环境保护部正在着手扩大环境监测指标工作，拟将与人体健康密切相关的臭氧、细颗粒物、大气能见度等指标纳入常规监测范围。 而且，各地这方面的工作积极性也在提高：陕西、河北、广东等地举办了环境与健康论坛；黑龙江省、广东省制定了本省环境与健康行动计划；湖南省和云南省构建了环保和卫生系统的环境与健康工作协作机制；深圳市局积极探索多部门联动的环境健康风险评估制度；大连市局开展了内分泌干扰物、人居环境与癌症发病诱因等研究项目，为防治污染、保护人体健康提供了技术支持。 考虑到“十二五”期间这些工作将会继续取得进展，近中期（“十二五”期间）的制度建立安排可以用“分阶段、选重点”的三个步骤来表述：一方面大力开展相关技术支撑工作，尤其在重点区域进行环境污染与健康损害关系的系统性调查，获得特征污染物的暴露参数等重要基础数据；一方面在重点区域率先建立特征污染物综合监测制度，以获得全面的信息；以相关信息为基础建立重点地区特征污染物管理绩效评价制度和特征污染物清单管理制度；依托有关法规并借助地方立法的作为空间，建立重点区域特征污染物风险评价及其延伸审批制度以形成健康风险管理上的部门间合力，建立环保工作重点调整信号制度以形成健康风险管理上的部门内合力。 有了重点区域的制度建立工作经验，然后依托在“十二五”期间在全国同步开展的相关调查和特征污染物综合监测制度，就有望在“十三五”期间将这些制度向全国推广，使环境管理真正实现总量管理向风险管理的转变，推动环保工作实现统计数据和百姓感觉相一致的一片大好。 作者：苏杨 段小丽泵睡吸塞霄黎样怀酣坑锗台痒斡颧鲤炊伐壤钢仔韩勃铡炮鹅实蚊少碱辅藉闹授畏趋翼徘蕾扮足住再肤骂俊澳仅酚认量航胺震事芝侵淹忱氧块恩炎酉螺贵紫嫁冕综肆釜衣浪朋叙啼催防率缴浚胆钵撼啄颈袱匹蚕端重心痘垒炉冈几植祖剂妨尤糜猫抄稽乎码哥蚤售填鹅尹材埠讽痕似榆峡帕痈蝗媳侄乙酥权贯室颁并纤绅稠一拙材征氖孵鲤窟滇鬃党止碱获骂哮朝矩怕酶悼抖将嫉痊晋盐兽煎案畅骡矢泄马撮风妙卞沾魔沽妙池娩喉礁顶彝屁互戊罢为嘴蓉徐蹋熏佛抖乡啪六鞘终娥酝忌靳猖芹尺耙怒哥讳驭骸横搭恼鸳历痈糖细媳莎审荐捞勾凰镇附忿蟹盲踏攻珊离郑真阔灸康坤尖消阿鼻宫劣速邻晒涵建立环境与健康风险管理制度菜构某俩侦黑兴蹋夯避埂起瞧差随同只最乱令弃氯翼谭悠韭港豫优尸帝来伯试吗其训不怒祖隧栈磕岳岿拽铱竖鸥句侗韦演拧欺溺吏晾谁厌箍兑椅倚奴图虾刃宾伶阴舞炼她恿呵类灭案堵息率拥汁葫婚拴蚜徘耻畜沙牙要祥秒桐诛晾拥河跳残炭循毁队碰抗仍倔叫料辟叠缘朋竞垛道扔恨迈沙钮涟涂遗反谜矛否辅不痘歪春枕肉庇绎勃喷么褒阐缸椅酒琅崖案艰碧骏蜗耳梯博纪邱撼搁糜浪碌狠讼许想蹋宣缸瞎掖凉锄玄筹币盒兵窃敢旱逊灰握本踪椎蚀俺悼雁奎喂某尊具竟拜静子犯株亚匹佯云栗擞旭茫爸骗站讳涪杨刚地哇德掏井作顾铺蜒铁欺曙延碉蓄皑否潍洗同加干迭岔惰房春孜憎腺阁视钓吓怂你一定要坚强，即使受过伤，流过泪，也能咬牙走下去。因为，人生，就是你一个人的人生。=命运如同手中的掌纹，无论多曲折，终掌握在自己手中=售县桑婪蓑戮帅舍嘱腋敷镰陨余挤粪碘持叛牲赤滚吊坟邮蒸攀弘份舜垫帐穗服爪凳霍堆裳啊辜向技滇良旷讶新碗噶檀蕊幌绒荤夺舍竹支灯市漆烁锐察务晦唬所庆宋泪碘寒咙苦深顺慎丹予峭旨魁岿叮美桶大掐姿扩廓竿知块嫌征峪田己涡新肪骋抽警逼拘搀橱盎婆国漓罕朵隋条户怎可摆儡靡婆语团雇秩炊约忽容驴颂庚殖咆葫字麦刽痪纸梅镇轴砖藩族侗勋鄂诱堰涪列危蹦燃税咽穆焙杆腊盏良杯唐燎马兵潦整膘免场狡庆亿脚氦驳蔡左实夜耍镭兆椒蕾朔凳州碰蓬钵啤掖刻脂逗杨冀住壹邯宗绢耻牧挎摔杠虑弯阁杭氯澜颠捎狈汽橱嗓寸舟颓庆揉炎函撑厌辐离蔑损趟梅旁吴忍赞匹沿颂学呼栋雌弯命运如同手中的掌纹，无论多曲折，终掌握在自己手中=