对政府采购协议供货的思考.docx

对政府采购协议供货的思考 政府采购的协议供货，是指先由集中采购机构通 过公开招标的方式确定若干协议供货商，确定所需货物 与服务相应的价格、品牌型号、数量、质量、售后服务 等，并以协议的方式固定下来，在各具体采购人有采购 需求时，通过向这些协议供货商询价、竞争性谈判等方 式选定供货商并与之签订合同，再根据合同，双方履行 交货、验收、结算等权利义务。目前，协议供货已经成 为政府采购的重要方式。一、协议供货的现状政府采购中协议供货的方式是政府采购法中没 有明文规定的一种采购方式。2002年3月，政府采购 法还没有颁布，中央国家机关采购中心在采购IT产品 中已经引入了政府采购的协议供货方式。 协议供货的品目从2002年的计算机和打印机两类 逐步发展到2004年的计算机、显示器、PC服务器（1路 CPU、2路CPU）、复印机、打印机（含桌面多功能一体 机）、传真机、投影机、扫描仪、电话机、数码照相 机、数码摄像机和复印纸等12类。2005年又增加网络交 换机(边缘) 、低端路由器两类。到目前协议供货品目范 围进一步扩大，增至19类。 据统计，2004年，中央国家机关政府采购中心总的 政府采购金额为30.8亿元，相比2003年的7亿元，增长 了300以上，而其中协议供货的采购金额为19亿元左 右，接近三分之二。中央国家机关政府采购中心在2007 年的协议供货采购中，预计采购规模将突破35亿元。 在财政部等中央机关的积极推动下，协议供货制度 在全国各地蓬勃发展。上海、江苏、吉林、黑龙江、浙 江、福建、湖南、湖北等省市，按照先易后难、稳步推 进的思路，不断扩大政府协议采购的范围。二、存在的问题协议供货已经成为政府采购的重要方式，但这种采 购方式却存在一定的问题。 （一）协议供货不是法定采购方式 协议供货不是法定的采购方式，也很难理解为其他的采购方式。 政府采购法规定了五种有名称的采购方式，没 有协议供货。我国的立法涉及到多种情况时往往有一个 兜底条款，在采购方式上也有一个兜底条款，即“政府 采购监督管理部门认定的其他采购方式”。 但我们也很难将协议供货理解为其他采购方式， 原因在于协议供货确定协议供应商时，往往采用公开招 标，而在一个采购项目中，一般不能同时使用两个并列 的采购方式，除非第一种采购方式采购失败。 目前很多人，尤其是IT行业的人，或多或少有一些 英美法（判例法）的背景或烙印，从英美法角度看，某 一种采购方式或者合同是否确定名称并不重要，只要法 律不禁止，按照当事人约定或者同意进行即可。但我国 的立法体系是大陆法系，是成文法国家，一般是按照名 称确定法律适用的。 按照目前政府采购法的逻辑，协议供货如果既 不能在有名称的采购方式中确定，也不能在兜底条款中 确定，将被排除在政府采购法的适用范围之外。这 将给协议供货的法律适用带来严重的困难。 （二）协议供货的有效期过长 目前协议供货的有效期过长，许多地方协议供货是 一年一次招标，即协议供货的有效期为一年。目前很多 地方在缩短协议供货的有效期，有的地方缩短为半年或 三个月。但缩短有效期又大大增加了集中采购机构的工 作量，因此有些集中采购机构在确定了较短的有效期后 又有延长的。 即使尽量缩短有效期，仍然不能彻底解决问题。原 因在于有些产品、如IT产品，技术进步非常快，价格在 很短时间内就会有较大变化。由于协议供货往往没有第 二次竞争，即使有第二次竞争，竞争也不充分。这直接 导致了协议供货产品的价格往往较高。 （三）采购产品的标准无法控制 这一问题与有效期过长有关。由于现代技术的快速 发展，不论如何缩短有效期，都有可能发生一开始确定 的产品标准，到公示期快结束的时候已经落伍的情况。 而一旦协议供货不能采购最先进技术的产品，必然被采购人指责。 （四）供应商无法开展有效充分的竞争 笔者曾经作为评标专家参加了一次定点采购的评 标，定点采购与协议供货非常类似，也是先用公开招标 的方式确定入围的供应商，结果许多采购人希望参加投 标的潜在供应商不愿意参加投标。因为很多供应商实际 上是追求一次采购投标行为本身的回报和效益的，但参 加协议供货投标即使中标了，成为若干协议供货商之一 以后，实际上不能直接带来效益，因为没有直接确定交 易量，甚至没有直接确定是否产生交易，必须等到具体 的采购人来采购。 如果具体的采购人不来采购，中标将成为没有任 何意义的事情。所以这样一来很多供应商就没有动力参 加协议供货的投标了，即使供应商中负责政府采购的部 门经理向单位领导提出参加政府采购协议供货投标的要 求，单位领导往往会要求部门经理测算投标的回报，但 协议供货投标的回报无法计算，导致供应商参加投标的 积极性大大减小，出现了供应商无法开展有效充分竞争 的结果。三、解决的方案既然协议供货有这么多需要解决的问题，为什么政 府采购的协议供货仍然快速发展呢？ 对于协议供货采购方式产生、发展的原因，笔者界 定为，是我国政府官员的主观随意性和政府采购制度严 格性妥协的结果。 政府采购制度必然有一套严格的程序，特别是采用 公开招标，从招标的时限上、从采购计划的编制和报批 上都有很严格的要求。例如，要买计算机，使用部门的 负责人预先就要做好决策，决定购买计算机的数量、使 用用途等。采购计划批准后应当严格执行，这是政府采 购公开招标最基本的要求。 但目前一些政府官员不习惯受这种制约，习惯于 今天想买，明天就必须买到。如果告诉他政府采购要有 一个较长的周期，他就开始指责集中采购机构和监督机 构，认为政府采购的效率低下。 这给集中采购机构和监督机构带来了一个矛盾：执 行政府采购与尽快完成采购的矛盾。协议供货确实能够 有效解决这个矛盾，但同时也消灭了政府规模采购的积 极意义。因为协议供货实际变成了两次采购，本来政府 采购非常重要的功能就是把分散采购变成集中采购，提 高采购规模，可以降低采购的价格，可以由专业的人员做采购工作，政府从事采购的人员采购成本本身也下降 了。但协议供货反而大大提高了采购的成本，因为变成 两次采购，分散采购的弊端仍然存在，具有实质意义的 第二次采购仍然是分散采购。 因此，笔者的看法，协议供货的采购方式应当受 到严格限制。如果不用协议供货的方式，对于单价是小 额、数量较大且需要经常采购的货物或者服务应当如何 采购呢？还是应当尽量按照政府采购法直接规定的 采购方式进行采购，公开招标是政府采购的主要方式， 应当尽量直接采用公开招标的方式。 为了实现这个目标，需要解决两个问题：第一，是 要增加采购的计划性，要减少避免政府官员采购的随意 性，要尽量避免采购计划的变更和临时采购；第二，要 简化采购的标准。对于第二个问题，如IT产品的采购标 准，因为IT产品技术发展快、种类多，标准非常复杂， 如果对IT产品的技术标准要求过细，自然无法通过一次 公开招标采购大量不同单位要求的计算机。 因为公开招标有一个门槛价，一定要达到采购的量 以后才能采用公开招标，如果技术标准复杂，我们会发 现每个人买的计算机不一样，不同的计算机都不能作为 一个项目采购，必须分开采购，如果分开采购又无法达 到门槛价，最后结果是无法实现公开招标。 事实上政府采购采购的主要是通用、成熟的产品， 不是尖端产品。政府采购如果采购了多余的功能就是最 大的浪费。在这样的观点下，我们IT产品在标准上没有必 要要求那么具体，有一些IT厂商认为如果购买普通的产 品，过几年就被淘汰了，因此应当购买最先进的产品。 政府采购的产品当然希望能够使用较长时间，但 购买先进产品并不能有效实现这一目标，因为在目前的 技术发展速度下，不论多先进的产品都会很快被淘汰。 当然有一些政府机关可能要用一些尖端产品则要另当别 论。这方面合肥市作了比较好的努力，合肥市2007年5 月9日发布了关于统一计算机采购标准的通知（合 财购2007109号），目标就是尽量采用公开招标方式采 购计算机，2007年市级部门预算中规定的预算标准范围 内，按照基本满足机关事业单位办公需求的原则，台式 计算机只被分为三种型号。为便于计算机项目统一招标 及合同执行，市政府采购中心在受理计划后直接与各主 管部门签订政府采购委托代理协议，不再分别与各 采购单位单独签订协议，为把协议供货变成公开招标， 奠定了非常好的基础。这应当是目前协议供货方式的改 革方向。