改革开放30年：中国国有企业劳动人事制度的变迁和展望.doc

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改革开放30年：中国国有企业劳动人事制度的变迁与展望
牛效龙
( 北京市西城区阜成门北大街6-6，100034)
【摘要】改革开放三十年来，中国国有企业劳动人事制度改革与国有企业改革相伴而生共同深入，虽取得一定成绩，但艰难曲折，改革中仍存在诸多深层次问题需要在实践中解决，适应市场经济体制和现代企业制度的国有企业选人、用人、收入分配、劳动社会保障体制等各项制度仍在实践中不断探索。文章首先对中国国有企业三十年来人事制度改革进行简要回顾，总结了国有企业人事制度改革的成就，剖析存在的问题，展望了国有企业人事制度改革的目标、原则和方向。
【关键词】国有企业 劳动人事制度　改革

一、改革开放以来中国国有企业劳动人事制度变革历程
(一) 中国国有企业领导体制(用人制度)的发展演变
建国以后我国国有企业的领导体制曾经多次调整。从解放初期国营企业实行的军代表制到1950年开始普遍实行工厂管理委员会制度到1951年东北地区部分国营企业推行并在1956年前广泛推行的“一厂制”再到1956年起延续到1984年实行的党委领导下的厂长负责制和党委领导下的职工代表大会制，都与高度集中的计划经济体制息息相关。随着中国进入改革开放的新时代，改革传统的国有企业领导体制也成为必然。
1984年党的十二届三中全会明确指出“实行厂长（经理）负责制”。1986年9月，中共中央、国务院颁发《全民所有制工业企业厂长工作条例》、《中国共产党全民所有制工业企业基层组织工作条例》和《全民所有制工业企业职工代表大会条例》，开始对国有企业领导体制进行全面改革，国有企业的领导体制从此进入厂长（经理）负责制时期。1987年8月国家经委等三部委召开全面推行厂长负责制工作会议，标志着我国国有企业领导制度改革已经从试点进入全面实施阶段。在厂长负责制下，在企业的厂长（经理）、党委会、职工代表大会三个权力主体中，厂长（经理）的权力得到极大提升，“一厂之长，法人代表，全面负责，处于中心地位，起中心作用”，厂长（经理）实际上处于无从监督的地位，不利于调动企业职工的积极性，不利于企业的发展。1991年9月，江泽民在中央经济工作会议上关于企业内部领导体制谈话，提到“三句话”，即 “充分发挥党组织的政治核心作用，坚持和完善厂长负责制，全心全意依靠工人阶级”。这样，从1986年11月到1991年9月，经过不到五年时间的实践，国有企业的领导体制又一次发生了重大调整。然而在实际贯彻执行中，厂长（经理）和党委书记往往由一人担任，更加强化了无从监督企业领导人的问题。
1994年以后，国有企业改革进入建立现代企业制度时期。国有企业的领导体制开始按照公司制企业的治理结构来规范，形成股东(大)会、董事会、经理层、监事会组成的决策机构、辅助决策机构、执行机构和监督机构相互独立、逐级授权、权责分明、各司其职、相互制约的纵向授权模式。在国有企业领导体制方面，不仅要解决公司治理机构的股东会、董事会、经理层和监事会权力配置问题，还要解决公司治理机构与企业基层党组织、职工代表大会的关系问题。在实践中，多数企业采取了董事长兼总经理兼党委书记的做法，这又使加强对国有企业领导人的权力监督变得非常重要。
1999年，党的十五届四中全会明确提出要深化国有企业人事制度改革。第一次明确强调“公司法人治理结构是公司制的核心”，第一次明确强调“董事会要维护出资人权益，对股东会负责”，第一次提出处理“新三会”和“老三会”关系的新思路，第一次明确“党委书记和董事长可以由一人担任，董事长、总经理原则上分设”，第一次明确国有独资和国有控股公司的“董事会和监事会都要有职工代表参加”，第一次提出“建立与现代企业制度相适应的收入分配制度，实行董事会、经理层等 成员按照各自职责和贡献取得报酬的办法”。
2003年，国务院国资委和地方各级国资委相继挂牌成立，在国有资产国家统一所有的前提下，由中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制，国资监管进入新时期。相应的，国有企业领导体制按照党的十六届三中全会精神，坚持党管干部的原则，并同市场化选聘企业经营管理者的机制结合，继续深化劳动用工、人事、收入分配制度改革。在管人方面，2003年国务院国资委进行公开选聘企业高级经营管理者的试点，不仅扩大了中央企业选人用人的视野，招聘到了优秀的经营管理人才，更重要的是探索了党管干部原则与市场化配置企业经营管理者相结合的方式。2005年的第三次公开招聘中，中央企业“一把手”的公开选拔首次打破“行政任命”，标志着中央企业人事制度改革实现“历史性突破”。与此同时，国资委建立、完善了中央企业负责人考评体系，改革了中央企业负责人薪酬管理暂行办法。中央企业建立完善董事会也迈出新的步伐。
(二) 中国国有企业劳动用工制度的改革历程
改革开放以前，我国国有企业一直实行固定工制度。对劳动用工的管理，以中央集中管理为主，企业招收员工必须有上级批准的招工指标，在上级主管部门指定的地区招工；企业不能自行增减人员，必须在上级规定的劳动定额内使用员工，也没有辞退员工的权力；国家对社会用工实行统一分配。
1982年全国有9个省、市、自治区试行劳动合同制，对录用办法、管理制度、保险制度等都进行了相应的改革。1983年把用工合同制经济责任制结合起来，进行了企业工资调整工作，探索集体所有制职工退休金归社会统筹安排解决的试点工作。1986年国务院发布《国营企业实行劳动合同制暂行规定》、《国营企业招用工人暂行规定》、《国营企业辞退违纪职工暂行规定》和《国营企业职工待业保险暂行规定》等改革劳动制度的四个规定，是对建国以来我国劳动制度的重大改革。它们的实施，有助于消除传统劳动制度中包得过多、统得过死、能进不能出的弊端，逐步建立起一套能够适应社会主义商品经济发展要求型劳动制度。从1985年开始，作为完善承包制的配套改革重要内容之一，国家开始推行优化劳动组合，推进劳动制度的改革。
1992年开始的以“破三铁”为目标的企业劳动、人事、分配改革，在国有企业中激起强烈反响。在劳动用工制度改革方面，按市场化要求对企业用工进行动态管理，通过完善定员定额，以产定人，实施下岗分流、减员增效，全面推行全员劳动合同制，力图改变职工能进不能出的现状；在人事制度改革方面，打破企业职工的干部、工人的身份界线，坚持以德、能、勤、绩、廉来全面考核和选拔领导和管理人员，推行竞聘上岗、优胜劣汰，目的是解决企业领导能上能下的问题；在工资分配制度改革方面，坚持按岗位责任，劳动成果和企业经济效益来兑现工资，拉开个人收入差距，实行浮动工资制，职工工资能高能低，建立有效的激励机制。但由于配套改革措施跟不上，“破三铁”的改革无法深入进行下去。2002年以后，随着职工工资、医疗、保险、养老、失业等社会保障体系的逐步建立，三项制度改革措施落在实处，效果明显，人才合理流动，资源合理配置的企业劳动用工和人事管理机制已基本形成。与此同时，激励与约束机制也有所增强。
（三）中国国有企业工资体制的改革
改革开放前，国有企业工资制度经历了解放初期的实物供给制，以“八级工资制”为特征的等级工资制并一直延续到改革开放初期。随着改革不断深入，“八级工资制”已适应不了形势发展的要求，改革势在必行。1983年国务院批转劳动部关于企业调资和工资制度改革的报告，对改善企业内部工资关系起到了一定的作用。1985年，国务院发出《国务院关于国营企业工资制度改革问题的通知》，对国有企业的工资制度进行全面改革，打破了国有企业原有工资分配制度的一潭死水，企业开始重视生产效率和经济效益的提高，职工的工资收入普遍得到提高。但在计划经济体制和旧的思想观念的约束下，工资改革并非一帆风顺。1989年前后，一些企业开始实行岗位结构工资制。1992年，根据劳动部《关于进行岗位技能工资制试点工作的通知》，国务院有关部委和待业总公司分别制定了本系统的工资制度改革方案和新的岗位技能工资标准，在之后的一段时间里，国有企业普遍实行了岗位技能工资制。1993年提出的“破三铁”、1997年实施的下岗分流、减员增效和2000年以后推行的经营者年薪制和企业改制，对企业工资制度改革起到了积极的作用。
2000年，国家提出建立健全企业内部工资收入分配激励机制；积极稳妥开展按生产要素分配的试点工作；加强基础管理，建立健全企业内部工资收入分配约束机制；进一步转变政府职能，加强对企业内部分配的指导工作等。2003年国务院国资委成立后，制定了中央企业负责人薪酬办法，在中央企业推行工效挂钩、工资总额控制等政策措施。
(三) 与国有企业人事制度改革相配套的各项政策措施
国有企业职工终身制、铁饭碗是大难题，“进厂定终身”，职工终身依附在企业上，使得国有企业人满为患，不堪重负。自20世纪90年代开始，从“破三铁”逐步发展到通过各种方式分流企业富余人员，出现大量下岗职工。为解决国有企业“人往哪里去”这一难题，保持社会稳定，国家采取了一系列建立社会保障体系的配套政策。1997年以来，国务院陆续下达了有关建立企业职工基本养老保险制度、失业保险、下岗职工基本生活保障、城市居民最低生活保障等决定、条例和通知。1998年8月，国家明确提出了“要确保国有企业珠下岗职工基本生活，确保国有企业离退休人员养老金按时足额发放”的社会保障工作目标要求。与此同时，国务院相继出台了《基本医疗保险制度改革的决定》和《社会保险费征缴暂行条例》、《失业保险条例》和《城市居民最低生活保障条例》，初步形成了社会保障制度的基本框架。经过三年的努力，初步建立起了包括下岗职工基本生活保障、失业人员的失业保险金、城镇居民最低生活费三条保障线在内的社会保障系统。随着国有企业人事制度改革的进一步深入进行，各项配套措施也在实践中进一步完善。
二、中国国有企业劳动人事制度的改革成就和存在问题
(一) 国有企业人事制度的改革成就
国有企业经过近30年的艰苦探索和各方面努力，经历了从工厂制企业制度到公司制企业制度的演变，开始从旧体制下的行政附属物转变为市场竞争主体和经营实体，国企人事制度改革历程同样崎岖坎坷，但是在实践中积累了经验，改革成就明显。
1. 在国有企业领导体制上，国有企业按照建立现代企业制度的要求，在完善企业法人治理结构和坚持“党管干部”原则的同时，建立健全适合企业特点的领导人员选拔任用、激励监督机制等方面，普遍实行产权代表委任制和公司经理聘任制，取消了企业领导人员行政级别的规定。建立健全了企业领导人员的定期考核制度，并将考核结果与奖惩、薪酬挂钩。例如国务院国资委制定了中央企业负责人年度、任期考评办法，中央企业负责人薪酬管理办法等多种形式的激励、监督方式，加强对企业经营管理者的业绩考核。
2. 在国有企业劳动、人事、收入分配方面，面向市场公开招聘企业领导人员和企业内部实行竞争上岗的工作取得切实成效。如国务院国资委自2003年开始面向全球公开招聘企业经营管理人员，受到社会各界的广泛关注。国有企业职工身份淡化，管理人员能上能下、企业职工能进能出、收入分配能增能减的机制初步形成，各级各类人才市场建设在配置企业经营管理人才资源方面正在发挥越来越重要的作用。
3. 中国国有企业劳动人事制度的法律体系初步建立。改革开放以来，先后制订、实施并修改完善了《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国劳动法》、《中华人民共和国工会法》、《中华人民共和国劳动合同法》、《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》，制定了《企业国有资产监督管理办法》以及劳动就业、劳动合同、收入分配、养老保险、医疗保险、失业保险等法律及一系列配套法律文件。一套适合中国国情的国有企业人事制度法律体系初步建立，并在实践中不断完善。
4.适应国有企业劳动人事制度改革的社会保障体系已经初步建立，并随着改革的进一步深入不断调整、充实完善。
(二) 国有企业劳动人事制度改革过程中的问题和难点
1.在国有企业领导体制上，“行政委任制”仍然占主导地位。近年来，在国有企业经营管理者选用方式的探索和实践中市场化用人机制已初见端倪，但这还仅仅是小范围的尝试性行动。行政化委任制仍然是国有企业经营管理者选用的主导方式，企业负责人只对上级负责，而不对企业和股东负责。这种机制不仅难以选拔市场经济环境下企业所需要的优秀经营管理人才，即使选拔出来了优秀人才，也会因缺乏职位风险和市场竞争压力而难以成为真正的优秀企业家。。用人环节的市场化程度更低，包括竞争、考核、激励、淘汰等方面的机制远未建立，选人和用人“两张皮”的现象仍然存在。
2. 缺乏科学的评价标准。在国有企业现行的运行机制中，还没有建立一套科学的经营业绩考核评价机制，经营者的任期、经营标的、考核指标和考核机制、监督约束机制都不够完善，责任机制、责任追究机制、激励机制和约束机制也没有到位。国有企业经营者的收入还比较低，与市场价位往往存在较大的落差，且薪酬结构单一，缺乏必要的股权激励、退休金计划等中长期激励手段；同时，对经营管理者的职位消费也缺乏明确的规定和有效的监控。
3. 外部环境制约。市场化用人机制的建立和发挥作用，还需要外部环境的支持，需要完善的市场及其配套制度提供有效的人才发现、流动机制，提供人才自由、有序流动的环境。目前，有形的人才市场不发达、缺少高级管理人才的评价方法和评价体系、专门的高级人才服务中介机构不完善、配套制度不完备等外部环境因素，也在很大程度上制约着国有企业市场化用人机制的建立。
三、中国国有企业劳动人事制度改革的未来展望
(一) 中国国有企业劳动人事制度改革的目标
中国国有企业劳动人事制度改革要以科学发展观为指导，贯彻“以人为本”的理念，在总结过去改革实践经验的基础上，通过改革建立起与现代企业制度相适应的、科学的人事管理机制，建立一个强有力的、渠道畅通的人才保障机制。
(二) 中国国有企业劳动人事制度改革的原则
1. 坚持党管干部原则，即坚持党对国有企业的政治领导权。按照管理权限，依法选派、推荐国有资产产权代表和企业经营管理负责人，并对他们实施教育、培养、考核、监督，这是坚持党对国有企业的政治领导的一个重要体现。同时，改进党管干部方法，积极探索党管干部原则的多种实现形式。
2. 牢固树立为经济建设服务的指导思想。国有企业的人事制度改革要做到有利于企业改革、改组、改造和加强管理，有利于国有资产的保值增值，有利于提高企业经济效益和职工收入水平。在这个前提下积极探索适应现代企业制度要求、适应公有制实现形式和经营方式多样化的企业领导人员管理制度。
3. 应坚持公开、民主的原则，切实增加企业人事工作的透明度。应向群众公开选拔企业经营管理者的条件和标准，推荐、考察、任免国有企业领导人要广泛听取各方面意见，按照规定的民主程序进行，尊重民主推荐、民意测验、民主评议的结果，充分体现多数职工的意愿，调动广大职工群众参与企业民主管理的积极性。要引入竞争机制，严格考核，实行择优汰劣，真正为企业选配好经营管理者。同时积极探索通过市场配置企业经营管理者的有效途径，形成组织配置和市场配置相结合的新机制。
4. 加快企业人事制度改革，要与搞好企业领导班子考核、建设工作结合起来，努力在企业内部形成一种权责分明、能调动和保护企业经营者积极性的运行机制。通过探索，逐步形成比较规范的对企业领导人员的奖惩制度，增强他们的事业心和责任感，使他们能够终生安心在企业工作。
5. 要坚持国有企业人事制度改革与各项配套改革措施相结合的原则，深化劳动、人事、收入分配制度改革的同时，进一步深化养老、医疗、失业等各项社会保障制度。
(三) 国有企业人事制度改革的方向
1. 在国有企业领导体制改革上，按照建立现代企业制度的要求，实行企业人事管理方式的多样化，彻底改变用管理党政机关干部的办法管理企业领导人员的状况。真正取消企业和企业领导人员的行政级别，建立以产权关系为纽带的组织管理体系，按管少、管好、管活和管人、管资产、管组织相一致的原则，进一步下放和理顺企业领导人员管理权限，落实企业的用人自主权。要建立适合企业领导人员特点的科学的考核体系，按照物质激励与精神激励相结合的原则，把考核结果与干部的升降奖惩结合起来。要改革企业领导者的产生办法，采取委托、聘任、选任等多种形式，合理选择企业经营管理人员，逐步缩小委任制的范围，扩大和推行聘任制与选举制。要大力培育企业经营管理人才市场，建立市场化的中介服务机构，形成新的机制，为企业自主选择经营管理。要对经营者的监督实行多样化、法制化。强化党组织、职代会、董事会、监事会监督；突出搞好对企业领导人员在重大问题特别是资金运作、用人决策上的监督；坚持依法办事，把纪律检查与对经营管理人员的考察结合起来，把严肃执纪与经营管理人员的任免结合起来，使经营管理人员的任免成为强化监督管理的一个重要手段。要实现经营者的分配形式的多样化
2. 要进一步深化企业劳动、人事分配三项制度改革。企业与职工通过平等协商签订劳动合同、确定劳动关系；根据生产经营需要依法自主决定招聘职工，实现全员竞争上岗，形成能进能出的机制；要真正打破传统的“干部”和“工人”之间的界限、变身份管理为岗位管理；要按照精干、高效原则设置管理岗位，并实现管理人员公开竞聘、择优录用；要真正实行以岗位工资为主的工资制，建立工效挂钩的收入分配体制，完善企业职工收入分配制度。
3.继续完善与国有企业人事改革相关的各项配套措施，使“国企人”向“社会人”的转变无后顾之忧。要进一步完善体制、落实政策，千方百计扩大就业，促进下岗失业人员再就业；进一步扩大基本养老保险覆盖范围；稳步推进国有企业下岗职工基本生活保障制度向失业保险制度并轨。
4.要坚持国有企业人事制度改革的法制化方向，及时把改革的成果和实践中的成功做法转化成法律，不断健全充实国有企业劳动人事法律体系。
参考文献：
1.张文魁、袁东明著：《中国经济改革30年——国有企业卷》，重庆大学出版社2008年4月版。
2.张文魁著：《中国国有企业产权改革与公司治理转型》，中国发展出版社2007年1月版。
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9.徐颂陶、王鼎、陈二伟：《中国干部人事制度改革30年》，《中国人才》2007年第12期。
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