近年来英国高等教育促进区域经济和社会发展的政策与实践.docx

近年来英国高等教育促进区域经济和社会发展的政策与实践 摘要：20世纪90年代以来，英国高等教育的发展出现了新的动向，一个区域性发展的议程进入了英国高等教育领域，政府鼓励大学与地方、区域展开互动，大学也重新燃起了服务地方、区域的热情。本文拟对英国高等教育政策调整的背景与动因、大学与区域互动的具体进展、存在的问题以及未来走向等进行梳理与阐述。关键词：英国，高等教育，区域发展19世纪中叶，英国的“城市学院运动”开启了高校与地方互动发展的先河。然而，在英国强大的自由教育传统影响下，这些城市学院在效仿牛津和剑桥、追求升格为大学的过程中，却渐渐背离了最初的服务取向为地方发展服务，成为了“另一类型的老大学”。20世纪50年代以来，随着英国政府对大学资助力度的不断加大，大学不断被要求走出“象牙塔”，去适应社会、科技、经济发展的需要。但是，在战后数十年中，英国高等教育政策的主要取向是强调大学服务国家，而较少顾及国内不同地区、区域发展的需要。这种情况一直维持到20世纪90年代才发生明显变化，大学与区域互动的议题开始引起政府的高度关注，大学也重新燃起了服务地方、区域的热情。本文拟对英国高等教育政策调整的背景与动因、大学与区域互动的具体进展、存在的问题以及未来走向等进行梳理与阐述。一、背景与动因首先，从全球层面看，知识经济的兴起，经济的全球化和区域化趋势是英国政府支持大学服务区域经济和社会发展的宏观背景与深层动因。1996年，经合组织（OECD）发表以知识为基础的经济报告，明确指出了人类经济的发展已进入一个“建立在知识和信息的生产、分配和使用之上的经济”时代。与知识经济时代相伴随而来的是经济的全球化与区域化发展趋势的出现。在这种趋势下，区域被视为实现国家工业化和获取国家竞争优势的关键力量。促进区域的发展以及区域竞争力的提升成为世界各国、各区域经济和社会发展的一个重要目标。为了有效促进区域经济、社会的发展，构建学习型区域、创建区域创新体系成为许多发达国家提高区域竞争力的重要努力方向。而无论是构建学习型区域，还是创建区域创新体系，都是将知识和创新置于区域发展的核心地位。在此背景下，英国政府深刻地认识到，高校作为主要的知识资源和创新源泉，应该对所在区域的发展做出更大的贡献。其次，从欧洲层面看，受到欧盟区域政策的驱动。20世纪末以来，欧盟区域一体化进程加速。为了消除成员国内部各地区之间经济社会发展的不平衡，促进欧盟各区域协调、可持续发展，欧盟实施了共同区域政策，并建立共同区域政策工具结构基金、团结基金、欧洲经济区金融机制等。这些基金中的相当部分，是用于资助区域中的教育机构，以增加区域中的教育机会，提高区域劳动力的知识和技能水平，促进区域知识转移和技术创新。欧盟这些政策及其工具的实施，对英国的高等教育政策和各高校的办学取向产生了重要影响。第三，从英国本国情况看，则与英国政治管制方式的分权化密切相关。面对世界经济全球化与区域化的挑战以及欧盟区域一体化的深入发展，20世纪90年代以来，英国国内进行了一系列政治管制方式的重大变革。先是苏格兰、威尔士与北爱尔兰分别建立了各自的分权管理机构，接着，英格兰也实行了将管制权力向区域转移的改革。1994年，中央政府在英格兰的9个欧盟标准区域（NUTSI）分别设立政府办公室。1999年4月，工党政府将各区域的政府办公室与区域议会进行合并，在英格兰设立了9个区域发展署。英国政府希望区域发展署能够与各区域的高等院校、科研机构密切合作，共同促进区域社会、经济发展。2000年7月，英国贸工部发表卓越与机遇面向21世纪的科学与创新政策白皮书，指出：“区域发展署的角色就是支持科技集群的发展，对公司进行地理区位上的集中，使服务的提供者专业化，联系诸如大学这样的机构，为相互之间具有竞争性的利益各方协调关系。”第四，从英国高等教育的改革和发展看，在区域发展中寻求新的定位成为大学发展的内在需求。首先是英国高等教育管理体制发生了变化。1992年，英国取消了“双重制”，实行单一的高等教育管理体制，34所多科技术学院及一些其他学院脱离地方教育当局管辖，升格为大学。这样，英国大学不仅数量剧增，而且类别也更为多样化。这些产生于不同历史背景、曾经发挥过不同作用的英国各类大学，在面对知识经济的到来以及英国国内各种改革的挑战时，都面临着一个重新审视自身服务方向和办学定位的问题。于是，许多大学开始把眼光投向地方、区域，希望在服务地方和区域的同时获得学校发展的新契机。其次是英国高等教育拨款体制的改革。早在撒切尔夫人执政期间，英国政府就采取了“财政紧缩”政策，对高等教育的投入明显减少。1987年高等教育白皮书和1988年的教育改革法又相继提出，以合同制代替拨款制，向大学提供经费。这种高等教育拨款体制随后基本得到了延续。这样，英国大学不得不向外寻求新的资金来源，其中包括地方性和区域性的资金来源。与英国高等教育体制变革同时发生的是英国高等教育在校生规模的明显扩张。据统计，1963年，英国高校在校生规模为12万，19971998学年增至170万，19992000学年达180万。学生规模的不断扩大，入学率的不断提升，必然带来了学生生源背景、就学形式以及就业需求的巨大变化。越来越多的英国学生开始选择区域中的高校，采取住家形式完成高等教育。于是，高校的区域性角色得到了凸显。二、政府鼓励大学服务区域经济与社会发展的若干举措第一，政策的强力推动。自20世纪90年代后期以来，英国政府颁布了多个重要文件，提出了推进高校与区域互动发展的政策措施，凸显了政府推动高等教育与区域互动发展的态度和决心。1997年7月，英国政府发表了题为学习社会中的高等教育报告（简称迪尔英报告）。该报告被认为是继1963年罗宾斯报告之后最具综合性和影响力的高等教育政策文件，它为进入21世纪头20年英国高等教育的发展勾画了蓝图。尤为引人注目的是，报告用专门一章（第12章）“高等教育的地方和区域角色”和一个支持性的分报告（报告9）“高等教育与区域”对高等教育与区域的关系展开详尽论述，并向英国高等教育基金委员会、教育与就业部提出了6项改革建议。报告指出：“尽管我们倡导高校自主和多样化，高校自由决定他们在地方、区域、国家乃至全球角色的平衡，但是，我们很清楚，每个地方和区域都需要高校的参与。”“区域性和地方性协作应该成为未来20年高等教育职能中一个明确的部分。每所英国高校都应清楚地了解它的使命与地方、区域社会的联系，并把它作为我们所倡导的高校与社会契约的一部分。”为此，报告提出了包括设立专项资金、高校派员到区域发展机构任职、密切高校与产业界联系等一系列促进高校区域参与的建议。迪尔英报告发表后，引起了各界强烈的反应，许多建议都得到了相关部门的采纳。就高校与区域关系的建议同样获得了相关部门和机构如贸工部、教育与就业部以及高等教育基金委员会的支持，并在随后的政府白皮书和一系列相关政策措施中得到体现。1998年，英国政府发表了政府竞争力白皮书我们竞争的未来构建知识经济。白皮书明确指出，政府鼓励企业之间开展更好的合作，同时也应与包括大学和研究所在内的外部世界建立伙伴关系，合作可以是区域性的、本地的、行业的。2001年2月，英国政府发表题为变革的世界中所有人的机遇企业、技能与创新白皮书。白皮书进一步提出，为促进知识转移，鼓励企业参与研究开发和创新，政府决定成立“区域性创新基金”，通过“区域发展署”支持区域性产业研发中心、孵化器和新型科学家、企业家、经理人和金融家团体；资助20个“企业研究员”，以便他们率领学术同行与企业合作；在每个区域创建两个新技术学院，由高等教育、继续教育和私人部门合作建立，并与地方公司保持紧密合作，主要向地方公司提供专门的信息通讯技术和其他高技术学习项目服务。2003年1月，英国政府发表高等教育的未来白皮书。白皮书强调指出：在知识经济时代，经济的竞争力和生活质量的提高都依赖于知识能够在产业界与高校之间得到有效的共享。大学和学院对于所在区域来说，无论是在经济还是在社会和文化方面都具有重要的驱动作用。政府将通过加强高等教育创新基金建设、创建知识交流中心网络、改革两年制基础学位等一系列措施继续支持高等教育的发展。第二，高等教育基金委员会鲜明的区域性导向。长期以来，高等教育基金委员会（包括其前身大学拨款委员会）的职责和使命主要是通过经费支持、保障高校在教学、研究、知识转移等方面在全国乃至世界获得声誉，而很少有促进大学服务所在区域发展方面的考虑。然而，到了20世纪末期，英格兰高等教育基金委员会这样强调：“对我们来说，有重要的机会与区域合作者一道支持高校对它们的区域作出最有成效的贡献，帮助它们满足区域学生、经济和公民社会的需求，这个也将直接对英格兰高等教育基金委员会的全国性战略作出贡献。”与此同时，基金委员会在机构、人员以及工作内容上也做了相应的调整，明显突出了其区域意向。首先，英格兰高等教育基金委员会内部设立区域顾问一职。区域顾问来自高等教育部门，负责向基金委员会反映高校区域参与的状况和要求，并与区域发展署、区域议会、区域政府办公室等区域性机构进行沟通与合作，从而在保证基金委员会的资金有效关照高校与区域的互动发展上扮演倡导者、推动者和协调者的角色。其次，在工作内容上，英格兰高等教育基金委员会积极为高校的区域行动提供支持与服务。主要包括：为各区域高校联合会的建立与活动提供经费资助；每年公布一次英格兰高等教育区域发展概况；为一些有区域考虑的活动如扩大招生、额外学生数的分配等提供资金倾斜，并在高校产业与社会服务基金和高等教育创新基金的项目设置与资金分配上给予更多的区域参与方面的关照。第三，各区域把大学确定为重要的合作伙伴。各区域政府办公室、区域发展署以及区域议会，积极吸收来自大学的代表担任机构成员。在有些区域，还由大学校长出任区域政府办公室的负责人或区域发展署的重要成员。在区域发展署的许多重要活动中，大学起着核心资源的作用。各区域在开发与实施区域经济战略的过程中，尤其把大学视为重要的合作伙伴。第四，为高校提供专项资金支持。主要的专项基金包括：（1）专项重建预算基金，于1994年由英国政府设立，专门用于区域的重建与发展。高校通过申请相关项目参与区域开发，可以获得相应的资助。（2）高等教育区域发展基金，用于支持高校系统参与各区域政府办公室的活动，改善高校对地方、区域劳动力市场的服务质量，促进区域经济的增长和竞争力的提升。在19971998学年，高等教育区域发展基金共272万英镑，支持高校开展54个区域发展项目。（3）高等教育产业与社服务基金。该基金作为英格兰高等教育基金委员会对所有高校进行资金援助、具有永久性质的“第三股基金流”（另两股主流基金是教学基金和研究基金）而创建。其目的是为了促进英国高校与产业界的相互联系，加强技术和知识转化，促进高水平技能的发展，提高学生就业能力，提升经济社会发展水平和竞争力。该基金最初的资金额为8，300万英镑，于1999年和2000年分两轮对高校的137个项目进行资助。（4）高等教育创新基金。该基金由英国贸工部科学技术办公室、英格兰高等教育基金委员会、英国教育与技能部共同创立，并与“高等教育产业与社会服务基金”合并，首轮资助金额为1.4亿英镑，第二轮资助金额为1.87亿英镑。至此，一个统一的“第三股资金流”正式建立了。2006年8月至2008年7月，是第三轮“高等教育创新基金”的资助期限，总金额为2.38亿英镑。2008年8月，第四轮高等教育创新基金又启动了，总共3.96亿英镑的资金将分三年对英格兰所有高校进行资助。由于“高等教育区域发展基金”从1999年起停止运作，其职能并入“高等教育产业与社会服务基金”和随后的“高等教育创新基金”。在这些基金的分配中，基金委员会中的区域顾问以及来自区域发展署的人员参与并从中发挥重要作用，这使得“第三股资金流”具有了鲜明的区域取向。三、高校服务区域发展的具体实践从高校方面看，服务区域发展的形式和途径是十分多样的，主要涉及以下几个方面：第一，组建区域大学联合会，以集体方式应对区域事宜。早在1983年，英格兰东北部就建立了北部高等教育支持工业发展联合会。1999年，该组织在英格兰高等教育基金会的支持下，正式改组为英格兰东北部大学联合会。之后，随着各区域发展署的相继设立，关注区域发展进程的其他区域大学联合会也在19992000年间相继成立。这些大学联合会在大学的区域参与中发挥了如下作用：（1）为区域发展署、区域议会以及其他区域性伙伴提供通向高校的“一站式”通道；（2）为高校开辟一个应对重大区域政策与活动的共享论坛；（3）推荐高校代表到区域委员会和区域性团体中任职；向区域发布有关高等教育的服务信息；（4）对高校区域参与活动进行宣传，为高校合作参与区域发展提供便利；（5）对高校区域参与的政策进行管理。第二，创建新的学校文化和专门的管理机构，促进大学区域参与。面对新的使命，英国的一些大学试图通过对学校文化和管理机制的重建，为自身的区域参与创造氛围和条件。一些大学在发展规划或使命书中，已经明确把服务区域发展作为其学校服务社会的重要内容，尤其强调要在区域经济战略的开发与实施中发挥重要作用。为了适应区域参与的需要，许多大学在校内创建了“单一入门点”或“一站式门店”机制，专门用于沟通、协调校内各院系之间、各院系与校内管理人员之间以及高校与包括产业界在内的外部世界之间的联系。这种管理机构在不同的高校有不同的称谓，如研发办公室、对外联络办公室、区域办公室、城市办公室、国际办公室，等等，其活动涉及研发、商业服务、学生志愿者、学术活动以及社会和文化服务等事宜。第三，通过知识创新和技术转移，为区域的经济发展服务。对于英国大学来说，科技园、孵化器、派生公司、研究中心、咨询与培训服务、知识产权开发等是实现知识和技术转移的重要形式。进入20世纪90年代，这些形式得到了进一步的完善和发展。许多大学利用政府创建的创新中心等机制，对各种形式进行整合，从而改变过去那种基于单一项目的零星合作模式，把知识和技术转移瞄准产业集群化方向，与区域集群化产业开展更高水平的互动，并籍此融入了各区域的创新体系中。第四，通过教学改革，提高区域劳动力的知识和技能水平，为区域经济、社会发展输送高素质的人才。具体措施包括：（1）扩大面向本区域的招生，为区域中的弱势群体创造升入大学学习的机会。（2）在专业和课程设置上体现区域关注和职业关注。许多大学都在课程体系中增加了关键性就业技能课程和创业教育课程，同时，还通过开设短期课程，为已参加工作却需要紧跟本领域最新发展的人们提供专业发展的机会。（3）吸收社会人士参与高校的相关课程设计。特别是基础学科、新技术学院的学习项目与课程的开发与设计，产业界以及社会其他各界人士从中发挥了重要的作用。（4）重视实践训练。对于英国高校而言，实施大学生毕业前的实地训练、假期顶岗实习、学徒制、教学公司计划等，已经是十分普遍的现象。这些教学改革尝试，不仅提升了大学生和从业人员的知识和技能水平，满足了区域社会的人才需求，而且，由于劳动力整体技能水平的提高，也吸引了更多商家在英国各区域的落户，从而对区域产业的集群化产生重要影响。第五，积极参与区域的文化发展。英国许多大学利用自身拥有的艺术馆、戏院、音乐厅、电影院等文化设施，经常举办各种文化活动，从而极大地丰富了所在地区居民的文化生活，对社区的文化发展作出重大贡献。一些大学的博物馆，丰富的馆藏珍品和历史文物，吸引了数以百万计的参观者，极大地促进了当地旅游产业和旅游文化的发展。大学中顶级的运动设施由于大部分时间向公众开放，对于促进社会融合、减少犯罪、提升终身学习和改进身体健康产生了积极的作用。第六，提供丰富多彩的社区服务。许多高校根据自身的特点，开展各种有特色的社区服务。如，音乐和艺术学院支持所在社区的文化生活；教育学院为当地中小学校的教与学提供指导；健康与医疗院系为地方提供健康服务；社会工作系则对地方社会服务事业的发展提供帮助。众多的大学生社团也为社区提供环保、陪伴未成年人、为老年人管理茶会、为残疾人提供帮助等方面的服务。此外，一些大学还积极参与所在城市、社区的重建工作，并把自身的发展与社区、城市的发展规划相融合，为改善社区面貌、提升城市地位作出贡献。四、问题与展望20世纪末以来，英国高校与区域的互动进入了一个全新的阶段，取得了十分明显的进展。但是，在这个过程中，也出现了不少问题。首先，从政府层面，在2007年6月以前，推动大学与区域互动发展的政府部门主要是英国贸工部，而不是高等教育的行政主管部门即教育与技能部。在高等教育服务区域问题上，教育与技能部的态度是较为暧昧和模糊的。其次，由于教育与技能部尚未对高校的区域性活动做出正式的、明确的承诺，使得高等教育基金委员会在基金的分配上，在对高校服务社会的资金投入比例上，明显少于投入教学和科研的资金比例，而且，许多支持区域性活动的资金常受到政治的影响，缺乏稳定性。其三，在大学内部，在如何处理教学、科研、社会服务三种职能的关系上，在如何应对国际、国家、区域、地方等不同服务取向上，仍存在较多的分歧与争议。其四，大学与区域合作者之间仍存在着较多的隔阂甚至误解。如，一些中小型企业，经常批评大学的权力过于强大、精英主义、难以合作等。这些问题的存在都对英国高校与区域的交往与互动产生一定影响。但是，由于知识经济方兴未艾，经济全球化与区域化的发展趋势成为普遍共识，这必将推动世界高等教育在国际化的同时也呈现出区域化的发展态势。同时，随着2007年新政府的走马上任，原有的教育与技能部被一分为二，即分为儿童、学校与家庭部和创新、大学与技能部，原来归属贸工部的知识产权和创新事务被划归创新、大学与技能部管理。在这样的背景下，我们可以预见，英国大学与区域的互动在未来仍将得到进一步发展，尽管这一进程未必一帆风顺，但趋势应该不会被改变。 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