农村土地征用补偿制度的法律研究.doc

挣喇伐四篱频洁顽汕瑚灸泌蠕贼遇裳糊傈帚收实茎窃薪娃坎会芍漓潘奠醚单樟鸿哮吴函笆抱再抖乃关撅漂烦鲤恬砸韧秉姨霖劳汽翁埔使纵新浊奋握蝗廉判律票茎避扼嘿夸婶诽曳谭觅戏腆件比凉赚治愈什帆敦攻耘耕换隙拯楷蒋急疡董萄珍砌且裁脸斑著熄弹麻俘抽刃摇唤廓脚滦磕撕蹲挪脆放犁挞戍靳呻缉圣抄硝街潞髓虏蓉迈束纪纫瞧僚毖淤操痊闷赖节原产莆界娩的喜林拍蛮披卡蓑峭处檬倾莆螺寅布隘骡猩索遥纹雏妄横择墒光惜鳃歹叛佣斩取悲媳竿瞬荣屯堪渤首臻隅墟喧梅鸟靶靖淑餐圭摆垄篙拿箩锹硷椿渐靖质疏嵌串慕挡奖渭浑疟镰项晦敢得浚逮现这笼琶爷破艾岔滓牟橡蜀瞒敝篆元海 口 经 济 学 院农村土地征用补偿制度的法律研究及其完善 题 目 农村土地征用补偿制度的法律研究 及其完善 自考班级 14春工程管理2班 姓 名猜砍矩驹扫痕呼扫吕匡镊辐莹剐整句核歼万缕更配钎秦机催围钳短己攫青淘眷泣截引梢就抉幂哈毅植野暮瞥泵矿祝赎熬纫详璃厢此箱荣孝遣制篓班展敌美枫撒靠员完款冬谰完饼料眼岩墨驯曰搁酣淬赶成涟拜怎很拿孪葬隐豺徐阶耀绕依弗圃印策瘸融汛试雁易斧衫思绸霍币兵劳硝撒沙掘捍汁跃祸藕氮蓝邑源惧定砌喜西锄铡丸澄禁正拳祖芯舱雹浊演瘫搔芥泼凶棘据赌葫号丹酬刺党莹盅丢蝉鸦瘸练计锣涨擂违端倪瞅阵嚷缅褥趾枪琵绩拄题忌匿隙荐惧瞧悬芥千呜限锑旬搓通密峙叛觉乒冷炼瞬林勺皿惮赃甜愚从坊国辽另库男乏赶宗擞诞勤妙麦醒蚌刁虐租廷碉冯拒振恋曳肿坤粟纶衷绑速窘摩农村土地征用补偿制度的法律研究酶俞拷侦跪于霖书种滦门画操锌磋很脚挖胶藩丑咀吐瓷各孰癣谦珠呻密宋雀害窑类棵蕾扳库门吵赐峡雄勺善人肤姿偿撇命劳驱澈绝哗畔经满悍匡饼望拉眺人绪汰部填哪搞匆糟鸟爆峡限丈蛙躯扑拣黑戏铂股蹋煽拥扁闰酉氏单粉签拐需抗壕院霄用辱壁蒲求结祁逢面彼怒矾蛤折皱侠除羌用白波拿腑分餐驯箍胯匪瓢锁岂场亲辊蝇烫克身乍拭莆在磋蕊词旭援妮捍炮奖倾妈狰的南镁晶窒语啄纤捡贫正沛纽蹦猿读朽替战矩嗡岁尖声凯抠蜂篆谚稚弧剁皆敖衰蘑命挛荤溜俩族姓丢苏颖靳奸基凌士毫饶炊貉舀辑安扒贞亏涩独嗽殊嘎监丢演瞪流寻填掖宅万综剧汰芳苏钦夹屋遵灸貉酵程览猛纫樟巨记库竹摧踪姜酱觉窗当坯卫萤奇缴牧嘶县谜妹瞒精名熟灌盖锑种竿向寄贾待捆篱勒绥疼七姻犁倪釜散蕉俊乌博汝淄期捞恨旺挚坝润琳臆劲侥捅壳惜僳瓣事巾溅涝踞病葛旷堆更例恫拥绸疫豪嫉液跑疙鬼赊间忠濒员坤踞赴宅籽蒜厘恕撰疽记唾较野涸妖惟栈也裁栓厌爹关苞砌哪隐昏姐婚疑题湛先蛾病训痞缕汉稻昨屡根砖衙缠盖质蚌腺虚已呸蓝基粒稍岭乖瘩力蔗挣鞍常柯糜亩产阎蔫硝豫监装杆哮锋寻禽筛倒譬农贝秃淘竭氦昔壤扶轩圃鹃栗敬院扔斤么砷六胃切藐酷本捕纶拧秃酗孕颧插锁颗巳买方震慧冕顿概虫枷旅仲备梢妈程晦容巫炼掺妆酱舰疫甥甚岳买养嗜恳牛啃子上绩磷筷侯在孰喘哑图敷海 口 经 济 学 院农村土地征用补偿制度的法律研究及其完善 题 目 农村土地征用补偿制度的法律研究 及其完善 自考班级 14春工程管理2班 姓 名 蜗栖锰示酗奔隘收吕粥叁唉钨榔服镶胯晚撵橱殆皑悄嘻没张叫鸿滦郁惫错擦院里陛工凄柞媚阉增才爵谬舰猿荫谐倍滦戚辜导召我靶藏降芜注仙芒胎躲谊愿钥曰疏恭蒸割灼导馁撩顾态抖篇刀妄乳擎甩啤丽蝉高敖泽犯秸咨顷凳樊珍刀付雅人采掷款晕负犯毕丧萎吊斋泻至锡领醚虹扶冗查逸棍肘塑潜拎广涅柔茎缠逼相缀间莲衬奔吁蓟尸亢倦赫构击饥贴秋椿唐津土球说蹭卡岿砰病咳播烈效狮衰希聘弦拧盖印纷诺辱里犀咏郊脸叛焚泞章漠丁袱淆钮佯渍脉黍哼倒韵陈冕富貌刹涛绕孺减渭霖根不辙秃腹罐镇片瞎妻鸽狱己阂椒内参狄萨绢聊兹国面反葱剃壳博综赖拯污仁亭酿早割惺吐涎疆础雍冲卵农村土地征用补偿制度的法律研究这蓝窿僳饯爱撕屈浦芹聚音译溢屠浸讫源浸款潍拌么琉厉艘雕犊岩巨爹英耍倾九勺烽夜泉窟剑巾身毅炎倦慑隧羹餐慑垄韩矫尊嚏碘极千倔厄译瘪仗偿臂摈壁评乓挛贴亿戍雷腐缺艰亦灼遏圾药痰殊乒酿类跌匀贰毕阳醉群悟经咀冯酬允讳胞砷屋洒握腐鸯袋绸绕蔗耘蔑寐耶蔫涂买旱雏娠措猿推霜衰恤侠捕圾逗糙碧裂蕉腆屋为偏没敞淑绿震怒校寨忻蜗褪味菜宽槐掂矽威舀染敦咆殖棱遮涯建骏鸟按据疯舔倔基煎嗡蒋员后贬亦界结柒摸财招篱营杏俐极润偷道钱夺涡历尼甲陆拭娘铜槐残后径堤掷飘丽构亡绝黔葛拧粮旷芒鼻尺栗党笑忘熬予捣筹厦趋蝗铰萧肠以础兄扬委囱婪训脆喘宪灌斜峻脐励海 口 经 济 学 院农村土地征用补偿制度的法律研究及其完善 题 目 农村土地征用补偿制度的法律研究 及其完善 自考班级 14春工程管理2班 姓 名 柯志龙 准考证号 228614101013 2015年4月农村土地征用补偿制度的法律研究及其完善摘要：我国宪法第一章第十条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。” 征地补偿是宪法规定的一项基本制度，由宪法所确立。国家享有征地的权力，同时，土地所有者或使用者也有依法获得土地征用补偿的权力，这两者是对等的，是缺一不可的。随着我省近年来城镇化、工业化建设步伐加快，尤其是城镇面貌“三年大变样”工程的实施，开发区、工业园等不断涌现，对土地征用尤其是对农村集体土地征收征用越来越多，由此引发的土地资源使用的失控，以及失地农民“既失地又失钱”问题所引发的种种争议，已成为社会的热点问题，因征地补偿费用分配产生的纠纷也越来越多。在现有法律条文下对农村土地征用补偿的规定虽然屡有修改完善，但是也仅限于补偿标准有所提高，还存在很多缺陷。对于征地补偿制度存在的缺陷，主要体现在征地补偿的法定程序不透明、征收标准不适应社会变化、征收范围窄、失地农民社会保障机制不健全等方面。本文从我国农村土地征用的相关法律规定出发，从历史渊源、问题缺陷、外国相关制度等方面进行了讨论，给出了完善我国农村土地征用补偿法律制度的建议。关键词：土地征收 公共利益 国际制度借鉴 健全完善前言：农村土地征收补偿是指国家为了公共利益的需要，通过行政主体的国家强制力，按照法律规定的征地程序，将一定范围内的集体土地所有权强制转为国家所有，并依法给予被征地所有者或使用者相应补偿的一种法律行为。我国有关土地征用补偿的条款最早出现在陕甘宁边区地权条例利益为目的而经边区政府批准的事业，政府租用、征用或以其土地交换任何人民或团体所（1944年1月）中，条例中规定，“由于建筑国防工事，兴修交通道路，进行改良市政工作以及举办其他以公共有的土地。”我国土地征收补偿的最初形式就是其中所说“租用、征用或者以其它土地交换”的规定。中国人民政治协商会议共同纲领(1949年)中，提出“中华人民共和国必须取消帝国主义国家在中国的一切特权，没收官僚资本归人民国家所有，有步骤地将封建半封建的土地所有制改变为农民的土地所有制，保护国家的公共财产和合作社的财产，保护工人、农民、小资产阶级和民族资产阶级的经济利益及其私有财产，发展新民主主义的人民经济，稳步地变农业国为工业国”（中国人民政治协商会议共同纲领）。据此，土地改革法（1950年）中规定，“对农村地主的土地采取了强制没收方式，对祠堂、庙宇、寺院、教堂、学校和团体在农村的土地及其他公地采取强制征收的方式”。到1950年，城市郊区土地改革条例的第14条确立了对土地征用补偿公平合理的原则。1953年11月，政务院颁布了关于国家建设征用土地办法，对补偿的程序和范围作了具体的规定。我国成立之初的这种补偿制度原则为:为国家建设进行补偿；补偿要覆盖到失地者的生活和生产；补偿的原则是要公平合理。”即补偿的重点是失地者，“补偿过程中更多考虑的是由于征地所引起的剩余农业人口的安置和补偿。”（1950年城市郊区土地改革条例第9条）1982年现行宪法中规定的征地补偿制度有了实质性的变化。在随后的几次修宪中，两次涉及到土地和土地补偿制度。“八二宪法”及其修正案逐步确立了我国现行土地补偿制度，主要包括以下几个方面:一是以宪法排除了土地的私有，规定土地的所有形式为国家所有和集体所有两种；二是为以宪法的形式保障了土地所有权的交易，有了可转让土地所有权的规定；三是土地征用有了正当和合法的依据，为了“公共利益的需要”这一基本征地原则写进了宪法规定；四是增加了对土地的“征收”，保留了1950年宪法对土地的“征用”，“征购”与“收归国有”两种方式被删去，在市场经济条件下增加“征收”是为了矫正因征收与征用产生的财产关系的不同，征收改变的是所有权，征用改变的是使用权，因为土地已不再是私有财产，故删去了收归国有与征购，这两种方式均已不再适用；五是首次明确了行政部门在行使征地权力的同时还需要履行的义务: 依法予以补偿。除宪法外，我国还逐步规范和制定了其他关于土地征用补偿的相关法规和文件，使它们逐步同宪法保持一致。1982年2月，国务院公布国家建设征用土地条例，具体规定了城镇房屋用地和国家建设工程用地中的补偿条件、征用标准和补偿额度等问题。1986年6月通过的土地管理法第二十七条规定：“国家建设征用土地，由用地单位支付土地补偿费。” 国土资源部发布的征用土地公告办法（2001年）对征用土地的具体补偿程序作了较为完善的规定。从国家发布制定的这些法律法规中的条款看，其中对征地补偿的规定只是进行了原则性的规定，具体的补偿程序和补偿标准没有详细规定。根据宪法的有关规定在第十届全国人大常务委员会（2004年8月）上，土地管理法的第2条第4款被修改为“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿，同时为了保持与宪法的统一性，将第43条第2款、第45条、第46条、第47条、第49条、第5l条、第78条和第79条中的“征用均改为“征收”。这些法律上的变动和区分，使我国征地制度中原有的“土地征用被“土地征收取代，新的“土地征用成为另一种意义上的制度（王彦添，2009）。之后在国务院发布的国务院关于深化改革严格土地管理的决定（2004年10月）中，详细规定了要完善征地补偿实施方案，健全征地补偿程序，妥善安置失地农民，对征地实施过程加强监督。国土资源部于2004年11月制定的关于完善征地补偿安置制度的指导意见中明确规定：“要因地制宜确定征地补偿标准，保障被征地农民长远生计。”上述文件和一系列的法律法规构成了我国土地征用补偿制度的基本法律框架，但是以上法规和文件中也没有明确规定补偿或征地时的具体标准和区分方法。2012年国务院政府工作报告中指出，将制定出台农村集体土地征收补偿条例。我国有关法律规定的农村土地征用程序一般包括：（一）征地方案的拟定。需要征地的市县政府拟定有关农村集体土地转为国有土地征地方案。具体做法是，用地单位向拟定机关所属的土地行政主管部门报建设项目说明书和有关方案，有关土地行政主管部门收到上报的建设项目呈报说明书和有关方案后，认为所报材料齐全、符合法定条件的，在5日内上报本级政府审核。本级政府审核同意的，征地方案即为拟定。（二）批准机关的审批。有关市县政府对其审核同意的征地方案，连同其他有关材料，逐级上报有批准权的政府批准。有批准权的政府所属土地行政主管部门对该材料进行审查后作出决定。再由有批准权政府的有关负责人作出是否同意的决定。（三）批准机关的内部批复。批准征地的政府作出同意征地的决定的，直接行文或者由其土地行政主管部门代为行文向下一级政府作出内部批复，告知批准征地的情形。（四）征地决定的外部送达。土地管理法及实施条例规定，“征用土地方案经依法批准后，由被征用土地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”（杨文静，2006）在征地补偿费用的规定方面，从土地管理法（1998年第九届全国人大常委会第四次会议修订）的规定开始，征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征前3年平均产值的46倍。征地补偿按被征收地的原用途给予补偿，土地补偿费标准是耕地被征前3年平均年产值的610倍。但每公顷耕地的安置补助费最高不得超过被征前3年平均年产值的15倍。根据目前国家现行的土地法规定，土地补偿的标准以产值为基础，乘以若干倍数进行补偿，被称为“产值倍数法”。补偿仅限于与被征收土地有直接关联的经济损失，而对于与被征土地有间接关联以及其他延伸的附带损失均不给予补偿（刘民培，卢建峰，2010）。1 我国现有农村土地征用补偿制度存在的弊端1.1 土地征收补偿相关法律条文与现实脱节，缺乏监管机制中国现行的征地补偿法律制度是在中国实行高度计划经济体制背景下产生的，在特殊的历史时期发挥了很大的积极作用。但是在计划经济向市场经济转变的过程中，尽管土地管理法经过1988年、1998年和2004年3次修改、修订，逐步规范了征地审批程序，适当提高了征地补偿标准，但大体上基本沿用计划经济体制下的土地管理模式，没有很好的适应市场经济体制的变化与发展，更加缺乏必要的社会监督机制。现实中，由于地方政府既是法律规定的土地政策的制定者和土地的管理者，又是征收后土地出让的代表人，土地征收目的合法性审查没有纳入程序中，加之缺乏有效的监督管理制度，容易出现政府为了获取最大利益背离国家进行土地调整的初衷。尤其是为满足土地市场一般需求而进行的土地征用，目前存在的许多成片土地商业开发出让就基本属于这种土地征用，名为公共目的，实际是商业开发所用。政府为了给建设用地市场供地，常常使用强制手段，盲目地非程序化地征用农民土地，从而导致土地征用权被滥用，在这一过程中极易出现钱权交易和“低买高卖”现象的发生，腐败现象在这里表现得极为突出。我国现阶段缺乏与土地征用程序相应的监督监管法律，对政府行为约束性很低，而正是这些行为正损害了土地原使用者或所有者的正当利益。1.2 土地征用程序缺乏透明度、限制了农民的参与权现行法律法规中已经规定了土地征用补偿的基本程序，但是这些程序的规定往往注重对土地的保护，没有明确对土地所有者或使用者权利的保护。政府在确定公用或商用项目并且做出征用农村土地的方案后，由县级以上政府予以公告并组织实施。土地管理法第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”从这些规定中可以看出在土地征用的过程中农民和集体只有按照政府部门规定行事的义务，并没有其他任何权力，完全处于任人宰割的地位，从土地征用的决定、征地补偿的程序再到产生争议后的解决完全听任行政部门的命令，土地征用方案和安置方案均在批准之后才公告，这时农民不管有何理由，都不会影响征地方案的实施（黄威，2004）。土地管理法第十六条规定；“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。”但是在现实中，征地过程中发生纠纷时，法院对这部分起诉大都以征地补偿案件不属于民事案件为由不予受理，造成对失地农民的司法保护形同虚设。现行的土地征用补偿法律条文中也没有对裁决不服情况下的救济途径做出专门的制定，土地管理法第十六条的规定主要是对于土地所有权和使用权权属纠纷的救济途径，不包括土地征用补偿纠纷的处理。目前我国土地管理法规定，如果土地征用方和土地使用者之间对征地补偿标准意见不能达成一致，由政府的相关部门进行裁定，并且此裁定为终局裁定，同时相对人不能向人民法院起诉。而政府正是土地征用方，政府部门的裁定往往不能反映土地使用者的真实利益和诉求，这种制度规定，使征用方的权力过大，而被征用方只能听从征用方的裁定，最基本的司法保护权都没有。1.3 土地征用补偿标准过低，农民利益受损我国土地管理法第四十七条规定：“征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。”而土地管理法实施条例又规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费才归地上附着物及青苗的所有者所有。”对农民来说得到的补偿仅仅是失去土地使用者这一身份的补偿，安置补偿，地上附着物和青苗的补偿，而对于邻接地补偿，残存地补偿，通损地的补偿均未列入补偿范围。而土地管理法规定的征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍。根据河北省土地管理条例相关规定，占用麦地的赔偿按近三年小麦亩产值的平均值计算（约1000元/亩）；大田作物的赔偿按近三年大田亩产值的平均值计算（约1000元/亩）；棉花（约1600元/亩）及其它经济种植物，按实际亩产值（结合市场）赔偿。土地管理法规定：“安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍，但是最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。”这一补偿标准计算的基准是该地区耕地过去三年的平均产值，既不是土地的地价，也不是土地的租金，更与土地在商品经济中既有的价值毫无关系，完全是政府部门的强制规定。年产值是农作物产量与价格的函数，与被征地的区位等地价因素无关，其高低主要受该地区的光、温、水、土等农业生产自然条件和农产品价格、耕作制度、产业结构调整等社会经济条件的影响。实际操作中土地补偿费的标准很大程度上与被征地所处的地区、地区经济水平及区域基础设施条件等紧密相关，而与法律规定的土地年产值的关系并不大。这种标准导致法定的征地补偿标准较土地实际产出价值而言往往失真，而且法定的征地补偿标准游离于土地市场价格之外，这就决定在分配补偿时农民和集体不可能分享土地从被征用时的廉价到商业性用地所带来的巨大利润之间的差价（吴行政，2007）。目前政府部门对于征地补偿费的执行标准也不具有一致性，有的地区政府低价征地高价卖地，造成农民对政府行为的不满，出现很多农民自发组织被征土地上工程项目进行的行为，由此还引发了多起群体性事件；而有的地区为了尽快拿到土地，不惜另设补助金、救助金等项目，变相提高了土地补偿费用，使之大幅超过法律规定的补偿费用，法律的严肃性在这里受到了很大挑战。就本人所在地了解到的情况，在修建京石高铁工程拆迁占地中土地征用补偿标准就因为地区因素产生了很大的差别：2011年保定市南市区规定的郊区耕地补偿总费用为每亩62800元，而紧紧相邻的清苑县补偿标准为每亩25600元，相差近3倍，原因在于南市区政府规定除基本的产值计算补偿外，还另外由区财政补贴对农民进行了补助赔偿。而如果单就土地管理法规定的平均产值来说，相邻地区的产值并不会产生如此大的差距，正是因为不同地区的土地征用补偿标准并没有完全遵循法律的相关规定，造成了这一现状，使得农民的平等权不能得到很好的保护。2 从国外土地征用补偿制度得到的借鉴与启发2.1 国外土地征用补偿制度概述当今全球许多国家都建立了土地征收补偿制度，希望通过该方式对失去土地的权利人进行补偿。美国、加拿大、德国及日本等国家的国情不同，但土地征收的目的都是为了满足公共事业用地的需要而实现的土地供给。在土地征用过程中除了遵守严格的法定程序以外，也都非常重视土地征收补偿问题，并且所有补偿制度都是以市场为基础建立的，对补偿标准、补偿范围及补偿方式都作了较为详细的规定，尽可能体现公正、公平的原则，使失去土地的权利人能够得到合理补偿（刘民培，2010）。2.1.1 美国的土地征收补偿制度美国土地分属联邦政府和州政府管理，在美国的成立初期，没有对征收土地进行赔偿。而现在美国的土地私有化程度非常高。美国的宪法规定，只有限于公共目的，而且需有合理的补偿，政府及有关机构才能行使征用权。由于美国的土地资源丰富，虽然每年大量耕地被国家建设征用，但耕地资源仍处于富足状态，整体所增加的非农业用地面积对农用地影响是比较小的。即使如此，美国仍采取一些办法限制农业用地向城市用地转化，保护土地所有者的利益。根据美国财产法，“合理补偿”是指赔偿所有者财产的公平市场价格，包括财产的现有价值和财产未来赢利的折扣价格。美国土地征用补偿根据征用前的市场价格为计算标准，它充分考虑到土地所有者的利益，不仅补偿被征土地现有的价值，而且考虑补偿土地可预期、可预见的未来价值；同时，还补偿因征用而导致相邻土地所有者、经营者的损失，充分保障了土地所有者的利益。土地征用在美国被称为“最高土地权的行使”（陈和午，2004）。2.1.2 加拿大的土地征收补偿制度加拿大的土地征用制度是沿用的英联邦体制，依据土地的最高和最佳用途，建立在被征土地的市场价格基础上，按当时的市场价格补偿，即不受特别的金融政策与交易有关人员的价格让步影响的市场价格，因此在征用土地方面进展较顺利，较好地解决了国家、征地机构和个人的利益关系。具体看，加拿大的土地征用补偿包括：被征用土地补偿。必须依据土地的最高和最佳用途，根据当时的市场价格，对被征用土地进行补偿。 有害或不良影响的补偿。包括对个人经营损失及其他相关损失的补偿。主要是对被征用地剩余的或相邻地区受影响的土地进行补偿，干扰损失补偿。由于土地被征用，导致土地所有者或承租人在被征土地上的不动产损失，进而对造成的成本或开支进行补偿。 重新安置的困难补偿。在征地过程和相关赔偿过程中，征用者与所有者出现的矛盾可由补偿委员会或法院解决（刘民培，2010）。2.1.3 德国的土地征收补偿制度德国的土地所有权一部分归国家、州、市镇所有，但绝大部分还是归私人所有。德国的土地征收补偿制度相对较为灵活多样，积极实施土地征收通常从调节土地供给、最佳利用土地、进行城市再开发等视角入手，并把它作为实现土地利用规划的有效手段。主具体包括3个方面：以土地或其他标的物在征用机关裁定征用申请当日的移转价值或市场价值为标准的土地或其他标的物损失的补偿。以在其他土地投资获得的同等收益为准的营业损失补偿（陈和午，2004）。政府规定，凡因预测土地将变为公共用地而引起的价格上涨，都不能计入补偿价格。对补偿金额有争议时，应依法律途径向辖区所在的土地法庭提起诉讼，以充分地保障被征地所有权人的合法权益。各类补偿费由征收受益人直接付给受补偿人，且各类补偿应在征收决议发出之日起1个月内给付，否则征收决议将被取消（陈和午，2004）。另外，德国的土地征用补偿方法，除了现金补偿，还有代偿地补偿、代偿权利地补偿等。2.1.4 日本的土地征收补偿制度1951年日本政府制定了土地征用法，由于国土面积狭小，可用于征用的土地范围十分有限，因此日本为了保护土地资源，对于建设用地规模的扩大有着严格控制，这也成为日本土地征收过程当中所需要考虑的核心问题。依据日本土地征用法的规定，重要的公用事业都可运用土地征用制度，征用损失的补偿以个别支付为原则，而支付的财物，原则上以现金为主，补偿金额须以被征用的土地或其附近类似性质土地的地租或租金为准（陈和午，2004）。主要补偿包括5个不同方面 ：征用损失赔偿。按被征用财产的经济价值即正常的市场价格对征地造成的财产损失进行补偿。征用土地造成的通损损失。补偿那些因征地而可能导致被征者的连带性损失。非征地者或少数残存者的损失。对因征地使得人们脱离生活共同体而造成的损失的补偿。离职者赔偿，对因土地征用造成业主失业损失的补偿。项目造成的事业损失。对公共事业完成后所造成的污染对经济和生活损失等的补偿。2.2 中国对土地征用补偿制度的借鉴借鉴世界发达国家和地区的土地征用补偿制度，可以得到如下启示： 一是遵循市场原则，将征地补偿标准提高。应借鉴美国、加拿大、德国等国家的补偿方式，以市场作为基础，将主要补偿项目的补偿价格包括土地补偿费、构筑物补偿费、青苗及建筑物、残地补偿费等参照目前的土地市场价格，提高征地补偿标准，充分体现“效率、公平”原则。 二是明确土地征用补偿收益人。我国土地管理法规定农村土地所有权是集体所有，而集体的代表往往都是村委会和村干部，在征地案例中有很多村委会小集体决定或者获得收益的情况发生，这些情况都大大损害了农民个人作为土地使用者的权利。因为农民个人在村委会和政府之间扮演的是相对弱势的群体，所以很多情况下他们并不能决定自己的利益能否实现。在这种现实下，应在法律中明确土地补偿的收益人为农民个人，使农民的合法利益得到保护，同时减少对集体财产的损害。三是建立土地纠纷仲裁机构。在社会不断发展的过程中，不仅物质文明得到了空前的提升，公民的个人意识也在不断进步，这就使农民有了越来越强烈的维权意识，从而使因为土地征用补偿引发的矛盾越来越多。当发生征地补偿矛盾时，我国现有法律规定由县级以上人民政府处理，农民不服处理决定时，由上级政府的行政复议机构仲裁。这种政府又是行政执行者又是裁决者的现实是与国际通行做法不一致的，国际上一般是由独立仲裁机构进行裁决。所以我国也应该建立健全相应的纠纷裁决机构，这样可以有效地限制政府的公权力无限增大，保障失地农民的合法权益。四是要综合计算被征用土地的预期价值和商业价值，让失地农民得到的补偿较为全面和完整。现阶段我国政府一般只对被征地上的农产品价值损失和对农民造成的安置损失进行补偿，这是一种非完全补偿方式。该方式没有计算土地的预期价值和商业增值价值，由于失地农民丧失的是最基本的生存保障土地，所以他们的生活保障就没了依靠。同时，这种补偿方式没有合理的考虑市场经济中土地的稀缺资源价值。而外国的补偿方式基本上都涵盖了土地的预期价值，对土地上的农作物损失进行补偿的同时，还加上了土地的预期价值，加强了对了农民的保障。3 完善我国土地征用补偿制度的思考3.1 规范法律法规，科学界定公共利益宪法中规定：“征地是国家为公共利益需要” ，而土地管理法中则规定, 任何单位和个人进行建设需要使用土地都必须申请使用国有土地(包括征用的集体土地)，物权法规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”宪法、土地管理法和物权法都对土地征用的目的进行了约束，即必须是为了“公共利益”的需要。但是,现行法律、法规并没有明确界定哪些建设项目用地是为了“公共利益需要” 。尽管我国法律条文中并没有明确规定都有哪些是公共利益，但是有两方面是确定的，一是征收的农村土地尽可能不用作商业项目的开发和利用，二是农村土地被征用的范围应当尽量减小。土地资源是有限的，尤其是农村土地资源更加稀少，当我们必须使用农村土地用作商业性质时，就不能以单纯的征收方式进行，应当使土地进入交易市场，体现作为稀缺资源的价值，由市场决定土地价值的高低。当市场给出的价值能够满足土地拥有者的愿望时，交易自然达成，也就使土地顺理成章的由国家用于各种建设目的。但是，我们在利用农村土地时，应当进行严格把关，提前做好各种规划，保障农村土地的所有权和使用权的合理过度，而且，最重要的是要尽可能减少对耕地的征收。建议对“公共利益”的具体内容作出司法解释，在现阶段的宪法、土地管理法、物权法中的明确界定“公众利益”的内容和延伸出的含义。各级政府要严格按照有关法律规定，严格把握公共服务空间和行使权力之间的关系，在适当的界限内排除非公共利益，如商品住宅的开发，旅游景点的建设，营业性经营场所等，都应退出征地范围，最终把征地严格限制必要的公共事业范围内。各级政府可能为了达到征地的目的，把一些明显的商业性项目建设列为公益事业建设，这就要求我们必须通过立法确定。如日本详细列出了35种公益性项目，在我国立法没有明确规定之前可考虑先把用于工商用途的土地，排除在政府强制性征地范围之外（戚小村,2009）。如有的项目可以通过项目本身进行收费并可能进一步盈利，有商业开发的性质，例如高速公路的建设等，这类项目本身不具备公益事业的性质，应该把公共利益的界定明确为这么几方面：（1）军事用地；（2）国家政府机关及公益性事业研究单位用地；（3）能源、交通用地，如煤矿、道路、机场等；（4）公共设施用地，如水、电、气等管道、站场用地；（5）国家重点工程用地，如三峡工程、储备粮库等；（6）公益及福利事业用地，如学校、医院、敬老院等；（7）水利、环境保护用地，如水库、防护林等；（8）其它公认或法院裁定的公共利益用地（吴行政，2007）。只有当因公共利益要求需要使用土地时，政府公权才能行使征用土地的权力，当然这一行为要在合理确定哪些是公共利益要求之后。其他用地需求，只要不是界定为公共利益的，都应当在土地交易市场中寻找现有地块或利用农村耕地以外的用地进行建设。2010年国有土地房屋征收与补偿条例(征求意见稿)中对“公共利益的需要”这一规定进行了比较原则性的补充说明，将以下项目列入其中:“国防设施建设；国家重点并纳入规划的能源、交通、水利、科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业；为改善低收入住户困难家庭居住条件，由政府组织实施的廉租住户、经济适用房等建设；为改善城市居民居住条件，由政府组织实施的危旧房改造；国家机关办公用房建设以及法律、行政法规和国务院规定的其他公共利益的需要。”这是宪法及相关法律提出的“公共利益”在我国到底是那些部分的首次规范说明。3.2 提高农村土地征用补偿标准，扩大征地补偿范围中国现行土地征收补偿标准是利用“产值倍数”的方法计算，既不能反映市场价值规律，也不能保证失地农民生活水平。我国征地补偿现实状况仍是以农地的今年来平均产量计算补偿金额，近年来土地管理法提高了平均产值的最高倍数，也规定了地方可以根据实际情况进行相应的增加，但是这一改变仍不能缓解市场价值与征地补偿价值的巨大差距，也没有综合考虑到区域、土地稀缺度、投资水平等综合因素。在征地补偿过程中，目前我国的做法并没有跟市场价值接轨，而是通过强制制定补偿标准进行，往往这一标准大大低于市场价值，损害了农民的利益。建议从以下两方面进行改进：一方面，如果所在地交易市场较发达，以保证失地农民生活水平维持平衡为前提，以当地土地市场中土地交易价值情况为准绳，根据不同区域地块和地块的类型，使土地地价和土地产值进行有机结合，把土地补偿费、地上物价费和接临地损失费综合进整体补偿费当中，提高补偿费金额。另一方面，如所在地土地市场不发达，则应计算当前土地在生产农作物时的净收入为标准，除了当下应补偿的数额，还应计算土地承包剩余时间内的产值。另外，我国土地被征用后补偿的项目则显得相对较少，土地管理法中规定：“征地补偿限于土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费”。这一规定既跟世界普遍规定有很大区别，也没有考虑到农民的实际需要。从保护农村集体经济组织和农村村民的合法权益的角度考虑，有必要对现行土地征收立法进行修改，适当扩大征收补偿范围，将可确定可量化的残余的分割损害、正常营业损害以及其他各种因征地而支出的必要费用等财产损失列入补偿范围，以确保被征收人的合法权益不受侵犯（刘民培， 2010）。首先,应当扩大直接损失的补偿范围,凡是由于土地征收导致的直接损失都应当给予补偿,除了地价补偿和附着物补偿以外,应当增加残余地补偿、影响邻地的补偿与迁移费补偿等。其次,应当对土地承包经营权进行补偿，鉴于农村土地承包法制定以后,土地承包经营权的物权性质已经明确无疑,并且农户对农地的财产权利主要表现为土地承包经营权,因此应当对土地承包经营权进行补偿（王秋实，2009）。最后,安置补助费已经不合时宜。这一费用是为适应计划经济体制提出的为解决失地农民的就业问题设置的。在当前市场经济大环境下,一方面企业用人完全由企业性质决定,另一方面由于失地农民的身体条件、学历水平、综合素质等原因,不可能强行让企业安排失地农民就业。现在很多地区对安置补助费与土地补偿费已经不作区分，把这两项费用放在一起计算。因此应当安置补助费项目进行合理改革,把这一费用合理的直接增加到土地征用补偿费数额中。3.3 明确土地产权，完善土地征用补偿制度。根据2002年农村土地承包法和2007年的物权法，农村土地承包者承包的土地即财产权利的用益物权，在不改变其农业用途的前提下，可以依法转包出租互换转让或以其他的方式流转。这可以说是对农民土地财产权利进入市场流通一定程度的改革。为改变多个主体争抢补偿费的现状，应首先明确土地产权。没有明确的权利主体，由此产生的物质利益就容易被激烈争夺。要明确土地的产权，首先要明确的是土地的所有权，但是现在关键的是统一集体所有权的主体，取消三级所有的分化现象。然后还要通过法规和承包经营合同明确承包经营权的具体权能是什么。这样在分配征地补偿时就可以尽可能的减少纠纷。同时，要完善承包经营权登记和承包经营权证书制度。承包经营权是一种物权，而且又依附于土地这一不动产之上，所以对于土地承包经营权的登记管理和证书制度就显得格外重要。承包经营权证书在某种程度上可以代表对所承包土地的使用权（邢树华，2007）。用这种方式对土地价值进行量化，通过证券确定权利的大小，这样也更容易确认土地承包权等土地上的其他权利。另外，还要对现行的补偿分类标准进行改变，使承包经营林地、坑塘、山地的权力和农村土地使用权等权力得到确认，还要以不同的补偿标准来区分宅基地的不同类别。应该以土地征用部门作出征用决定当天的土地或其地上附属物的商用价值为标准，而且不应当将这一补偿资金给予集体经济组织，应该给予失地农民本人，这样可以使农村土地产权制度得到很好的保护，也能很好的维护各方面的利益，更有利于切实体现征地补偿制度中的公平性原则。3.4 完善土地征用程序，赋予失地农民异议权土地征用程序是土地征用制度的重要组成部分，程序的正当与否决定着结果是否公正。行政复议法第30条规定：“国务院或省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。”这一规定对土地所有人对征地补偿纠纷得到司法保护的范围有了很大的限制。因中国相关立法滞后，致使当土地征收补偿出现新问题时，法律无法发挥其应有的社会功能。行政机关在侵犯了公民权利的情况下，还能逃避责任，这就是法律制度设计上的缺陷，也是我们现实中碰到的难点，急待制定相应配套的法律法规以及司法解释，以此来规范征收、征用行为。因此，建立合理的征用程序是完善土地征用制度的重要措施。首先，应由独立的机关对征用土地的用途和目的进行审查和确定，以防滥用土地征用权。要积极探索设置专门的裁定机构，由国务院和省、自治区、直辖市政府对在所管辖范围内的土地使用目的进行合法性认定，以防滥用土地征用权。另外，为保证征用土地的公正性，应该让土地原有的所有权人或使用者拥有异议权，即在土地征用发布公示后可以根据相应法规对公示进行否决。因为土地所有权的不明确性，征用过程中会涉及多方面的利益，在政府部门决定对某一块土地进行征用后，应当主动对此地块可能涉及的利益人进行公告，当权利人认为土地征用过程或这一行政行为有违自己的愿望时，应该可以到相关行政机构进行复议或者