国家海洋督察如何形塑海洋环境治理模式.pdf

中国海洋社会学研究(2022 年卷 总第 10 期)国家海洋督察如何形塑海洋环境治理模式*张 良*摘 要:国家海洋督察相比于科层制下的常规治理,更能改变海洋资源环境管理各个部门各自为政、缺乏整合协调的局面,增强互不隶属区域之间的协同合作,缓解中央与地方之间的信息不对称问题,对违反中央政策和国家法律法规的地方行为进行强力纠偏,明确重申中央在某一治理领域的底线,维护党中央的权威和集中统一领导。国家海洋督察制度打破了科层制下的常规治理模式,改变了海洋资源环境管理中的央地关系、部门关系、区域关系和地方政府间关系。这在很大程度上重塑了海洋环境治理模式。之所以能够如此,是因为国家海洋督察制度运作中委托方、管理方、代理方三者的目标协同和信息沟通方式发生了变化。这种变化的根本原因在于,委托-代理关系中的主体结构发生了改变。关键词:国家海洋督察 海洋环境治理 委托-代理关系国家海洋督察制度是为了督促检查地方政府贯彻落实党中央、国务院在海洋资源管理与海洋生态环境保护领域重大决策部署、法律法规和重要政策,由中央对地方实施的层级监督制度。通过国家海洋督察制度,可以强化中央对地方行政权力的制约和监督。当前,督察制度日益成为国 家 治 理 的 重 要 组 成 部 分。除 了 国 家 海 洋 督 察,国 家 土 地 督*本文受到中国海洋大学青年英才工程科研启动经费“央地关系视角下海洋环境治理运作逻辑研究”(项目号:3020000/862101013224)和中央高校基本科研业务经费(项目号:3020000/842212008)资助。张良,中国海洋大学国际事务与公共管理学院副教授,主要研究方向为地方政府治理、城乡基层治理。国家海洋督察如何形塑海洋环境治理模式察、中央环保督察在土地资源保护、生态环境保护等各自领域发挥着重要作用。一 督察制度与国家海洋督察督察制度在自然资源部、生态环境部等资源与环境部门有着较为广泛的应用。无论是土地、海洋还是大气、水,都关系到国家的整体发展和长远利益,关系到国民的身体健康和根本利益。而在这些领域,地方政府为了发展经济和短期局部利益违背中央决策部署和突破国家法律法规约束的可能性较大,中央与地方之间存在较大利益冲突。督察制度主要是指在党中央、国务院的授权下,由中央部委牵头对省级(省、自治区、直辖市)党委或政府的监督检查。当然,在督察的压力下,省级党委、政府会在督察期间对本级党委、政府及其各部门和地级市党委、政府及其各部门开展督察,以便更好地迎接检查并对相关问题进行整改。不同于一般的督察或督查制度,中央环保督察、国家海洋督察更多是以中央对地方的监督检查为主,不是常规的政府层级之间的监督检查,具有更强的运动式治理色彩,具有较强的周期性和间歇性。例如中央环保督察自 2016 年启动以来已经开展两轮,而国家海洋督察则自 2017 年开始先后两批次对沿海 11 个省、自治区、直辖市完成了第一轮督察。中央或国家的督察一般会长时间地进驻地方,例如中央环保督察和国家海洋督察进驻时间一般为 1 个月,督察时间较长,在调阅材料、个别访谈、实地核查等方面的监督检查更为全面、系统。中央环保督察和国家海洋督察在生态文明建设中发挥着独特作用。其中,国家海洋督察的重要功能就是监督检查地方政府贯彻落实党中央、国务院的国家海洋资源环境的重大决策部署情况。目前关于国家海洋督察制16有关国家土地督察、中央环保督察、国家海洋督察的相关规定可以参见 国务院办公厅关于建立国家土地督察制度有关问题的通知 中央生态环境保护督察工作规定 国家海洋局关于印发海洋督察方案的通知。关于督查工作的相关规定可以参见 关于统筹规范督查检查考核工作的通知政府督查工作条例。关于督查工作的发展历程和运行机制可以参见徐湘林 新时期我国督查制度和运行机制的再认识,中国行政管理 2019 年第 12 期。中国海洋社会学研究(2022 年卷 总第 10 期)度的研究不多,张新在其博士学位论文中分析研究了海洋督察的概念、内在本质、运行特征与机制,运用权力制约监督理论探究了建立和完善国家海洋督察制度体系的有关问题,提出了建构国家海洋督察制度体系的初步法学理论,并设计了适合中国国情的国家海洋督察制度模式。华丽雯与孙义宇分析了中国海洋督察制度执行的现状、存在的问题及其原因,并提出了对策建议。蔡先凤、童梦琪认为国家海洋督察制度需要在国家立法和地方立法加强、制度体系健全、督察主体法律地位明确、督察程序规范、责任追究机制完善等方面进一步优化。黄玲俐着重研究了国家海洋督察制度法治化问题,提出了从“制度化督察”转向“法治化督察”。王琪、田莹莹对沿海各省、自治区、直辖市海洋督察反馈意见进行了文本分析和定量研究,挖掘了国家海洋督察制度的内容、运作及其背后的逻辑,提出在国家海洋督察制度中要增强立法能力、融入中央权威、扩大公众参与。以上研究为我们认识和理解国家海洋督察制度奠定了坚实基础。国家海洋督察相比于科层制下的常规治理,可以改变海洋资源环境管理各个部门各自为政、缺乏整合协调的局面,增强互不隶属区域之间的协同合作,缓解中央与地方之间的信息不对称问题,对违反中央政策和国家法律法规的地方行为进行强力纠偏,明确重申中央在某一治理领域的底线,维护党中央的权威和集中统一领导。本文所要讨论的是,督察制度是如何打破科层制下的常规治理模式而实现以上功能的。为了更好地阐释这一问题,本文以 X 省对国家海洋督察反馈意见的整改落实方案为分析对象,尝试分析国家海洋督察制度会对央地关系、部门关系、区域关系等带来哪些新的变化,这些新的变化如何解决科层制因其规模、信息传递、执行监管、人际关系而导致的组织失败问题,如何打破政府各部门之间因边界明确、26张新:海洋督察制度研究,中国海洋大学博士学位论文,2013。华丽雯:中国海洋督察制度执行研究,大连海事大学硕士学位论文,2015;孙义宇:中国海洋督察制度完善研究,大连海事大学硕士学位论文,2019。蔡先凤、童梦琪:国家海洋督察制度的实效及完善,宁波大学学报(人文科学版)2018 年第 5 期。黄玲俐:海洋督察制度法治化研究,宁波大学硕士学位论文,2018。王琪、田莹莹:海洋督察制度的逻辑与发展 基于 NVivo 软件的文本分析,环境保护 2020 年第 7 期。资料来源于 X 省贯彻落实国家海洋督察反馈意见整改方案。周雪光:运动型治理机制:中国国家治理的制度逻辑再思考,开放时代 2012 年第9 期。国家海洋督察如何形塑海洋环境治理模式按部就班、各司其职而产生的各自为政、各行其是、部门利益至上的困局。二 国家海洋督察形塑海洋环境治理的维度国家海洋督察组由原国家海洋局负责组建,代表国务院对省级政府及海洋主管部门、海洋执法部门进行监督检查,通过这一高位平台,推动地方政府贯彻落实党中央、国务院关于国家海洋资源环境的重大决策部署,推动其遵守国家海洋资源管理与海洋生态环境保护相关法律法规。国家海洋督察对科层制下海洋环境治理模式的形塑主要表现在以下几个方面。(一)强化中央对地方的监督国家海洋督察重构了原国家海洋局与省级政府之间的关系,依托省级政府将督察压力传递给各级地方政府及其相关部门,实现监督检查的层级联动。原国家海洋局是隶属于原国土资源部的国家局(现在自然资源部加挂牌子),属于副部级职能部门。其重要的职责就是负责监督管理海域使用和海洋环境保护。地方政府在经济全球化、工业化和城镇化的过程中,在围填海等海洋资源利用方面时常突破中央政策和国家法律法规的约束,对海洋生态环境造成较为严重的影响。按照科层制下的常规治理模式,原国家海洋局一般通过各级地方政府对口设置的海洋主管部门,对地方海洋资源管理与海洋生态环境保护进行监督检查。省级政府及其各部门(省级海洋主管部门除外)都不在原国家海洋局的管辖与业务指导范围。对于省级政府通过或转发的省级各部门涉海的规划、条例、意见,原国家海洋局一般不适合直接干预。即使是省级国土部门、省级生态环境保护部门出台的涉海规划、条例、管理办法或出现的违规审批、越权审批等用海管海行为,原国家海洋局一般也不宜直接介入。通过国家海洋督察制度,国家海洋督察组代表国务院不仅对省级海洋主管部门和执法部门进行监督检查,而且对省级政府进行监督检查。虽然在级别上比省级政府低一级,但原国家海洋局仍可以对其形成强有力的约束,主要体现为以下几点。一是代表国务院进行督察,对于督察中发现的重要情况和重大问题,原国家海洋局会及时向国务院请示报告。二是整改落实成效与区域限批、围填海指标直接挂钩。督察组进驻结束之后会向省36中国海洋社会学研究(2022 年卷 总第 10 期)级政府反馈督察意见,要求在收到反馈意见后的 1 个月内制定整改落实计划并报原国家海洋局,在 6 个月内报送整改落实情况。对于省级政府整改落实不力的地方,可以采取区域限批和扣减围填海指标等惩罚措施。三是对于整改落实不力的地方,可以对地方政府进行警示约谈。因此,省级政府对于国家海洋督察高度重视,在迎接督察组会议和督察意见反馈会议上,省级政府一把手一般会出席并发表讲话,诸如表态高度配合督察组完成督察任务,坚决按照督察组反馈意见整改落实等。各个省级政府大多成立以省级政府主要负责同志(一般为省长、直辖市市长、自治区主席)为组长的国家海洋督察反馈意见整改工作领导小组(以下简称领导小组)。领导小组副组长一般为海洋、生态环境等方面分管负责同志,领导小组成员大多有省内沿海地级市和省级相关部门的主要负责同志,领导小组办公室一般设在省级自然资源厅下属的海洋主管部门。因此,国家海洋督察制度重构了原国家海洋局与省级政府之间的关系,通过原国家海洋局和海洋督察组将贯彻落实中央关于海洋资源管理与海洋生态环境保护重大决策部署的压力传导给省级政府。省级政府在国家督察高压下,在领导小组的统筹协调下,动员省级各部门、地级市政府及其各部门全力贯彻落实督察组的反馈意见,统筹各方力量,上下联动、条块结合,大力规范海域使用行为,纠正在围填海等领域的违规审批、越权审批等政府行为。在国家督察和省级监督检查的压力下,省级以下政府之间、各部门之间层层传递压力,属地为主、分级负责,形成与省级领导小组类似的动员部署。与原国家海洋局与省级政府之间的关系类似,在国家海洋督察反馈意见的整改落实过程中,省级海洋主管部门在领导小组的权威协调下,其与地级市政府之间的关系也得以重构。(二)增强部门之间的协调性国家海洋督察打破部门壁垒,强化各个部门在涉海领域的沟通、协调与合作。海洋资源管理与海洋生态环境保护问题不是单凭海洋主管部门和海洋执法部门就可以解决的,在围填海管控、海岸线保护、海洋功能区划、入海河流综合整治等各个方面,需要海洋、环保、国土、规划、水利等多个部门共同参与、协同合作、陆海统筹。但是按照科层制运作的常规治理模式,各个部门之间分工明确、界限清晰,大家各司其职、各行其是,部46国家海洋督察如何形塑海洋环境治理模式门之间合作的动力不是很强。同时,每个部门都有自己的工作目标、发展规划,都有向下对口设置、职责同构的部门体系及管理体制,都有各自追求的特殊利益,也有不断扩大本部门权力、提高资源可控能力的趋向。因此,在涉海的各个部门之间,为了争取在用海管海领域部门利益的最大化,海洋主管部门、环保部门、国土部门、水利部门等各个部门之间存在一定的利益冲突。另外,如果部门之间遇到需要通力合作、责任共担的问题,经常会出现相互推诿、互相扯皮的现象。因此,在科层制的常规治理模式下,部门之间的合作是一个不太容易解决的问题。在国家海洋督察中,为了更好地贯彻落实国家海洋督察组的反馈意见,省级政府以领导小组为平台,统筹各级政府、各个部门的力量,打破部门界限,强化层级联动、部门合作,争取在最短时间内完成整改任务。在国家督察压力和省级政府监督检查之下,部门之间的利益冲突被暂时搁置,它们精诚团结、通力合作以共同应对外部压力。下面以 X 省为例进行说明。国家海洋督察组在对 X 省的反馈意见中指出:涉海的城市、土地等规划与海洋规划缺乏有效衔接,海洋、国土、规划、水利等部门在海岸线保护和围填海管控方面协调不够。涉海的土地、城市等规划以土地二调线作为边界,在与海洋功能区划重叠区域未能与省级海洋功能区划相衔接,个别地方遇到相关规划难以衔接时政府未能统筹协调、妥善处理。X 省对此高度重视,在整改措施中有力地整合省自然资源厅、省水利厅、省海洋局等多个部门的力量,以提升海洋综合管理水平,并明确整改责任单位、整改目标和整改期限。其中,一是要求国土部门、规划部门与省海洋局之间建立用海用地管理协调机制。在编制土地规划、国土空间规划过程中,与海洋功能区划、海洋主体功能区划等做好衔接工作。二是要求水利部门陆海统筹,增强与海洋主管部门的协调合作,在入海河流综合56朱光磊、张志红:“职责同构”批判,北京大学学报(哲学社会科学版)2005 年第1 期。例如,沿海地区海洋主管部门与国土部门在对海岸线向海一侧的建设项目的审批方面存在一定管理权限冲突。中国海洋社会学研究(2022 年卷 总第 10 期)整治方案、海堤建设规划、岸线利用管理规划方面,做到与海洋功能区划、海洋生态红线的衔接协调。三是要求省海洋局尽快实施涉海区划规划编制工作流程,加强涉海类区划规划与相关规划的有效衔接,在围填海管控和海岸线管理方面与国土部门、规划部门、水利部门建立协调机制,推进“多规合一”。据此可见,国家海洋督察可以有效打破部门壁垒,强化各个部门在涉海领域的沟通、协调与合作。与此类似,在落实省级整改方案的过程中,地级市各个部门、县级各个部门之间的合作性也会增强。(三)增强海洋主管部门的力量与话语权国家海洋督察可以强化海洋主管部门在执法监管中的权威与力量,增强海洋生态文明建设在各级政府及其各部门中的话语权。在海洋资源管理与海洋生态环境保护中,海洋主管部门和海洋执法部门无疑发挥着重要作用。在涉海管理与执法中应该建构以海洋主管部门为主导、其他部门配合的格局,这有利于保持海洋主管部门在各级地方政府中的相对独立地位,确保其依法管海、执法严格,将海域使用纳入法治化、制度化轨道,纠正政府及相关部门在用海过程中的违规审批、越权审批、边批边建、未批先填等行为。但是,在各级政府及相关部门的实际运行中,相比于发展改革部门、财政部门、国土部门、住建部门、工信部门等事关经济发展的部门,海洋主管部门相对弱势,部门权力和话语权相对较弱。在地方用海过程中,海洋主管部门的权力时常被虚置和架空。例如,在海洋主管部门没有出具用海预审意见和未安排围填海计划指标的情况下,地方政府及发展改革等部门直接对围填海项目立项,这样的现象并不鲜见。X 省五个地级市的发展改革部门违反围填海计划管理相关规定,在未取得海洋主管部门的用海预审意见和围填海计划指标的情况下违规办理 12 个围填海项目立项。再如,在没有征求海洋主管部门意见的情况下,环保部门直接出具海岸工程环境影响报告书。X 省环境保护厅自 2012 年总计出具 47 个海岸工程环境影响报告书,其中 12 个没有依法征求海洋主管部门、海事部门意见。这种现象在X 省地级市的环境保护部门中也较为常见。在县级层面,海洋主管部门在以发展经济为名的众多强势部门中,越发显得孤立无助。在地方城镇化、工业化的进程中,海洋资源开发利用更66国家海洋督察如何形塑海洋环境治理模式多优先服从于地方经济发展,违法使用海域、非法围填海的现象较为常见。在某种意义上可以说,当前违法围填海的主导者或组织者是地方政府及其相关部门。例 1:县级政府(或开发区管委会)直接组织违法填海,地级市土地部门不经海洋主管部门竣工验收,直接办理围海造陆的土地证。2012 年以来,X 省 A 地级市滨海经济技术开发区管委会在海岸线向海一侧实施某河河口两侧区域整治工程,违法填海面积 402 公顷。后续,该地级市的国土部门为其中的 112 公顷海域办理了土地证,仍有290 公顷海域既无海域使用证又无土地证。上述案例中,开发区管委会未经海洋主管部门审批在向海一侧实施违法填海 400 多公顷,面积较大。虽然是出于河口整治的公益目的,但是毕竟没有做到陆海统筹。与开发区管委会类似,地级市国土部门也绕开海洋主管部门,为其中 112 公顷海域办理土地证。例 2:由县级政府(或开发区管委会)主导,相关部门违法填海。2015 年 1 月至 2017 年 5 月,由 X 省 A 地级市滨海经济技术开发区管委会主导,开发区交通运输局在未取得海域使用权的情况下实施某工程项目建设,非法占用海域 46 公顷,该工程于 2017 年 5 月取得用海批复,目前尚未取得海域使用证。2015 年 5 月省级海洋主管部门查处了该违法行为,处罚后开发区交通运输局继续实施违法行为,开发区海洋与渔业局先后3 次向开发区交通运输局下达责令停止违法行为通知书。以上案例属于典型的未批先建、无证用海,由开发区管委会主导,开发区交通运输局具体实施违法填海行为,省级海洋主管部门、开发区海洋与渔业局先后对其查处和责令停止违法用海行为,却并没有收到很好的成效。2012 年以来,X 省未经批准的围填海面积为 1593 公顷,大部分是由政府主导、政府相关部门或国企实施的违法围填海。之所以如此,一方面与海洋部门在各级政府部门中的弱势地位有关,发现违法用海行为后,很难强力执行、严格执法;另一方面,也与海洋主管部门监管力量薄弱有关,与其人力、经费不足有关,难以加大海域动态监管力度、做到事前预防,76中国海洋社会学研究(2022 年卷 总第 10 期)将违法用海行为消灭于萌芽中。国家海洋督察制度的实施,首先强化了海洋主管部门在执法监管中的权威与力量。在整改工作方案中,省级政府要求各个地级市政府和海洋主管部门加大执法巡查力度,严格执行“旬巡查、旬报告”制度,以便及时发现和制止违法用海活动,坚决遏制、严厉打击违法违规围填海行为。这一切都建立在提高海域动态监管能力和加强海监执法队伍建设的基础之上。为此,整改工作方案提出,通过省内各个沿海地级市政府、省自然资源厅、省委编办、省财政厅通力合作,增强海洋主管部门的监管力量,主要措施包括:第一,调整优化海洋相关事业单位机构设置和职能配置,加强对海域动态监管系统的从业人员业务培训和人才队伍建设(地级市政府、省自然资源厅、省委编办共同负责、协同推进);第二,省财政厅和沿海地级市政府积极落实海域动态监管经费,省财政厅足额保障省级海洋主管部门基本支出及业务类支出,并督察各市、县(市、区)建立稳定的动态监管投入保障机制(由省财政厅、地级市政府共同保障)。以上两项措施从人事和经费两个方面,提高了海洋主管部门对地方政府及其相关部门海域使用行为的动态监管能力。其次,增强海洋生态文明建设在各级政府及其相关部门中的话语权。随着城镇化、工业化的推进和经济全球化发展的需要,海岸线附近的用海用地需求日益增加,填海造陆现象较为普遍。地方各级政府和相关部门在GDP 主义和晋升锦标赛的导向下,在海域使用和围填海方面存在诸多违规审批、越权审批现象。2008 年,X 省政府批复了由省国土部门和海洋主管部门联合报批的海岸线方案,但国土部门没有进行宣传和贯彻,自批复以后仍然在新确定的海岸线向海一侧越权审批了大量海域。2012 年以来,全省在海域内办理用地相关手续 1290 本,面积达 16456 公顷,省内各个沿海地级市都有涉及。部分区域甚至未经海域使用审批,直接实施了围填海且办理了用地相关手续。各级地方国土部门之所以能够在未经海洋主管部门用海审批的情况下,长期在海岸线向海一侧办理大量用地审批,在很大程度上是因为各级地方政府的默许。相较于经济发展和城市建设,海洋生态环境保护在地方政府86周黎安:中国地方官员的晋升锦标赛模式研究,经济研究 2007 年第 7 期。国家海洋督察如何形塑海洋环境治理模式的议事日程中被置于次要位置。在国家海洋督察组反馈了对 X 省的意见后,省政府及时制定了整改落实方案,要求各有关市政府、省政府有关部门要坚决扛起生态文明建设的政治责任,正确处理好发展与保护的关系,坚决纠正海域资源利用粗放模式,并在整改方案中对海岸线向海一侧违规实施用地审批问题提出具体解决措施,要求沿海各个地级市和省自然资源厅协调共同解决。在这里摘录其中的一部分内容:地级市 B:加强土地管理与海洋管理的衔接,规范土地证换发审查审核管理。杜绝未经海洋主管部门用海审批,在海岸线向海一侧办理用地审批情形发生。省自然资源厅:严格按照省政府批复的海岸线规范用海用地管理,落实海洋功能区划制度,加强土地管理与海洋管理的衔接,杜绝在海域内不执行 中华人民共和国海域使用管理法 而直接办理用地手续的情况。从以上整改方案中的解决措施可以看出,国家海洋督察制度对于推动各级地方政府规范围填海审批和海域使用行为具有积极作用,可以强化陆海重叠范围内用地与用海的衔接。海洋主管部门的审批权限得到了更多尊重,海域使用管理法、海域功能区划制度等重要法律法规和相关制度得到了贯彻落实,海洋生态文明建设得到了各级地方政府更多重视。(四)强化区域之间的合作国家海洋督察可以打破地区边界,强化地级市之间的区域合作。海洋的流动性和整体性容易使局部的海洋污染转化为区域性的海洋污染。因此对于入海污染源的治理,一方面需要强化部门协调,实现环保部门、水利部门、住建部门、工信部门等协同治理;另一方面需要加强区域之间的合作,建立沿海地级市之间的区域协作机制,实现行政区域边界的监测联动、执法联动、应急联动。尽管很多地方签订了“行政区域边界环境执法联动96资料来源于 X 省贯彻落实国家海洋督察反馈意见整改方案。王宏:实施国家海洋督察制度 推进海洋生态文明建设,中国海洋报 2017 年 1 月 23日第 1 版。中国海洋社会学研究(2022 年卷 总第 10 期)协议书”,但由于地方保护主义、权责模糊等往往没有严格落实。例如,X省两个地级市的界河,其入海断面连续六年出现劣 V 类水质,这很大程度上源于两市未能在污染物入海方面建立联防联控机制。国家海洋督察制度的实施,重点监督检查了各地入海污染源的治理情况。从 X 省公布的整改方案来看,第一,国家海洋督察推动了两市环保部门、水利部门之间的跨域合作治理,建立起了联防联控机制;第二,督促两市严格按照共同签订的“行政区域边界环境执法联动协议书”实行联合执法;第三,国家海洋督察强化了区域合作与部门协同。由 X 省环保厅、水利厅监督检查两市合作建立河长制工作协作机制,实现区域协作、河海共治。(五)改变地方政府部门间的“共谋”国家海洋督察可以改变地方政府部门间的“共谋”,增强海洋执法权威。当前,主导、组织或实施围填海的主体正是地方政府及其相关部门和下属国企,存在诸多违规审批、越权审批、未批先建、边批边建等违法围填海情形。违法围填海的审批、实施往往需要发展改革、国土等相关部门的合作(尤其以县级层面为多),并在当地政府的默许下进行。这对于发展主义至上的地方政府来说具有一定正当性。当海洋主管部门或海洋执法部门发现违法围填海之后,往往都已成既定事实,只能为之补办审批手续或办理用海证明。事后补救方法之一是,海洋主管部门按照海域使用管理办法收缴违法用海罚款,重罚当事人,杀一儆百,从而对地方政府及其相关部门、下属国企形成威慑,强化执法必严、违法必究的依法治海精神。但是,地方政府为了不打击相关部门开发利用海洋资源和开展围填海发展地方经济的积极性,也为了保障下属国企的经营利润,一般会同相关部门协商合谋,让违法行为当事人变相少交罚款或不交罚款。H 海岸投资有限公司的母公司是某区国有资产经营公司,H 公司因为非法围填海,被处以约 6500 万的罚款。该国有资产经营公司以土地整理资金名义向某区政府申请财政资金,实则是为了缴纳罚款。某区政府批示财政局拨付,后财政局将财政资金拨给违法行为当事人母公07周雪光:基层政府间的“共谋现象”,社会学研究 2008 年第 6 期。国家海洋督察如何形塑海洋环境治理模式司,母公司将资金拨给违法行为当事人,让其用于缴纳罚款,后罚款又由当事人缴至该区财政局。通过上述案例可以发现,海洋执法部门对于非法围填海行为的处罚没有达到预期效果,并不能遏制类似行为的发生。实际上,这种拿财政资金为违法用海的政府部门或国有企业缴纳罚款的现象较为常见。自国家海洋督察制度实施以来,通过对省级政府施加监督检查压力,将整治违法围填海的压力层层传递给沿海地级市政府及其相关部门,严禁财政代缴罚款和变相减轻违规用海部门或国企的惩罚力度,力图改变地方政府与其相关部门的“共谋”,减少以牺牲海洋生态环境来发展经济的地方保护主义做法,从而加大海洋执法力度,做到应罚尽罚、执行到位、及时结案,维护 海域使用管理法 海洋环境保护法 等法律法规的权威。三 国家海洋督察中的委托-代理关系变化国家海洋督察制度改变了科层制下海洋生态文明建设中的央地关系、部门关系、区域关系和地方政府间关系,重塑了海洋环境治理模式。之所以如此,重要原因是督察制度中的委托-代理关系的目标协同和信息沟通方式发生了变化,推动纵向间政府关系治理优化。发生如此变化,究其根本在于委托-代理关系中的主体结构发生了变化。在科层制下的常规治理模式中,如果将海洋环境治理中的纵向主体简单划分为中央层面的海洋主管部门、省级层面的海洋主管部门和省级以下各级政府的海洋主管部门,按照委托-代理关系,其扮演的角色分别是委托方、管理方和代理方。在委托-代理关系中普遍存在着激励问题和监督问题,即委托方的动机、目标、利益,与管理方、代理方往往不一致。特17周黎安:转型中的地方政府:官员的激励与治理,上海人民出版社,2008。郁建兴、刘殷东:纵向政府间关系中的督察制度:以中央环保督察为研究对象,学术月刊 2020 年第 7 期。周雪光:中国政府的治理模式 一个“控制权”理论,社会学研究 2012 年第5 期。周黎安:转型中的地方政府:官员的激励与治理,上海人民出版社,2008;桂华:项目制与农村公共品供给体制分析 以农地整治为例,政治学研究 2014 年第 4 期。中国海洋社会学研究(2022 年卷 总第 10 期)别是在海洋生态文明建设领域,三方之间存在较强的目标离散性。中央层面从可持续发展和生态环境保护的高度,制定统一的政策和法律法规。作为管理方和代理方的地方层面,则更多考虑本区域经济发展,将海洋生态环境保护置于相对次要位置。三者的动机、目标、利益的不同,决定了在海洋环境治理的政策执行过程中往往存在偏差,党中央和国务院在海洋生态文明建设领域中的重大决策部署和法律法规在地方政府的执行过程中存在选择性执行、歪曲执行等问题。与此同时,由于存在委托-管理-代理之间信息的不对称和层级众多问题,加之在一般行政督察中地方政府及其各部门间的“共谋”,中央层面并不能及时获知地方政策执行的真实效果并及时进行纠偏。从某种意义上讲,督察制度就是为了解决委托-代理关系中的以上问题。其解决的途径主要是改变委托-代理关系中的主体结构。在国家海洋督察制度下,委托-代理关系中的主体结构发生了较大变化。在委托方中,将国务院带入,即中央层面的海洋主管部门(最初是原国家海洋局,后来并入自然资源部)代表国务院对地方政府开展海洋督察;在管理方中,将省级政府带入,即将之前省级海洋主管部门和执法部门扩展至省级政府;在代理方中,将地市级和县级的海洋主管部门和执法部门扩展至各级政府。委托-代理关系中的主体结构的变化导致委托方、管理方和代理方三者之间的目标协同和信息沟通方式发生了变化。首先,委托方、管理方和代理方三者的目标趋向一致。在国家海洋督察中,原国家海洋局代表国务院对省级政府和省级海洋主管部门和执法部门开展督察,对于督察中发现的重要情况和重大问题,原国家海洋局会及时向国务院请示报告,同时可以对国家海洋督察反馈意见整改落实不力的地方政府采取区域限批和扣减围填海指标等惩戒性措施,故而省级政府对国家海洋督察高度重视和配合,委托方与管理方二者的目标趋向一致。沿海各省级政府均成立以省级政府主要负责同志(一般为省长、直辖市市长、自治区主席)为组长的国家海洋督察反馈意见整改工作领导小组,通过整合省级国土部门、环保部门、海洋主管部门、发展改革等各个部门力量,动员地级市政府及其相关部门,按照国家海洋督察组的反馈意见认真贯彻27李声宇、祁凡骅:督查何以发生:一个组织学的分析框架,北京行政学院学报 2018年第 4 期。国家海洋督察如何形塑海洋环境治理模式落实整改方案。作为代理方的地市级政府和县级政府,在省级政府和领导小组的压力下,动员本级政府及其有关部门和下级政府及其有关部门,在整改落实过程中与作为管理方的省级政府和海洋主管部门与执法部门保持一致。其次,委托方、管理方和代理方之间的信息沟通增强。在科层制中普遍存在着向直接上级负责的现象。上下级之间形成一定的庇护-依附关系,成为较为紧密的利益共同体。直接上级对下属的行政督察存在一定的局限性。在国家海洋环境治理领域,依托科层制的常规治理模式存在着行政层级众多和信息不对称等诸多问题,加之上下级之间的庇护关系和基层政府部门间的“共谋”,地方政府及其部门在贯彻落实中央关于海洋资源环境保护的重大决策部署和法律法规的过程中遭遇的各种问题和真实效果并不能及时反馈到中央层面。中央与地方信息的不对称,导致众多违规审批、未批先建、边批边建等用海乱象问题无法得到及时解决。一般而言,政策执行是依托科层制逐级向下传递的。政策执行效果如果按照同一管道反馈,则往往容易出现信息失真,即由上及下的政策指令信息与由下及上的政策效果信息不能走同一管道。从某种意义上讲,国家海洋督察制度在海洋环境治理领域的央地信息沟通中,重新建立了一条信息传输管道。国家海洋督察组代表国务院直接进驻省级政府,甚至可以下沉至设区的市,通过实地调查、个别访谈、座谈、调阅资料等方式,获知国家海洋资源环境有关决策部署和法律法规的执行与落实情况,了解各地在用海管海过程中存在的重大问题以及群众反映强烈、社会影响恶劣的围填海、海岸线破坏等突出问题,并以此为基础提出有针对性的整改意见。在地方政府整改落实的过程中,作为委托方的国家海洋督察组仍然可以代表国务院,通过“回头看”的方式,进驻地方监督检查整改方案的落实情况,以此重塑科层制下的海洋环境治理模式。37周雪光:国家治理逻辑与中国官僚体制:一个韦伯理论视角,开放时代 2013 年第3 期。俞可平:走向善治:国家治理现代化的中国方案,中国文史出版社,2016。