政府投资项目后评价制度研究.doc

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政府投资项目后评价制度研究
政府投资项目后评价制度作为国务院《关于投资体制改革的决定》（下称《决定》）中确定的一种制度安排，是投资体制改革的重要内容。加快建立和完善我国政府投资项目后评价制度，是改进政府投资效益、提高宏观决策和管理水平的重要举措，是完善我国政府投资体制、确保投资责任落实、保证执行重大决策失误责任追究制度的重要手段。
一、建立政府投资项目后评价制度的重要性和必要性
项目后评价是指对已经完成或项目开工之后到竣工验收之前的项目目的、执行过程、效益、作用和影响所进行的系统的客观的分析。确定项目是否合理有效，预期目标是否实现，找出成败原因，总结经验教训，从而达到提高投资效益的目的。通过项目后评价，可以增加政府决策的科学性，提高管理水平，还可以起到一定的监督作用。它与其它监管方式既有联系又有区别。项目监督通常是指出资者和投资决策者对项目具有约束力的指导性管理，其核心是项目的财务管理、资金运作和投资效益。项目后评价为项目的监督提供判别依据，项目的监督活动又为项目后评价提供了丰富的数据和信息，监督和后评价两者构成了项目监管的整体。项目后评价也不同于项目前期评估。项目前期评估是在项目决策之前，对拟建项目的技术先进性、经济合理性、节能环保可靠性、建设可行性等进行分析评估，对项目有关的社会、经济和技术等进行深入细致的调查研究，对各种建设方案进行技术经济分析和比较论证，并做出预测结论，为项目决策部门提供依据。两者的评价原则和基本方法大致相同，但在评价目的、选用的数据参数、比较对象、评价内容、评价性质等方面各有不同。
建立政府投资项目后评价制度，是我国社会经济发展的必然要求。近几年我国政府投资主要以各级财政投资或担保性融资为主，主要用于加快建设民生工程、基础设施、环境保护、自主创新及灾后恢复重建等方面，形成了大量的政府投资项目。建立后评价制度，既是深入学习实践科学发展观，贯彻落实中央战略决策部署的重要举措，又是促进地方经济社会发展上新台阶的必然要求。
建立政府投资项目后评价制度，是规范政府投资管理的客观要求。我国政府投资项目基建程序分别由不同的主管部门审批、不同的单位组织实施，存在诸多问题，究其原因主要在于监督惩处机制的缺失。建立后评价制度，有利于建立责任追究制度，有利于进行工程风险控制，有利于实现项目可持续发展。
建立政府投资项目后评价制度，是构建惩防体系的必然要求。一是有利于事前监督，防止投资决策失误。开展后评价，有利于完善已建项目、改进在建项目和指导待建项目，并可通过后评价建议的反馈，完善和调整相关方针、政策和管理程序，达到提高投资决策科学化水平、防止决策失误、提高和改善投资效益的目的。二是有利于事中监督，完善项目建设管理机制。开展项目后评价，运用实际数据、资料来分析查找工程建设管理中存在的问题，特别是易于产生腐败的薄弱环节，有利于推进惩防体系建设，从源头上防治腐败。三是有利于事后监督，完善政府投资监控体系。即通过对项目全过程的综合评价，有利于发现在项目决策、实施、运营中存在的突出问题，为健全完善政府投资监控体系提供保证。
二、我国政府投资项目后评价制度建设现状及存在的主要问题
我国政府投资项目后评价制度建设大致经历了四个阶段：①萌芽阶段（改革开放初期）——开始开展与项目后评价相类似的工作；②起步阶段（1986-1990年）——对部分重点建设试点开展项目后评价；③徘徊阶段（1990-2004年）——项目后评价的理论与方法获得较大进展，但实践性严重不足；④发展阶段（2004年至今）——后评价管理办法陆续出台，政府投资项目后评价工作开始有序展开。
当前，我国政府投资项目后评价制度建设存在的主要问题：一是认识不到位，动力不足。许多领导对项目后评价的功能、作用了解不够，甚至认识后评价只有投入却看不到回报，也担心通过后评价会暴露问题、被追究投资责任，因此对后评价制度建设的动力不足。二是理论准备不充分，缺乏目标导向。对建立后评价制度应达到怎样的目标，不同类型政府投资项目应确定何种评价指标体系，应建立哪些后评价制度、其相互关系如何等研究不够，没有形成充分的、统一的认识，使得后评价制度建设缺乏目标导向。三是实践经验不足，规律未能把握。由于实际开展后评价工作时间不长，经验不多，还没有总结出政府投资项目后评价制度有效运行的规律性特点，没有总结形成制度化、规范化、科学化的操作规范，影响后评价的工作效果，制约后评价工作的深入开展。
存在问题的主要原因：一是体制性障碍。主要表现在：政企不分造成作为建设单位或代建单位的国有企业无法成为真正独立的项目法人，而政府包揽过多，也不可能有迫切愿望把后评价制度建设提到议事日程上来；投资主体不明确，政府缺乏明确的责任约束和风险约束机制，外部也缺乏必要的民主监督和制约手段，因此不可能重视后评价制度建设工作；政府投资服务机构受到行政权利的干预和自身利益的左右，难以提供独立、客观、公正、科学、可靠的服务产品；投资立法工作滞后，项目后评价工作难以纳入法制化的轨道。二是机构障碍。主要表现在：没有建立后评价工作领导机构，对后评价工作总体组织、指导、管理和协调乏力；个别地方政府已建立的后评价机构未充分发挥作用；后评价中介机构发育迟缓。三是决策主体障碍。由于政府投资的各个决策主体缺乏风险意识和责任意识，加上不正确政绩观的影响，各阶段决策主体极少主动开展项目后评价工作，不愿积极配合，很难保证后评价质量。四是资金障碍。主要表现在：国家没有明确规定后评价资金来源和后评价经费标准；未看到后评价的功能产生的巨大效益，不舍得投入资金到后评价工作和制度建设中来。
三、建立政府投资项目后评价制度构想
（一）项目后评价的管理体制
构建政府投资项目后评价的组织管理机构，必须遵循独立客观、可操作性、权威性及需要性等原则。
后评价组织管理机构建立的主要任务是：①制定后评价实施细则和要求。包括后评价的项目选择、时机选择、内容、报告格式、指标体系、方法及标准选择等。②建立后评价工作程序。③规范后评价方法。总体上应采取定量分析与定性分析相结合的方法，积极消化、吸收和引进国外已经实践证明行之有效的方法。④建立后评价数据库。把已有的后评价资料进行整理和存储，逐步建立后评价信息系统，实现资源共享。⑤进行后评价的行业政策研究。如后评价经费如何计取，后评价工作可否纳入基本建设程序、后评价的法律地位及后评价成果的使用等。⑥进行具体项目的后评价工作。
基于以上认识，并考虑到我国开展后评价工作的实际情况和现实可能性，建议我国政府投资项目后评价的管理机构按领导机构、管理机构和执行机构的三级体系进行组织。①领导机构。在中央层面应发挥部际联席会议作用，建立多部门联合参与的后评价工作机制。由该机构从中央到地方、自上而下总领性地实施政府投资项目后评价，并由监察机关对后评价的全过程进行监督。②管理机构。管理机构是指由各地区、各部门和各行业组建的后评价组织管理机构。由各级政府领导担任负责人，由发展改革委、监察局、建设局、财政局、审计局等部门领导担任成员，负责领导本地区的后评价工作。主要职责：对地区、部门或行业后评价工作进行组织、管理、指导和协调；审核后评价单位的资格；选择后评价项目，组织培训后评价工作人员，判断评定后评价质量；审核、监督后评价报告及工作，并向本级政府、部门或行业领导提交审核报告。③执行机构。执行机构是指由工程咨询机构、规划设计单位、企业及商业银行等建立的后评价机构，或单独组建的后评价中介组织机构。主要职责：接受和执行后评价工作任务；加强决策监督，为投资主体服务，为银行或企业领导决策提供科学依据；面向市场，开展服务。
（二）项目后评价的评价体系
评价指标包括工程咨询评价常用的各类指标，不同类型的政府投资项目应选用不同的评价指标。主要指标有：
一是过程评价指标。可从常用指标中选用，如项目决策周期、设计周期、建设工期、建设成本、工程优良率、工程合格率、投资总额（静态、动态）等。
二是经济效益指标。与项目前期评估（可行性研究）基本一致。常用指标有工程造价指标、盈利指标、效率指标以及对影响盈利指标的主要因素的相关分析。
三是社会效益指标。主要是国民经济评价指标，包括项目开发总价值、净价值以及对项目配套设施、交通、防火、防震、安全性等的评价。
四是环境效益指标。包括外部环境和内部环境两个方面，外部环境指标包括绿地占有量、项目与城市环境的分析等体系；内部环境指标包括隔声、通风、光照、保温等。
五是目标评价指标。分层次地对比项目原定目标、效益或效果与实际目标、效益或效果的差别及原因，提交决策层，用以指导新的项目投资决策。
六是项目成功度评价指标。该方法通常首先采用专家打分制确定众多评估指标的重要性，然后明确指标属于完全成功、成功、部分成功、不成功和失败5个等级中的哪一等级，最后把重要性分析和单项成功度结论的总和作为整个项目的成功度。
七是项目持续性评价指标。该指标是考评项目实施后，对人、自然、资源等方面的可持续影响，并与立项计划可持续发展目标对比，考核其实现程度。
（三）项目后评价的运行机制
1、评价主体运行机制
我国政府投资项目的投资主体是政府，根据“谁投资谁决策谁承担风险”的要求，投资主体在实现社会资源的优化配置、提高资源的利用效率的目标下，应不断总结投资项目建设与生产经验，并采取有效措施，保证建设项目的投资效益。
2、被评价项目的选择机制
后评价项目应符合以下条件：①使用政府投资数额较大且比例较高；②已建设完成并投入运营一段时间或者正准备进行竣工验收；③有较大社会、经济和环境影响；④采用新技术、新工艺、新设备、新材料、新型投融资和运营模式，或具有其他特殊示范意义； ⑤有后续同类项目；⑥工期长、建设条件复杂，及项目建设过程中发生重大方案调整；⑦社会舆论普遍关注。
3、评价方法的选择机制
一是对比法。即根据后评价调查得到的资料，对照项目立项时所确定的直接目标和宏观目标以及其它指标，找出偏差和变化，分析原因，得出结论和经验教训。包括前后对比、有无对比和横向对比。
二是层次分析法。即将研究对象和问题分解为不同的组成因素，自上而下、由高到低排列成若干层次结构，并对每一层要素的相对重要性进行定量表示，利用数学方法确定该层次各项因素在决策中的权重值，通过排序结果对问题进行分析和决策。
三是因果分析法。指主要通过对造成变化原因逐一剖析，分清主次及轻重关系，便于总结经验教训，提出改进或完善的措施和建议。
四是逻辑框架法。是美国国际开发署在1970年开发并使用的一种设计、计划和评价的工具，其核心是应用目标树、问题树和规划矩阵等辅助工具分析项目各层次之间的因果逻辑关系、项目的内在因素和外部条件。
五是项目成功度评价法。即对已完成的项目是否达到预期的效果以及产生的作用和影响所进行的系统的、客观的评价，分析发展趋势，总结经验教训，为今后同类项目提供对策与建议。主要有：①专家打分法或经验判断法。②基于灰色聚类法的项目成功度评价。③运用神经网络对成功度进行评价。
在评价方法和评价指标的选取上，应根据不同类型政府投资项目的具体特点进行选择，建议尽可能采取对比法和成功度评价法（即打分法）以及定量与定性相结合的指标，偏重于社会效益后评价，辅之以财务后评价。
4、后评价时机的选择机制
后评价的切入时机通常情况是项目建成并运营一段时间之后；或竣工验收之前就介入并开展工作，即中间评价。后者可及时发现项目建设中的问题，以便决策者及时做出调整方案和执行计划，防止造成投资损失或浪费。
5、后评价机构的选择机制
基本条件：具备相应专业的工程咨询甲级资质；具有后评价工作经验；未参加过被评价项目的前期工作和建设实施工作。
6、后评价专家的选择机制
一般要求：懂投资、经营、又懂技术经济。可根据项目特点，从职能部门抽调经营开发人员（包括市场预测人员）、工程技术人员（包括设计、监理）、统计人员、财务人员等专家进入后评价小组。
7、后评价的运行程序
基本步骤包括三个，即设计、实施和报告。在设计阶段，需要确定研究的问题和使用的评价方法；在实施阶段，主要是开展调查、认真研究、收集资料并进行处理；最后形成报告，提出结论和建议。
具体程序如下：①制定后评价计划。最好是在项目评估和执行过程中就确定下来，可采用年度计划来操作。②确定后评价范围。委托方要在合同中明确评价任务的目的、内容、深度、时间和费用等，应明确交代在本次任务中必须完成的特定要求。③选定后评价机构。应根据所评项目的性质、复杂程度、后评价要求、工作难度、经费情况以及评价机构的资质、能力和特点等因素来选择后评价机构。④执行项目后评价。主要包括资料信息的收集、现场调查以及对其分析并得出结论性意见。⑤编写后评价报告、反馈后评价信息。报告应包括摘要、项目概况（概述项目建设地点、项目业主、项目性质、特点，以及项目开工和竣工时间）、评价内容（项目实施过程总结与评价、经济效益评价、财务效益评价、社会效益影响评价、项目目标和可持续性评价）、主要变化和问题、原因分析、经验教训、结论和建议、评价方法说明等；报告结论要与问题和分析相对应。报告完成后，将信息反馈给委托方。
（四）项目后评价成果运用机制
一是反馈机制。后评价成果出台后，要及时向政府部门和项目法人反馈后评价成果，以便后者采取对策和措施，实现后评价的基本目的。
二是扩散机制。包括书面报告、会议讲座和后评价信息数据库三种主要形式。
三是责任追究机制。包括投资决策环节的事前制衡和事后责任追究机制、决策跟踪反馈机制和责任追究的运行机制。
（五）项目后评价的配套制度
包括项目审批阶段、建设阶段和资金管理方面的配套制度。
一是项目审批阶段的配套制度。包括：①项目储备制。所有政府投资项目应根据国民经济和社会发展中长期规划、区域规划、专项规划和发展建设规划，由项目业主或代建单位开展前期工作，并经组织论证后列入政府投资项目储备库，避免项目投资的随意性。②项目决策听证制。推进政务公开，增加政府投资决策工作的透明性。特别重大的项目还实行听证，保障公共利益实现。③项目公示制。规范项目审批（核准、备案）的内容、条件、程序和时限，并向社会公布，接受社会公众的全面监督，合理减少决策人的自由裁量权。
二是项目建设阶段的配套制度。包括：①招投标制度。严格执行《招投标法》及各地方法规规定，对项目招标中各种违法违规行为，依法追究当事人的责任。②代建制。从制度上克服“投、建、管、用”四位一体的政府投资工程管理模式所带来的非专业化、低效率、低质量、高投入、腐败现象等弊端。③工程监理制。目前我国与工程监理相关的法规散见于《建筑法》、《工程建设监理规定》等法规中，重点对监理单位进行约束，对监理工程师行业的管理则弱化，缺乏对从业人员有效的约束与监督机制等。④竣工验收制度。目前我国缺乏严格的竣工验收制度，部分工程未及竣工验收就已投入使用或部分竣工验收走过场，同时缺乏有效的舆论监督及举报制度等。
三是项目资金管理配套制度。目前我国缺乏完善的政府投资项目预算审核制度、合同变更审查制度、索赔与反索赔审查制度、超预算支付审查制度、严格的工程项目审计制度、绩效审查制度等，均需要填补立法上的空白。
四、政府投资项目后评价制度保障机制
（一）确立政府投资项目后评价的法律地位
许多国家对后评价工作按照法律规定设立机构，遵照法定程序进行工作，按照法律要求向有关部门反馈结果。我国应为后评价工作创立适当的法律框架，同时，颁布后评价参数与方法，使后评价工作有法可依、有规可循。
（二）建立政府投资监管体系，对项目实施过程进行监督管理
一是完善政府投资管理分工机制。投资主管部门、财政主管部门以及有关部门，要依据职能分工，对政府投资的管理进行相互监督。
二是健全专门监督机关依法全面履职机制。充分发挥审计、监察等专司监督的政府职能部门的作用，进一步加强对政府投资项目的监督。
三是完善重大项目稽察制度。主要包括：①监督被稽察单位贯彻执行国家有关法律、行政法规和方针政策的情况。②检查项目的招标投标、工程质量、进度等情况，跟踪监测项目的实施情况。③检查被稽察单位的财务会计资料以及与项目有关的其他资料，监督其资金使用、概算控制的真实性、合法性；④对被稽察单位主要负责人的经营管理行为进行评价，提出奖惩建议。
四是建立政府投资项目的社会监督机制。如通过建立和完善项目举报制度，鼓励公众和新闻媒体对政府投资项目进行监督，防范违法违规现象和揭露工程投资建设领域的腐败行为。
（三）项目后评价结果的使用保障制度
一是建立后评价反馈制度。评价组织机构在评价工作结束后将评价项目情况、存在的问题及相关建议反馈给被评价单位，并督促其落实整改；被评价单位在收到评价意见文件之日起60日内，将落实整改情况以书面形式反馈评价组织机构，以增强后评价工作的约束力。
二是建立后评价处理处罚制度。对运用虚报项目、工作量等手段骗取财政资金的，除限期追回被骗取、截留、挪用的财政资金外，还要根据《会计法》、《预算法》、《财政违法行为处罚处分条例》、《刑法》等有关法律法规的规定予以处理。
三是建立后评价通报制度。将重点项目后评价的绩效、存在问题等有关情况，向同级政府、同级人大报告。同级政府将在一定范围内，对后评价工作做得好的单位和个人予以表彰，对后评价工作差劣的单位和个人给予通报批评。
四是建立后评价公开制度。对社会关注度高、影响力大的民生项目和市级重点建设项目支出情况，经同级政府批准后，可通过新闻媒介等形式向社会公开，接受社会公众的监督。
五是建立后评价成果共享制度。后评价结果将作为财政部门以后年度编制部门预算和安排财政资金的重要依据之一；组织、人事、审计、监察等有关部门把后评价结果纳入各自的管理视角，引入问责制，提高依法行政水平。
（四）项目后评价的资源要求
项目后评价的资源主要包括后评价人力资源、经费和时间，国家应作出相应的规定和标准。
一是建立后评价人员培训机制及从业人员资格认证和考试制度。建立后评价人员培训机制，可通过多种方式进行，应有计划、高起点、增加投入。通过建立从业人员资格认证和考试制度，确保从业人员的素质和能力达到要求。
二是后评价的经费保障。目前还没有针对项目后评价工作取费标准，建议由国家发展改革委及住房和城乡建设部等单位根据不同政府投资项目的类型、所在行业、规模、性质及难易程度等具体情况，制定有关项目后评价的收费标准，并形成制度化。
三是后评价的时间保障。对于每一个不同类型的具体项目而言，由于项目规模大小、复杂程度、投入人力多少、组织机构对后评价内容的具体要求等的不同，后评价的时间要求也不完全一致。合理确定后评价需要的时间，有利于提高后评价工作效率。
总之，加强政府投资监管体系建设，切实加强后评价相关制度建设，既是体现国家宏观经济调控能力的重要内容，又是我国经济社会发展的必然要求。这是一项全方位的系统工程，牵涉到宏观经济环境和国家行政及投资管理体制等诸多方面的问题，必须坚持用改革的办法和创新的思路，不断总结实践经验，建立健全包括政府投资项目后评价制度在内的各项制度，实现体制机制创新。（本文原载中央纪委监察部廉政理论研究中心、中国监察学会主办《研究参考》2011年第4期)
厦门市纪委监察局课题组
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