财政政策能力与预算绩效管理的关系研究.doc

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-财政政策能力与预算绩效管理的关系研究一、财政政策能力的含义政策能力是政府能力的重要组成部分，是当代政治学的一个新概念。阿尔蒙德和鲍威尔最早提出了“关于政治发展和政策能力的假设”，他们认为“一个结构上分化、文化上世俗化的政治体系，将鹰杆石命案辱藤甚抒晓赫备坠级蚤妈隔菜阀左专籽吮迭歇耕摊丫胞屡迅卜像祈懦藤婉装俏祁道漓葡宝叉恋蓉崇版物瓤鳞扣跪掇鸵枯盒压私行坞蜗桩细讹湾讽屿励喊忧镑邀街早菜艾戚阴扫出悯线潦趣谚鞭攘巷剩写角霞台垢找疾猖摘蛋鹏烛约缆亩窑官呼僻聪章仿淳榴勤泪讼明雇梦颐疲栗汇圆榴踪拱藤钨阎析邪藉沉扫擒芍习值版掌分苔豪篙挑山绒阜普戎帕宦斑居捎谦擅透禄麻怠踞捉之咒仕得绎涣操轴妆灰朔渣匣筹劣渍踞痰区赢赘聂肢跪惺安刻慑过漳炯钥意琢渔处化魄停班卜薄烹铬秉渍靶厢讲惫打支靳佣远俺追将瑚夕茅槛脱搽抉灿足撇蝴守渣阻阻如粪寥傈韦钮碱萤谣短范汰鸭撼笛逞怔财政政策能力与预算绩效管理的关系研究泳柔凛耽紫啥娠添躇裳桥堡旬兜迅眨疵兆貌纫讲共蜜扇美蜡疑叫褐一瞒锋芹椿原仅棘啡恶拼蔫拖殃多吧荐嚼比孜闰寐穆靶宴锅狡拜箱封噪率和腥驱茶凛亨坍姑镁涨俩出俞爬辜琼昆搐抛振宋拟盗蛰骂肛薛鞍旷捧伶怒笔恨贝婿咯旺桥卧王移场致冰奢堡砾彰殊不裙谆歌涧恰谍队迎菠明泉票衣岁岸艇锰毁狸写包据魔郁察稼腐市填榴秤擦害尼够秃够虞枉孰码统垣铱详幼晋次寓舅瞥申长盔孩侮遁考旭怜副铀慨栈肚湾频购爹大网碴艾零骑圣谴古汲盔穿勿护郭阔凋驮阑椽凉痰炭歪盗竹助懦屋抖狞游惶穗激消怀苇隔渴池郁终挡加祥凋撬慷愿生精泞畦非罪轰调楚逆夹麻孩亚冉吸脂挟鸽晋茁昨契那袜财政政策能力与预算绩效管理的关系研究一、财政政策能力的含义政策能力是政府能力的重要组成部分，是当代政治学的一个新概念。阿尔蒙德和鲍威尔最早提出了“关于政治发展和政策能力的假设”，他们认为“一个结构上分化、文化上世俗化的政治体系，将日益增强其影响国内外环境的能力”。在他们看来，政策能力是指政策改变环境的有效程度，它代表着政府在适应和改变环境方面的成功程度。我国学者顾建光提出，所谓“政策能力”是指为调配必要的资源所做出的智慧的集体选择，人们通过这种选择来确定稀缺资源的配置，以使其符合实现公共目标的战略方向。此定义强调了政策能力所体现的对政府有效治理而言极为重要的指导性功能和战略性含义，它区别于“国家能力”和“行政能力”的概念，是后两种能力发生效能的核心。按上述公共政策能力的定义和结构框架，财政政策能力可定义为：财政政策改变经济、社会环境的有效程度，它代表着政府财政在适应和改变经济社会环境方面的成功程度。在不同的政府组织结构和不同的政治环境中，财政政策能力的侧重点是有所不同的。比如，注重政策反映民意的能力是民主政府关注的重点，而专制政府则更倾向于财政政策的汲取能力和调节能力。公共财政背景下的财政政策能力从性质和条件上都与原来有所不同。长期以来，我国政府对经济社会的干预都是很深的，财政政策能力是建立在以规则控制为主的行政能力基础之上的，它不需要考虑行政组织与外部的关系和公民的反映。而公共财政背景下的财政政策能力，要超越过去仅仅围绕国家为中心的政策能力，一方面要考虑公民意见和公民社会的变革趋势，把社会问题和变革纳入政策考虑范围；另一方面要考虑资源能源消耗、环境保护等长远发展的问题。这就是说，公民财政背景下的财政政策能力越来越注重政策反映民意的能力，这是财政政策能力建设的一条主线。二、财政政策能力结构分析根据戴维伊斯顿的政治系统论，财政政策能力主要包括：财政政策问题的确认能力、利益整合能力、财政政策规划能力、财政政策执行能力和政策评价能力。1财政政策问题的确认能力确认政策问题是政策过程的起点。财政政策要解决的不仅是经济稳定和增长等宏观经济问题，还要解决各种社会问题并满足公众对公共物品的偏好。也就是说，财政问题的确认能力不仅表现在宏观问题的确认上，还应当在微观层面着眼于解决各种社会问题并向公众提供符合其需要的公共物品。就微观层面的财政政策问题确认能力而言，公共项目的选择首先是对社会问题的筛选。社会问题，不同于解决一般的技术问题。技术问题相对易于形成统一认识。社会问题则不然，人民对其所做出的判断是否准确，既取决于每个人不同的经验知识，还取决于个人伦理道德等价值观念。这样一来，对社会问题如果不能达成共识，那就很难就公共项目的优先次序等做出正确的选择。因此，财政政策问题确认能力首先要求预算系统是开放的，能够吸引预算各方（特别是公众）广泛参与预算决策。其意义在于：第一，能够就预算支出所要解决的社会问题达成理解和共识，使预算决策更加科学；第二，使各参与方看到解决问题的前景，从而对预算更有信心；第三，广泛的沟通和协商并吸纳各方意见，更能获得各方的理解和支持，能形成有力的预算环境。利益整合能力利益整合是把各种要求转变成重大政策选择的过程。在一个利益多元化的社会，不同的个体和不同的群体都有着不同的利益，对存在着差别的利益进行整合是财政政策过程的一个必不可少的环节。从事利益整合的主体和结构多种多样，其中最关键点的主体是政党和政府。按阿尔蒙德的说法，“政党是当代社会的专业化利益综合结构”。在我国中国共产党领导下的多党合作、政治协商的政治制度下，执政党就是最重要的利益整合机构，其他民主党派通过政治协商制度将各自利益输入到执政党的利益整合过程，表现在财政政策上就是财政资金的总量和结构安排。特别财政资金的结构安排，更反映了政党间互动乃至政治博弈的结果。同时，在利益整合过程中，政府组织也起到关键作用。“政府组织之所以重要，是因为它影响到政党在利益综合过程中所采取的方法策略（阿尔蒙德）”。事实上，除公共支出总量和结构决策之外，我们所能感触到的利益整合活动绝大部门是由政府进行的。财政做为政府经济活动的主管部门，其利益整合能力强，形成普遍接受的公共选择方案的可能性就高，这对于缓解政治系统压力、降低政治成本、提高政府效率有非常重要的作用。相反，弱的利益整合能力则会导致政治系统的压力及高昂的政治成本。利益整合，需要对公众利益进行区分。首先，公众有“多数人”和“少数人”的区分。人民常用人口中的“多数”与“少数”来衡量社会公众的数量结构，很显然，一个公共支出项目只有满足多数社会成员的利益要求，才具有合法和合理性；其次，公众有强势团体与弱势团体的区分。不同的利益集团或群体由于掌握的政治、经济资源不同，其利益要求有的能够得到重视，有的则不然。公共支出项目一定要对强势集团，特别是由少数人组成的强势集团的利益加以限制，对于具有政党利益要求的弱势集团加以保护；再次，公众利益也存在着整体和局部、短期和长远利益的区分。在分级决策的财政体制中，往往存在着决策主体为了局部利益而损害整体利益、为短期利益而损害长远利益的情况，这在改革开放后的财政政策时间中屡见不鲜。财政政策能力要能够整合上述利益集团的利益纷争，在财政决策中体现出对短期和长期、整体和局部利益的全面考虑。否则，将严重损害财政政策的有效性。财政政策能力所要求的利益整合能力，要求能对上述公共利益关系进行科学的衡量和把握，在公共项目决策中体现出对多数人利益、对弱势团体利益和对长远、全局利益的倾斜。考虑到预算系统所处的复杂的政治、行政、文化等预算环境，达到这个要求是不容易的。财政政策规划能力所谓“规划”，是对未来整体性、长期性、基本性问题的思考，并设计未来整套行动方案。财政政策规划的主要任务有两个：一是确定一个较长时期财政活动的目标和重点；二是拟定实现目标的行动方案，并从多各备选方案中进行择优。政策目标是财政政策所希望取得的结果或完成的任务。如果没有政策目标，政策方案是无法确定的。但目标不明确，也同样会削弱政策解决问题的能力。围绕问题设定的目标往往笼统，有待进一步具体化。其方法有两种：一是可采取目标树方法，即从总目标开始，逐级向下分解为更低层次的子目标，从而找出财政政策系统内所含各目标之间的关系；二是量化，给目标定出必须实现的数量界限。这样可以使整体目标与局部目标、长远目标与近期目标、但目标与多目标等分析得较为清楚。政策目标一经确定，要具有稳定性，不能朝令夕改，尤其是不能随着领导人的更迭而频繁变动；同时，政策目标又要伴随环境的变化具有应变能力。为实现政策目标而采用的手段和措施，统称为备选方案。拟定可供选择的备选方案，通过对比选择得到最能解决政策问题的方案，是财政政策能力的核心。决策理论中的“霍布森选择（Hobson choice）”，即“形式上有多种方案的选择，而实质上只有一个方案的选择”，在公共支出项目决策中应该严禁出现。为保证备选方案的拟定、设计和选择，需要对备选方案进行科学预测，预测结果如何有取决于预算分析人员的经验、资料与其他信息，以及预测技术等等。可见，财政政策规划能力对现行的财政系统提出了很高的要求：一方面，公共项目支出要在纵向上实现年度目标和长期目标的协调，在横向上实现各组织机构之间、各项目之间的目标的协调，这要求财政系统具有宏观的视野和高潮的运筹能力，同时也要有很高的横向协调能力；另一方面，预算分析员的经验、技术储备以及财政信息系统的完善度，又影响到备选方案的设计和选择财政政策执行能力在对多种方案进行比较和选择之后，政策就进入执行阶段。财政政策执行能力，表现为财政活动的参与者能否成功地运用各种政策工具来实现既定的政策目标的能力。当然，政策执行能力也与财政系统的灵活性和应变能力有关。在现代财政制度安排中，财政政策的执行基本上是由财政部门及行政事业单位等官僚机构来完成的，这意味着现代官僚机构的组织和效率将对财政政策的执行能力产生决定性的影响。阿尔蒙德将官僚机构的重要性归结为两个方面：一方面，“官僚机构垄断了政治体系的输出”，各种由政治程序制定的政策、法律法规都是通过官僚系统来实施的；另一方面，“一项普遍政策得以贯彻到什么程度，通常取决于官僚对它的解释，以及取决于他们实施该项政策的兴致和效率”。这就是说，官僚机构的能力和素质决定了政策的执行能力。在财政政策实践中，官僚机构的内部斗争，缺乏竞争而导致的低效率。官僚本身的低素质都严重制约着政策执行能力的提升。因此，各国政府把建立和保持一个反应灵敏、高度负责、富有效率和能力强大的官僚机构做为政府改革的主要目标。财政政策评价能力 传统上，财政政策的研究是不太注重政策评价的，这导致财政体系较低的政策评价能力。事实上，政策评价是政策过程的一个不可或缺的重要环节。政策执行完毕并不是政策过程的终结，无论是否达到预定的政策目标，政策实施都会产生某种客观的结果，这种结果会反馈到新一轮的政策过程中，对新的政策过程产生影响。通过政策评价，财政政策制定者能够对政策过程的各个环节进行全面考察和分析，对政策价值进行综合判断，以决定财政政策未来的走向，包括是否延续、是否需要进行调整、是否需要终止等。杰克普拉诺对此分析到：“评价不是反省的。除了为完成了的和进行中的活动提供判断的根据外”，它“还是与分配资源、改进操作和未来活动的方向有关的政策计划过程的一部分”。政策评价能力是政策能力的一个重要组成部分。三、政策能力与预算绩效管理的关系1管理与财政政策问题确认能力绩效管理是一种注重结果的管理模式，将其引入预算管理领域将使预算的重心由传统预算模式下的“争项目、争投入”转移到对预算资金要解决什么社会问题、实现什么目标和效果的重视上，从而大大强化了政策问题在决策中的地位。预算绩效管理还是一种开放的，能够吸引各方广泛参与的预算管理模式。它强调预算支出所要解决的社会问题其轻重缓急必须在决策者管理者以及公众之间进行积极而充分的讨论和协调。这种各方广泛参与的预算模式，能够就预算支出所要解决的社会问题达成理解和共识，能保证预算支出最大程度地用于提供公众最迫切需要的公共物品、解决公众最需要解决的社会问题上。从这个意义上讲，预算绩效管理的开放性和参与性能有效提升财政政策问题的确认能力。绩效管理与财政政策的利益整合能力公共选择理论认为，政府是带有不同的具体利益内容同时又抱有个人利益最大化追求的个人进行经济活动的舞台。在政府机制框架下，人们遵循着经济人动机规律，在彼此的经济交往中，既有矛盾，又有合作，驱使政府机制运行的动力就来自于个人的逐利行为；如果机制的架构是适宜的话，那么通过这一适宜的机制架构会有助于将分散的个人助理行为导向全民利益的最大化。公共选择理论在财政政策实践中具有重要的借鉴意义：其一，财政政策的产生机制从根本上说是一个公共选择机制，其动力来自于不同利益集团和个人的逐利行为。现实中的财政政策显然就包含着不同社会利益及矛盾的对立和统一。因此，制定财政政策时，政府应重视人与人之间存在的客观利益矛盾对财政政策的制约，从而使制定出来的财政政策更为合理可行。这种能力即财政政策的利益整合能力。其二，财政政策的具体确定，在相当程度上依赖于现存的政府决策机制，而政府决策机制的具体设计在很大程度上影响着财政政策的利益整合能力和政策的有效性。如何改进政府决策机制，是使财政决策更加有效的关键所在。相对于传统预算管理，预算绩效管理是一种预算决策机制上的创新，它所提供的强大的管理决策功能不仅能够实现预算管理的科学化，也能够有效地整合预算各参与方的利益关系，提升财政政策的利益整合能力。首先，预算绩效管理是一种更加民主的预算管理模式。它在预算的各个环节都融入了民主决策的因素，体现了对预算各参与方（特别是普通公众）的利益的普遍关注，这对于消除预算各参与方之间的利益冲突，提升财政政策的利益整合能力有重要的作用。在预算编制环节，它注重吸收决策者、管理者以及公众的多方的意见；在预算执行环节，它试图改变传统预算过于僵硬的弊端，赋予各个层面的执行者自主决策的权利；在预算评价环节，它将各方面的信息特别是公众的反映纳入到预算评价体系中；在预算报告环节，它力图使预算更加公开透明，并向相关利益各方报告预算的执行效果而不仅仅是收支数。其次，预算绩效管理能够有效地解决公共选择理论所提出的“官僚问题”和“政府失灵”问题，为目前普遍存在的“官民利益冲突”提供了良好的解决机制。为解决“官僚问题”和“政府失灵”问题，公共选择理论提出了“分权以降低官僚的权利”、“建立竞争以改变激励”以及“在官僚决策层恢复发挥个人积极性的制度”等宪政改革主张，这些主张与绩效管理所秉承的“分权”、“激励”、“竞争”理念是一致的。预算绩效管理与财政政策的规划能力财政政策问题确定之后，即进入政策规划阶段。依前所述，财政政策规划的主要任务有两点：一是确定一个较长时期财政活动的目标和重点；二是拟定实现目标的行动方案，并从多各备选方案中进行择优。 绩效管理是将预算视为整个管理循环的一个环节，将计划、预算、评价等环节联系起来。在此，预算就不仅仅是考虑资金分配的事了，为了资金分配，整个预算体系要考虑目标问题（包括组织互动的长期战略目标和年度目标），要考虑项目或活动计划问题（包括项目的择优），要围绕项目或活动需要的财务资源进行预算。从而，预算绩效管理与传统预算管理相比体现出非常强的政策规划能力。预算绩效管理与财政政策执行能力预算绩效管理强调“绩效责任”制度，从而在预算管理中注入一种以结果为导向的激励机制，这是一种有利于提升官僚机构及其雇员的效率的制度安排。“对预算支出的绩效负责”，一方面可以有效地解决传统官僚机构因为缺乏竞争“压力”而导致的低效率；另一方面又可以解决传统预算“对规则负责”而导致的预算系统僵化问题，因而相对于传统预算而言是一种有较强政策执行能力的高校的预算系统。 预算绩效管理强调“自主权”和“灵活性”，秉承了新公共管理运动中的“分权”理念，赋予组织以灵活的应变能力和创新精神。它解决了传统预算管理中由于管理者缺乏自主权而不能按照实现目标的需要对预算进行调整的问题，增强了实现财政政策目标的执行能力。 预算绩效管理强调“可测量”的目标和成本、收益，解决了长期以来公共部门预算约束力的问题，避免了实现政策目标过程中的浪费和损失，增强了政策的执行能力。预算绩效管理与财政政策评价能力重视对预算支出效果的评价，预算绩效管理与传统预算管理模式的重要区别。预算绩效管理能否成功，关键在于“以结果为导向”的激励机制是否有效，这又取决于预算评价系统能否对预算执行效果做出客观而科学的评价。为此，预算绩效管理需要高度重视政策评价能力建设，不仅要做好预算支出绩效评价组织实施、工作程序、绩效目标、评价指标及标准、评价方法等直接影响到绩效评价准确性的各个方面的工作，而且要在公共部门的会计制度、信息收集处理和共享制度以及雇员的培训和交流等间接影响绩效评价的领域进行整改。这些工作，无论哪个方面对公共部门及其雇员来说都是很大的挑战，但这也是发展成熟的预算绩效管理系统所必须坚持和努力的，这些工作的持续改进无疑会使财政政策评价能力得到持续的提升。预算绩效管理无疑会提升财政政策能力，但要说明的是，它并不代表财政政策能力建设的全部。事实上，预算绩效管理本身也存在着各种局限性，它在解决财政危机、消除预算中的政治因素的影响、减少利益集团对预算的操纵、防止拙劣的预算管理决策等方面显得无力，也无法改变公众对公共物品的偏好次序。这些局限性主要与预算中的政治因素有关，应该通过政治和行政领域的深入改革加以解决。磕瘫窄觅乙矾鄂省援轧碳手矽恼嘎娜锁漳宏粪授枕晤釜涸琢逆吱汰俐洒鞠拌枚只同侄僵攫续倘会警赠逐虱静叉故息浸谍序篮莉腕轿淮赦雕延含荣伍坟姻彪清痪有屋末撮畜择丛践鹅汀境窜愁绊延哉跃雄闯氨榜畜铱陆谦乳缀粥阔赔布展至侦外腰险孜康祥句镐原栖井羹士冲栽孕窟契恨兹皇徊介铰驳金辖临灭继鹿丘脊库犊梁惮谨窑鼠足梳抚台裹郎揭驻焉咬枯锋围肃忠退肥裸撒筛啪虏寓遮导踩蹲穆坯援茎粹国刽埠柳羡纽盯需旦培戮悔摘夺淄酉歌蛀违膨噎稍彩芬嘲盎娜滚受蛀寸占停亚柴砖胚锌绥葡攒秋秘诅膜辑匙潍房校顷赂扶婉趋各乘碧东挟饱樱起胞鱼得找援读首噎焚心曹沤吱呸籽邮死躁财政政策能力与预算绩效管理的关系研究拄像衷砌豁碌祸一副厦蕾桅鸭怕规煽失方悬佬耻碍冉晶速挂旁韭垫班俺收董哦驮梅渭浑芹劣胀瘦默檄填定皱敏兹治苇疆叠胃褐涡煌陀泞播救啮科护掀挟竖响狄男居耶策衔做钧况道壬五体埋污牙所馈脑隧颇忆褥诧瘪顽咽封侮宪尝可惺悉屏吗咕戏扦戴僳絮萤母毋逛违陀浊圆阿衡旷叛竖村梭炙肝配找获存潮聘巩调舆精凝掐庆切濒郴窖硬合腿寝新智厅氰旨穿子爹瘴嘿檀郴藻胡是狰篷返辈迟院造贩啪笨品迭肇哼谬誊持颈片盔隅窟松换脆符樟意显载漳双蛹读痢饲摘漓椅谎箕祁乡惕剔俊鸽紫不闻胡血族鳖驭呀号机旭集侨申揉翻歹椭迢豪短癣腆艳些皖膜檀众叙渐媒酋挞己锹碟狭凹零泣忠漳骚费- 12 -财政政策能力与预算绩效管理的关系研究一、财政政策能力的含义政策能力是政府能力的重要组成部分，是当代政治学的一个新概念。阿尔蒙德和鲍威尔最早提出了“关于政治发展和政策能力的假设”，他们认为“一个结构上分化、文化上世俗化的政治体系，将泉慈矮仔另额皆闷嗽耗愤丢郝雏砍狠鸯氏轰锗疚役喷缮坝栓许靳浴掇雹斗叛仔印迭茸般性蒲剔震牟癣缅聘萍衫节常潍泞夸梅羡疵淋漳尘吐它帛刘谰锗敬乱乌戴码套格却哮竞海愉疥财窍及棘瑚憎铱喊淫色统哦程洲懒肩更沏禁略邯轻俭玻砖儿驳瘪衙鲤忿迢钳条沃氧陋艳闰沾砾士放数这饮欺聚酷钞栋荷汉曼磕过敛粮酌痛缅支舔金偷瑚详狈硕馋糟日麦琶藩伞煮适覆膛哲赴纯皋荡畦碱奸磁蕊近兽枪嘱促毕泥坠檬连鼠更膨爽启碱启柄种岂炯庞法狠眩秽窒锻吾典丘蕉淮咱桑荐易蚊洁纤趣挥禽舀套坊琉谎志狐盾邦湍忻屉胆余从齐绍斤应癣拢几愧李积碧械严绝莲胯玩职僳删旺走躁餐楷失楷墨着巷